SECTION 1 CONFECTION DE LA RÈGLE DE DROIT PAR LE LÉGISLATEUR

L'article premier de la loi organique du 25 février 1875 mentionne : « Le pouvoir législatif s'exerce par deux Assemblées : la Chambre des Députés et le Sénat ». L'initiative de la doi appartient soit au Gouvernement, soit à chaque parlementaire. Le projet de loi, comme la proposition de loi, doivent être discutés et votés successivement par les deux Chambres. Les assemblées parlementaires peuvent-elles modifier le texte qu’on leur propose ? La question a été résolue de deux manières absolument différentes, selon les constitutions. ;

() (Cf. Esmein, Droit Constitutionnel, p. 608 et suiv.

$ 1, — Za Constitution de l'an VII

La Constitution de l’an VIII se caractérisait par l'absence du droit d'amendement. Pour rédiger le Code civil, les consuls nommèrent, le 24 thermidor, an VIN, une commission composée de Tronchet, Portalis, Bigot du Preameneu et Maleville, qui élabora un projet de loi, terminé en pluviose, an IX. Ce projet fut soumis à l’appréciation des Tribunaux de Cassation et d'Appel. La discussion commença ensuite au Conseil d'Etat. Chaque titre était examiné en présence des membres de la commission de rédaction, par la section de législation du Conseil d'Etat. Après avoir reçu les modifications nécessaires, il était mis en discussion devant l’Assemblée générale du Conseil d'Etat. Chaque titre était adopté ou renvoyé à la section de législation, pour subir une nouvelle rédaction. Les titres adoptés étaient portés au Corps législatif par des orateurs que le Gouvernement chargeaït d'exposer les motifs et soutenir la discussion.

Le Corps législatif renvoyait les projets au Tribunat qui les discutait à son tour, sur un rapport présenté par un des membres de la section de législation, et donnait ensuite à des orateurs, choisis dans son sein, la mission d’exprimer le vœu qu’il avait émis pour leur adoption ou leur rejet. Après avoir entendu les conclusions du Tribunat et les développements des commissaires du Gouvernement, le Corps législatif statuait, par scrutin secret et sans délibération préalable, sur le sort de la loi proposée.

Trois projets de loi furent présentés vers la fin de 1801, d’après ce mode. Le Corps législatif, privé du

droit d'amendement, rejeta le premier de ces projets, conformément au vœu du Tribunal.

Le (Gouvernement, devant cet échec, prit, le 18 nivose, an X, un arrêté par lequel il retirait tous les projets de loi déjà présentés. On renouvela alors le tiers du Tribunat et du Corps législatif. Le Tribunat fut réduit à cinquante membres par le senatus consulte du 16 thermidor, an X, et on se remit à l’œuvre.

Mais avant de porter les différents projets devant le Corps législatif, on des [ui communiqua officieusement, de même qu’à la section législative du Tribunat. Les observations de ces représentants ne furent pas sans influence sur la rédaction définitive du Code civil.

Si, lors de la Constitution de l’an VIII, l’absence de droit d’amendement qui obligeait les parlementaires à adhérer par oui ou par non, toujours avec une restriction mentale, dut faire plier la constitution elle-même, pour permettre d’aboutir à des résultats pratiques, aujourd’hui, au contraire, une réaction totalement inverse serait souhaitable, contre l'abus du droit d’amendement.

$ II. — La Législation actuelle

Chaque parlementaire peut, de nos jours, pendant la discussion d’une loi, présenter un amendement (1), c’est-à-dire une demande d’adjonction au texte proposé d’un nouveau texte, ou la suppression d’un texte ancien, ou encore la substitution d’un article à un autre, ou enfin une simple modification de phrase.

(1) Cf. Esmein, op. cit., p. 694 et 15. 696.

Le jeu des amendements peut compliquer très vite Je projet le plus clair. Un article du Code peut prêter à une infinité de commentaires, si chaque parlementaire examine l'effet particulier de cette disposition sur une situation déterminée. S’il prend un exemple dicté par son imagination, si quelques électeurs lui soumettent des cas individuels auxquels l’application de la loi nouvelle va nuire, il pourra demander à la Chambre dans laquelle ïl siège d’édicter une règlementation expresse de ces situations spéciales.

Le législateur doit considérer l'intérêt général lors-

qu’il fait la loi, mais le député considérera l'intérêt particulier, et cette somme d’intérêts particuliers privés réglés au hasard du vote et des suggestions politiques aboutira parfois à des surprises, le plus souvent à l’arbitraire (1).

La loi des loyers du 9 mars 1918 comprend quarantequatre articles ! Le code n’en consacre que cinquante à toute la matière du contrat de louage. À ces quarante-quatre articles ont été ajoutés un grand nombre de dispositions nouvelles complétives ou abrogatoires, par maintes lois ultérieures jusqu’au vote de celle du 31 mars 1922, interprétative, qui n’en contient pas moins de vingt-deux !

Si nous prenons comme exemple la loi du 9 mars 1918, nous constaterons qu'elle a été le fruit de vingtet-une propositions de lois. La première émanant de M. Ignace, et datant du 22 décembre 1914, la dernière, de MM. Cosnier et Patureau-Baronnet, du 20 juillet 1915 (2). La discussion générale commença devant la

(1) Cf. Tanon, op. cit, p. 103 let suiv. — Demogue, op. cit., p. 172 ét suiv.

(2) Cf. Dalloz, 1918. 4, 49.

Chambre des députés le 20 janvier 1916 et le projet fut adopté le 28 février 1916. Présentée au Sénat le 18 mai 1916, il fut adopté avec modifications le 29 juillet 1916. Premier retour à la Chambre des députés le 12 septembre 1916 ; adopté avec de nouvelles modifications le 13 juillet 1917 ; de retour au Sénat le 19 juillet 1917, et encore modifié le 3 août 1917, il revint une nouvelle fois à la Chambre, le 27 septembre 1917, qui le renvoya modifié au Sénat le 21 février 1918. Enfin le Sénat adopta ce nouveau texte le 28 février 1918. La loi fut promulguée le 9 mars 1918 ; elle mit donc plus de trois longues années à aboutir.

La cause de ces renvois successifs n’est imputable qu’au seul droit d’amendement.

Prenons, par exemple, la discussion de l’art. 14 de la loi du 9 mars 1918, le pivot de la législation des loyers, celui qui en donne le mécanisme et dla substance et dont la rédaction définitive fut la suivante :

« Sans préjudice des règles du droit commun, il » pourra être accordé pour la durée de la guerre et les » six mois qui suivront la cessation des hostilités des » réductions de prix pouvant aller, à titre exception- » nel, jusqu’à l'exonération totale du locataire non » mobilisé qui justifiera avoir été privé, par suite de la » guerre, soit des avantages d'utilité ou d'usage de la » chose louée, soit d’une notable partie des ressources » sur lesquelles il pouvait compter, pour faire face au » payement du loyer. L

\», Le locataire mobilisé sera dispensé de cette justi- » fication, il appartiendra au propriétaire d'établir que » la mobilisation du locataire lui a daissé le moyen » d’acquitter tout ou partie des loyers échus.

» Dans tous les cas, la commission arbitrale devra » tenir compte, tant pour admettre le droit à la réduc-

» tion que pour en déterminer l’étendue de l’ensemble » des revenus du locataire ».

Ce qui frappe d’abord, c’est la longueur et la complexité du texte d’un seul article ! Les faveurs de la loi ne s’étendaient pas primitivement aux non mobilisés. MM. Varenne et Léon Bérard, par voie d’amendement, les firent admettre au bénéfice de l’article 14. Le Sénat s’y opposa. La Chambre maïntint à nouveau $on amen. dement, et le Sénat s’inclina (1).

M. Levasseur proposa, par amendement, de restreindre les pouvoirs d'appréciation de la Commission arbitrale, Il exigeait une double déclaration du locataire sous pli fermé, faite au greffe de la Justice de Paix, ne pouvant être ouverte que devant le Président de la Commission arbitrale indiquant le montant des revenus produits par son travail et son industrie pendant l’année 1913, le montant des revenus acquis pendant les hostilités. L’exonération variait selon la différence obtenue en comparant ces chiffres, sans jamais l’abaisser au dessous de 15 °/° des loyers. Le proporiétaire aurait pu contester ces déclarations. Cet amendement fut repoussé (2), Mais le député mécontent ne se tint pas pour battu. Quand le projet retourna à la Chambre, il reprit, avec vingt de ses collègues, un nouvel amendement tendant à Jdimiter à nouveau l’appréciation de la Commission arbitrale par l’adjonction au texte : « En tous cas, le minimum de la réduction sera de 33 °/° » (3). La Chambre repoussa cette adjonction. Mais, que de temps perdu !

(1) Cf. Journ. off. Débats Parlementaires. Ch. Dép. 26 juin 1917 p. 1567 et 1575. Sénat, 3 août 1917, p. 888.

(2) Journ. off. Déb. Pari. Ch. Dép. 26 juin 1917, p. 1565-1567.

(3) Journ. off. Déb. Parl. Ch. Dép., 7 février 1918, p. 358 et 359.

A côté de ces amendements, d’autres n’avaient pour but que de remplacer un mot par un autre : « pourra » par « devra », puis par « sera » (1). Des députés proposent de supprimer l'expression « à titre exceptionnel » (2) et reprennent, à chaque nouvelle délibération la parole pour soutenir les mérites d’une adjonction ou d’une suppression, sur lesquelles la Chambre s’est déjà prononcée négativement, etc.

Cette méthode d'élaboration de la loi dont quelques exemples, choisis entre mille, permettent d'apprécier ‘à valeur, ne peut conduire à d’utiles résultats. On prolonge les débats, on les rend oiseux et on crée aïnsi dans les esprits, de l’incertitude et de la méfiance. Quelle sera la vraie signification de la loi dont les termes résulteront du hasard d’un vote émis par une majorité que la question n'intéresse plus. Pourquoi

lorsqu'une assemblée s’est prononcée nettement dans

un sens, la contraindre à revenir sur son vote et à repousser un nouvel amendement identique au premier ?

Si la Constitution de l’an VIII refusait la collaboration des parlementaires à la confection de la loi, l’abus contraire existe aujourd’hui. Le projet initial n’est plus qu’un terrain de lutte et la disposition élaborée après de longs débats ne ressemblera plus guère au texte à discuter.

Les Commissions actuelles de la Chambre des députés et du Sénat ont beau s’efforcer de rédiger des

() Journ. off, Déb. Parl., Ch. Dép. 11 avril 1916, p. 857 et 861. 26 juin 1917, p. 1567 ; 7 février 1918, p. 355, 357.

(2) Journ. off, Déb. Pari. Ch. Dép., 11 avril 1916, p. 859; 27 juin 1917, p. 1592 ; 7 février 1918, p. 357.