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et des fabricants de sucre, assurer la rentrée de l'impôt. | |

La protection de la santé publique suffit évidemment à justifier la réglementation la plus étroite de n'importe quelle industrie et peut même légitimer sa suppression pure et simple. Le souci de défendre la santé et l'hygiène publiques prime toutes les autres considérations; se réclamer de cette idée, c’est dire qu'on agit dans un intérêt absolument général. Mais ce n’est souvent qu’un prétexte invoqué par ceux qui veulent faire adopter une proposition de loi. En ce quiconcerne la prohibition de la saccharine, il est certain que les exigences de l'hygiène alimentaire n’étaient pas mises en avant seulement pour les besoins de la cause et que c'était à Juste titre que l’'innombrable armée des consommateurs inquiets se rangeait du côté des raffineurs, des agriculteurs et du Trésor.

I] n'en est pas moins vrai que les considérations économiques et fiscales eurent une part trés importante dans l'élaboration de la loi.

Les fabricants de sucre et ceux qui se livraient à la culture de la betterave avaient évidemment intérêt à ce qu'on établit une réglementation restrictive de l'emploi des édulcorants chimiques ; il leur était impossible de soutenir la lutte contre ces nouveaux produits. Mais était-on en droit d'invoquer l'intérêt de ces industriels et de ces agriculteurs pour justifier la réglementation ? Prohiber le libre commerce de la saccharine pour le plus grand profit de l'industrie sucriére, est-ce

agir dans un intérêt général ? Oui, car protéger une industrie, prendre des mesures pour favoriser certaine culture n’est pas agir dans un intérêt particulier. Ce qui caractérise l'intérêt général, c'est qu’il est constitué par une sphère indéterminée d'intérêts particuliers. L'Etat qui prend la défense de telle industrie ou de tel commerce n’a pas en vue de rendre service à des commerçants ou à des industriels nominativement désignés ou dont il serait possible de dresser la liste définitive: le nombre de ceux quise livrent à cette industrie ou à ce commerce peut varier à chaque instant.

Interdire l'emploi des édulcorants chimiques n’équivaut pas à garantir des bénéfices à tels et tels raffineurs, à tels et tels agriculteurs, c'est protéger une catégorie de citoyens, abstraction faite des individus qui la composent, un ensemble indéterminé de personnes ; le groupe des fabricants de sucre et des agriculteurs étant du reste toujours variable et extensible indépendanmment de la volonté du législateur.

Si, en prenant fait et cause pour les raffineurs et les agriculteurs les pouvoirs publics pouvaient prétendre agir dans un but d'intérêt général, estce à dire qu'en se plaçant seulement au point de vue économique ils pouvaient dresser contre l'industrie des édulcorants chimiques une réglementation prohibitive sans sortir de leurs attributions ? On l'a nié lors de la discussion de la loi de 1902. On a combattn les dispositions de cette loi au nom de la liberté du commerce et de l’industrie. Quand même, disait-on, l'emploi de la saccharine (tou-

De.

jours supposée dépourvue de toute propriété toxique) devrait bouleverser le commerce des sucres et la culture de plusieurs départements, ce ne serait pas une raison suffisante pour permettre de ruiner l'industrie nouvelle par des mesures législatives.

L'Etat aurait aussi bien dù interdire en France l'industrie de l’alizarine sous prétexte qu’elle occasionne la disparition de la culture de la garance. De là il n'y aurait qu un pas à faire pour en arriver à défendre à un usinier de monter un outillage plus perfectionné que celui de ses concurrents. Chaque jour la science fait de nouveaux progrès ; pourquoi l'Etat s'opposerait-il à ce qu’on cherche à tirer de ces découvertes des applications pratiques ?

Il apparaissait comme évident que l’industrie sucrière et toutes les industries qui en sont solidaires étaient une source de prospérité économique qui allait disparaître, sans compensation, par suite du développement des fabriques de saccharine ; que la fabrication des édulcorants chimiques ne provoquerait jamais des transactions et une activité industrielle pouvant être comparées à celles qu'avaient créées l’industrie du sucre. Mais les apparences peuvent être trompeuses : quand, sous l'ancien régime, on s’acharnait à établir un système de tarifs pour régler l'importation et l'exportation desblés dans les provinces, on considérait comme évident que c'était le seul moyen de prévenir les disettes. Les multiples réglementations dont on accablait alors les com-

mercçants et les industriels étaient établies d'après les résultats d'enquêtes officielles scrupuleuses et dans le but d'assurer le développement du commerce et de l’industrie. Le plus souvent elles ne faisaient que nuire, mais on était persuadé que sans elles le mal eût été encore plus grand. L’expérience a montré qu'il était préférable que l'Etat ne cherchât point à intervenir dans l’accomplissement des phénomènes économiques et qu'il laissât librement se produire tautes les modifications qui peuvent survenir dans le domaine de l'industrie et du commerce. Agir autrement serait revenir au système de l’ancien régime et aller à l'encontre du principe de la Liberté du Commerce et de l'Industrie.

Actuellement les réglementations auxquelles sont soumis certaines industries et certains commerces, ont un caractère qui les différencie tout-àfait des réglements de l’ancien régime concernant les corporations. Dans ce dernier système, on soumettait tous les corps de métier à l'observation stricte des prescriptions les plus minutieuses, on prétendait régler toutes les phases d'une fabrication, imposer certains procédés dont nul ne pouvait s'écarter. La réglementation, qu’on applique aujourd'hui, laisse l'industriel libre de produire à sa volonté, en usant des moyens qui lui paraissent susceptibles de donner les meilleurs résultats; elle se borne à prohiber certaines conditions du travail qui pourraient soit nuire à la santé publique, soit faciliter les fraudes vis-à-vis du fisc. Si certaines substances sont mises hors du com-

merce libre, c’est toujours dans le but ou de percevoir plus facilement un impôt ou d’assurer plus sûrement soit la sécurité, soit l'hygiène des citoyens et par suite toujours en vue de l'intérêt de la collectivité, but et raison d’être de toute loi.

Quoique l'intérêt de toute une catégorie d'individus indéterminés, d’une classe de commerçants pris en cette qualité sans acception de personne, soit bien un inlérêt général, il ne s’ensuit pas moins que l’Etat ne doit pas accorder de faveurs à une partie des citoyens au détriment d'une autre partie ; ce qui se serait produit si on avait interdit l’industrie de la saccharine, seulement pour pretéger l’agriculture et l’industrie sucrière. Car c'est ici le cas de répéter l'observation d'Herbert Spencer (1): « Toute « protection » implique toujours une « agression », et, si, pour maintenir les bénéfices de A on ruine B, on commet une agression contre B afin que A soit protégé. » L'Etat ne doit se livrer à aucune agression, pas plus contre un groupe indéterminé de citoyens que contre tel ou tel particulier.

Il n'intervient que pour protéger l'ensemble de la nation contre des agissements coupables ou dangereux. Il le fait en vertu de son droit de police. On pouvait donc bien se fonder sur ce que l'industrie des édulcorants chimiques facilitait les falsifications et en rendait la répression presque impossible pour justifier une réglementation

(4) L’Individu contre l'Etat, par H. SPENCER.

sévère de la fabrication de ces produits ou même la prohibition de cette industrie. Il importe à tout le monde que les transactions commerciales se fassent loyalement.

Les pouvoirs publics devaient empêcher qu'on ne substituât la saccharine. au sucre à l’insu de l'acheteur, non pour favoriser le développement de l'industrie, mais avec l’unique souci de réprimer un acte de concurrence déloyale. Mais ces deux points de vue sont souvent confondus en fait. Ceux qui ont intérêt à ce qu’une industrie ne puisse se développer, l’accusent toujours de faciliter quelque fraude. C'est un moyen dont les fabricants de beurre ont usé pour essayer d’entraver l'industrie de la margarine ; les représentants des départements vinicoles y ont eu recours pour lutter contre la fabrication des vins de raisins secs ; c'est également en utilisant ce procédé qu on à cherché à interdire la vente pour la consommation des alcools d'industries, afin de maintenir les hauts prix des alcools de vin. La précaution qu'on prend toujours de paraître édicter dans un but de police les mesures destinées en réalité à satisfaire les intérêts de certains groupements industriels ou commerciaux prouve que l'Etat sortirait de son rôle s’il prenait parti dans la lutte économique.

En attendant le vote d'une loi qu’ils prévoyaient désastreuse pour leur industrie, les fabricants de saccharine jouissaient en réalité d'un véritable régime de faveur. Leurs produits étaient indemnes de toute taxe, tandis que le sucre cristallisé était

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frappé d’un impôtatteignant le triple desa valeur. L'équité fiscale exigeait soit l'application aux édulcorants d'un impôt équivalent à celui que supportaient les sucres, soit le dégrêvement des sucres. Mais, d’une part, il était impossible d’imposer la saccharine et les corps analogues de facon à établir une égalité réelle de traitement entre ces matières et les sucres; car alors on aurait eu en la saccharine une marchandise payant au Trésor 300 francs par kKilogramme. C'était offrir un trop beau bénéfice aux fraudeurs. Une grande partie de la saccharine employée l'aurait été en fraude du fisc : comment savoir si les produits vendus dans tel magasin auraient été ou non édulcorés par de la saccharine sortant d’une fabrique autorisée? Au lieu d’atténuer par une imposition la concurrence qu'elle faisait au sucre, on aurait rendu son emploi plus lucratif encore.

D'autre part, il ne fallait pas songer à dégrever complètement les sucres. La somme dont ils enrichissaient le budget était trop élevée pour qu’on püût la retrouver ailleurs. La loi du 28 janvier 1903 réduit du tiers l’impôtsur le sucre, mais. comme il faut multiplier par 500 l'impôt sur la saccharine pour obtenir légalité des charges que doivent supporter les industries rivales, il est impossible d’abaisser suffisamment le taux de l'impôt sur les sucres pour que l'impôt sur les édulcorants, s’il était établi, ne continue pas à donner à la fraude «une prime véritablement monstrueuse. »

L'impossibilité où l’on était de frapper la sac-

Aie!

charine d'un impôt équivalent à celui qui pesait sur les sucres était-elle une raison suffisante pour faire adopter la mise hors du commerce de la saccharine ? Il est admis sans conteste que le but fiscal qu'on cherche à atteindre en instituant certains monopoles suffit parfaitement à justifier leur création. Toute réglementation fondée sur le besoin de faire rentrer un impôt est également reconnue légitime comme l'impôt lui-même. La réglementation qu'on impose aux producteurs de saccharine n’est qu'un moyen d'assurer le rendement de l'impôt sur les sucres. Il y a cependant entre cette dernière et les autres réglementations tendant à faciliter le recouvrement de l'impôt une certaine différence, puisque la réglementation qu’il s’agit de légitimer est relative à des objets sur lesquels l'impôt n’est pas perçu: cette réglementation n’est établie que pour permettre la perception de l'impôt sur d’autres objets. Mais c'est leur but seul qui justifie toutes les rêglementations fiscales ; peu importe que l’industrie, qui souffre de prohibitions plus ou moins graves, concourre directement ou non à alimenter le Trésor. Au fond, la fin qu'on se propose en prohibant la saccharine dans l'alimentation est la même que celle qu'on aurait en vue en établissant un monopole fiscal : procurer au Trésor des ressources facilement consenties par le public. La nécessité où l’on peut se trouver d'être ainsi contraint de réglementer ou de prohiber uneindustrie ou un commerce parce qu'un commerce analogue a été précédemment grevé d’un impôt,

le

prouve que le législateur n’est pas toujours à même de s'arrêter à son gré quand il s’est engagé dans la voie de la surveillance fiscale et des prohibitions administratives.

Abstraction faite de la défense de faire usage d'édulcorants chimiques dans les industries alimentaires, le régime de la saccharine n'a rien d'exceptionnel dans notre législation. La proposition de loi M. Fleury-Ravarin qui précisément prétendait vouloir assurer, contre les défenseurs trop zélés des agriculteurs, la liberté du commerce et de l’Industrte en établissant un impôt de consommation sur la saccharine et les produits assimilés, entraînait pour les fabricants et marchands l'obligation de faire déclaration de leur industrie ou de leur commerce aux bureaux de la régie et les assujettissait aux vérifications des employés des contributions indirectes. Le régime de la saccharine tel qu'il a été voté par le Parlement n’est guère plus compliqué, ni plus gênant pour les industriels. Il Se rapproche beaucoup de tous les modes de contrôle, conséquence forcée de l'impôt de consommation, auxquels sont soumis le commerce et l’industrie des produits les plus utiles et les plus usuels comme les sucres et les vins par exemple. Cet ensemble de formalités, qui n’est pas sans entraver bien des transactions commerciales, est justifié uniquement par la nécessité d assurer la rentrée de l'impôt.

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SECTION III. — Indemnité à accorder aux industriels auxquels préjudicie une loi nouvelle

La loi du 30 mars 1902 sur la fabrication et la vente des édulcorants chimiques a prohibé l'empioi de la saccharine et autres corps analogues dans les industries de l’alimentation. Cette prohibition a enlevé aux fabricants une partie de leur clientèle et réduit d'autant leurs bénéfices.

N'était-il pas juste de les indemniser du préjudice qui leur était causé de ce chef?

Malgré son importance, cette question passa inaperçue lors du vote de la loi de 1902. Un sénateur demanda la disjonction des articles réglant les conditions d'application de la loi pour les fabriques de saccharine déjà existantes. La disjonction fut repoussée, mais personne ne parla pour ou contre l'allocation d’une indemnité.

Après la promulgation de la loi une réclamation des industriels lésés fut adressée au Ministre des Finances. Celui-ci répondit : « Cette loi n’a pas interdit la fabrication de la saccharine, elle s’est bornée, dans l'intérêt de l'hygiène publique et des finances de l'Etat, à édicter à l'égard de cette substance des mesures analogues à celles prises à diverses époques vis-à-vis de plusieurs industries et en dernier lieu, des fabricants de vins de raisins secs et de phosphore, auxquels aucune indemnité n’a jamais été allouée. »

En 1906, quand le Sénat discuta le projet de loi relatif à l'emploi des composés du plomb dans la peinture et plus particulièrement de la céruse,

ce

M. Viviani, ministre du ei et de la prévoyance

sociale, s'appuya sur cette réponse pour s'opposer

à ce qu'une indemnité fût accordée aux producteurs de céruse. Le projet de loi sur la céruse prohibait l'usage de ce produit pour toutes les applications intérieures. Les cérusiers allaient se trouver contraints de réduire leur production comme l'avaient été les fabricants de saccharine.

Ce n'est pas seulement à cause de cette similitude de conséquences et de conditions d’application que l’on remarque entre ces deux lois qu'il est intéressant d'examiner le débat qui eut lieu au Sénat en décembre 1906 sur l'indemnité due aux cérusiers ; c'est aussi parce que les argu-

ments dont M. Viviani s'est servi pour repousser

l'allocation de l'indemnité sont d'ordre général. Aujourd'hui les lois ayant pour but soit de réglementer, soit de monopoliser certaines industries, tendent à devenir de plus en plus nombreuses. On pourrait être tenté d'y voir un commencement de réalisation du régime socialiste.

M. Viviani, au cours du débat relatif à l'emploi de la céruse, s’est défendu d’avoir la moindre arrière-pensée politique en refusant l'indemnité. Il a voulu donner à son refus une base juridique. Lorsque l'Etat, dit-il, supprime ou réglemente une industrie, il ne doit pas toujours accorder une indemnité à ceux qui vont souffrir de cette règlementation ou de cette suppression : il y a lieu de faire des distinctions.

L'Etat qui supprime une industrie en tout ou en