REFORME OPEREE PAR LE DECRET-LO1 DU 16 NOVEMBRE
Ge texte est le document essentiel qui régit actuellement, en partie avec la loi du 13 juillet 1911, l’organisation financière du réseau des Chemins de fer de l'Etat.
Les idées principales qui ont présidé à son élaboration se résument à deux :
1° Donner au réseau de l'Etat une autonomie financière véritable ; Ù 1
2° Dégager son budget de toutes les complications qui entravent celui de l'Etat.
Pour atteindre ce but, il a fallu opérer des réformes et faire des innovations importantes dont l’effet a été de porter atteinte à la loi statutaire du 13 juillet 1911.
Ce n’est pas, d’ailleurs, sans raisons légitimes, que l’auteur de la nouvelle réglementation a édifié son œuvre. L’exposé de celles-ci permettra de mieux saisir le sens de la réforme.
Section 1
Raisons dont elle s'inspire
Dans le rapport qui précède le décret du 16 novembre, le Ministre des Travaux publics nous expose ses motifs Après avoir retracé les travaux de la Commission spéciale instituée en 1925, il constate que « placé par la Convention du 28 juin 1921 dans la même situation, avec les mêmes devoirs, avec les mêmes obligations, avec les mêmes droits que les grands réseaux concédés des Chemins de fer d’intérêt général, le réseau de l'Etat est, par rapport à eux, du chef de la loi du 13 juillet 1911 et des décrets qui en ont réglementé l'application, dans un état d’infériorité absolue ». Car, le fait d'assumer une gestion comptable et financière du réseau calquée sur celle des services de l'Etat nécessite l'emploi d’un personnel trop nombreux, sans procurer, d’autre part, aucune ressource sUupplémentaire. Il inxporte, pour rétablir l'équilibre et pouvoir
(1) Ce décret rendu en vertu de l’article I de la loi du 3 août 1926 prescrivant la réalisation d'économies, n’a jamais été soumis à la ratification des Chambres.
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réaliser des économies, de moderniser, de commercialiser les méthodes de comptabilité et d’ assouplir les méthodes d’exploitation.
« Il est absolument nécessaire, continue le rapport, de libérer le grand organisme industriel qu'est le réseau de l’Etat, des cadres étroits et rigides d’un budget et d’une comptabilité analogues à ceux des services Sublice ». Pour donner plus de souplesse au système et le mettre en harmonie avec les variations continuelles et instantanées que subissent les conditions économiques générales, le Ministre envisage un premier moyen soustraire à l’approbation du Parlement le budget du réseau de l'Etat, pour le remettre au pouvoir, exécutif, ‘sauf à rendre compte ultérieurement de la gestion du réseau devant les Commissions compétentes des deux Chambres.
Cette mesure aboutit à la diminution du contrôle du Parlement. Cela peut-il avoir des résultats fâcheux ? Le Ministre démontre la négative. Si le réseau de l’Etat recouvre la liberté, il n’en reste pas moins vrai que celle-ci se trouve, malgré tout, restreinte, du fait de la convention ferroviaire du 28 juin 1921, à laquelle l’Etat est soumis dans les mêmes conditions que les grandes Compagnies. Par conséquent, il ne peut prendre aucune décision importante, notamment en ce qui concerne le statut du personnel, le relèvement des tarifs, etc..., sans en référer au Comité de direction des grands réseaux (1). On a ainsi l’assurance que les questions d’une portée vitale.ne sont résolues qu'après une étude en commun des différents réseaux, au grand bénéfice, d’ailleurs, de l’uniformisation des méthodes d’exploitation en France.
D'autre part, le Ministre fait remarquer que le réseau de l'Etat est soumis, comme les autres réseaux, à des contrôles techniques et financiers nombreux, spécialement à des vérifications en ce qui concerne la régularité des imputations de dépenses.
Aucune crainte n’est donc à manifester relativement à fé émancipation accordée au réseau de l'Etat.
À l’appui de ces raisons d'ordre technique, le Ministre invoque une question d'opportunité. La Convention du 28 juin 1921 stipulait, en effet, qu'à partir du 1% janvier 1927, l’exploitation du réseau de l’Etat cesserait d’être à la charge du Trésor. C’est au fonds commun, alimenté par les excédents versés par
les grands réseaux, qu'il appartiendra désormais de combler les insuffisances du réseau de l’Etat, en cas de déficit.
(1). Articles 7 et 8 de la convention du 28 juin 1921.
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Ainsi « tout lien financier est rompu entre le contribuable et l'exploitation du réseau de l'Etat ; il ne subsiste que les liens généraux qui relient, par application de la convention de 1921, l'Etat avec l’ensemble des exploitations des grands réseaux réunis par le jeu du fonds commun ».
Soulignons l'importance qui se dégage de ce membre de
phrase : « tout lien financier est rompu entre le contribuable
et l’exploitation du réseau de l’Etat ».
Le principe de cette rupture avait été posé, pour l’ensemble des réseaux, par la Convention de 1921. C’est aux "usagers, et non aux contribuables, qu’il appartient d'assumer, sous forme de majoration des tarifs, la charge de l'équilibre financier. L'Etat n'intervient qu'après l'épuisement du fonds commun.
Cependant, on craint que l’insuffisance n’amène des relèvements trop absolus. Pour parer à cet inconvénient, on a pensé que l’Etat pourrait faire des avances au fonds commun, afin d'éviter, dans les périodes de lhausse, des majorations qui seraient plus tard inutiles. Le Trésor se substituant aux tarifsusage, telle est la dérogation importante au principe posé.
Pratiquement, l’avance était réalisée par une émission. d'obligations, faite par chaque réseau au prorata de son insufsance, et dont l'Etat assurait les charges annuelles, c’est-à-dire l'intérêt et l’amortissement. Par ce procédé, non seulement l’Etat-budget se substitue aux tarifs, mais encore il le fait à couvert des Compagnies. On capitalise les insuffisances annuelles par un emprunt dont l'Etat fait tous les frais. Sans doute, il est stipulé que ces avances sont remboursables par le fonds commun. Néanmoins, toutes les annuités échues pendant les six premières années à dater de la convention restaient définitivement à la charge du Trésor. Le fonds commun n’avait à rembourser que les annuiïtés venant à échéance à partir du 1° janvier 1927. Par conséquent, à partir de cette même date, tous les réseaux, y compris celui de l'Etat supportent personnellement, nonobstant le mécanisme du fonds commun, la charge de leur exploitation. C’est ce que, dans son rapport, le Ministre ne se fait pas faute de signaler pour produire à la justification des réformes décrétées.
Celles-ci sont inspirées aussi par la préoccupation de renforéer le contrôle du Gouvernement sur la gestion du réseau. C’est une sorte de compensation à la grande liberté octroyée au réseau de l'Etat. Bien que nanti de l'autonomie financière, et doit être assujetti, de ce chef, à la vérification d'organismes spéciaux, ce réseau n’en garde pas moins le caractère de réseau
d'Etat,
Enfin, quoique l’idée maîtresse de la nouvelle réglementation ait été de soustraire le budget du réseau de l’Etat à toutes les entraves parlementaires, on reconnaît qu'il faut réserver, dans une certaine mesure, les droits du Parlement, en lui donnant la possibilité de formuler ses observations sur la gestion du réseau non concédé.
Ce sont ces diverses considérations qui ont dé le Ministre des Travaux publics dans l'élaboration de son projet de décret.
L'analyse de ce texte va faire apparaître quels ont été, effectivement, les moyens employés pour mettre les Chemins de fer de l’Etat sur le pied d'égalité avec les Compagnies concessionnaires et en obtenir un meilleur rendement.
Nature et portée de la réforme : analyse du décret du 16 novembre 1926
$ 1. Autonomie financière (article premier). — Le premier alinéa de l’article 41 de la loi du 13 juillet 1911 stipulait que le réseau des Chemins de fer de l'Etat (ancien réseau de l'Etat et réseau racheté de l’Ouest) était exploité « par une administration unique placée sous l’autorité du ministre des Travaux publics et dotée de la personnalité civile ». L'article premier du décret du novembre 1926 décide qu'il faut ajouter après les mots « dotée de la personnalité civile » » ceux de « ainsi que de l’autonomie financière ».
Donc, le principe est consacré par écrit et les articles qui suivent en déterminent les conditions d'application et la réalisation effective.
$ 2. Projet de budget et crédits supplémentaires (art. 2). — L'article 2 abroge l’article 42 de la loi du 13 juillet 1911 qui avait été modifié par la loi du 31 décembre 1917, et le remplace par les dispositions suivantes :
« Les recettes et les dépenses des Chemins de fer de l’Etat sont inscrites à un budget comprenant deux sections. La première qui englobe les recettes et les dépenses ou prélèvements prévus dans l’article 15 de la convention du 28 juin 1925; 14 deuxième, les recettes et les dépenses dites de premier établissement, énumérées aux articles 44 et 45 de la loi du 13 juillet 1911. »
« Le projet de budget annuel, établi par le directeur général examiné par le Comité de contrôle, adopté par le Conseil de
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réseau, est approuvé par décret sur présentation du Ministre des Travaux publics et du Ministre des Finances. »
« Les crédits supplémentaires, reconnus nécessaires au cours d’une année, sont ouverts dans les mêmes formes que l’ensemble des crédits primitifs. »
Le premier alinéa du nouvel article ne fait que sanctionner la réforme réalisée par l’article 33 de la loi de Finances du 31 décembre 1917 (1) qui avait fondu en un seul les deux budgets annexes.
Lese prélèvements prévus à l’article 15 de la convention du #8 juin 1921 concernent : -
L Le montant des sommes nécessaires pour couvrir les dépenses d’exploitation ;
2° Le service du capital-obligations ;
3° Les insuffisances des exploitations annexes ou des autres charges ;
4e Le dividende fixé « ne varietur » conformément au dividende garanti en 1883 ; 5° La prime de gestion.
Pour le quatrième groupe, nous avons vu précédemment comment, pour le réseau de L'Etat, on avait remplacé le dividende par des équivalences.
Quant aux recettes et dépenses dites de premier établissement énumérées aux articles 44 et 45 (2) de la loi du 15 juillet 1911 et qui revêtent un caractère extraordinaire, elles continuent, comme précédemment à figurer à la deuxième section du budget, alors que la première section ne comprend que les recettes et dépenses ordinaires, celles d'exploitation, énumérées par l’article 15 de la convention de 1921. II est très louable d’avoir conservé cette distinction, car on ne peut faire figurer dans un même compte des recettes normales et des recettes exceptionnelles.
Mais l’innovation capitale réalisée par le décret du 16 novembre 1926 et incorporée dans l’alinéa ? du nouvel article 42 de la loi de 1911, est l’approbation du projet de budget annuel « par décret ». Par cette mesure, on a voulu, ainsi que l’explique le Ministre dans son rapport, donner au budget du réseau de l'Etat toute la souplesse et la célérité indispensables à tout organisme à caractère économique ou industriel. Le vote des crédits par le Parlement, c’est-à-dire par la Chambre des Députés et le Sénat, successivement, entraînait des retards considérables
(1) Voir précédemment page 44.
(@) Voir précédemment page 32.
an
dus à des discussions interminables. Le Décret-Loi du 16 novembre 1926 rompt carrément avec la Loi du 13 juillet 1911 et une vieille tradition. Désormais, c’est au chef de l’Etat qu'il appartiendra de statuer sur le projet de budget, présenté concurremment par le Ministre des Travaux publics et le Ministre des Finances.
Et, pour compléter le système, l’alinéa 3 du nouvel article 42 stipule que « les crédits supplémentaires, reconnus nécessaires au cours d’une année, sont ouverts dans les mêmes formes que l’ensemble des crédits primitifs ». Donc, là aussi un décret suffit. Nous avons vu, à propos de la loi du 13 juillet 1911 que cette disposition avait été adoptée lors de la discussion à la Chambre des Députés. Mais le Sénat, jaloux de ses droits, s’y opposa formellement et exigea, sauf en cas de prorogation des Chambres, une loi pour l’ouverture des crédits supplémentaires.
$ 3. Emission d’obligations (article 3). — L'article 3 décide que :
« Sous le régime des Chemins de fer d'intérêt général, sanctionné par la Loi du 29 octobre 1921, les émissions d’obligations amortissables pour les besoins des Chemins de fer de: l'Etat seront effectuées par l’administration du réseau dans les mêmes conditions que Îles émissions faites par les réseaux concédés.
Sont abrogées les dispositions contraires des articles 44 et 45 de la Loi du 13 juillet 1911. Toutefois, ces articles demeurent entièrement applicables en ce qui concerne les obligations que le ministre des Finances pourra émettre pour le remboursement des avances faites par le Trésor. »
Donc, ici, assimilation complète de l’Etat aux grandes Compagnies. La Convention ferroviaire du 28 juin 1921 avait réservé ce point. Mais, il apparut de plus en plus indispensable
à la bonne gestion des Chemins de fer de l’Etat d’accorder :
à ce réseau les mêmes facilités que celles dont se trouvaient jouir les Compagnies concessionnaires.
Sous l’empire de la Loi du 13 juillet 1911, les émissions des obligations du réseau de l’Etat étaient faites par les soins du Ministre des Finances et à la charge du Trésor. À ce titre elles faisaient l’objet d’une inscription sur le Grand livre de la dette publique. D'autre part, elles ne pouvaient dépasser un maximum, fixé chaque année par la Loi de finances, et avoir une durée d'amortissement supérieure à 50 ans.
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Désormais avec le Décret du 16 novembre 1926, reprenant Re de l’article 16 (1) de la Convention du 28 juin
7° Les émissions nouvelles incombent, non au Ministre des Finances, mais à l'administration elle-même :
2 Elles ne sont plus à la charge du Trésor, mais à celle du réseau lui-même. Par suite, elles ne figurent plus au grand livre de la Dette :
3° Enfin, si, comme pour les émissions des Compagnies concessionnaires, leur montant est limité annuellement par la loi de finances, leur durée d'amortissement pourra atteindre 60 ans.
Les anciennes règles subsistent seulement en ce qui concerne les obligations que le Ministre des Finances pourra émettre pour le remboursement des avances faites par le Trésor sur les ressources de la dette flottante, en application de l’article 46 de la loi du 13 juillet 1911.
$ 4. Réserve d'exploitation (article 4). — Cet article 46 se trouve d’ailleurs abrogé, ainsi que les 2° et 3° alinéas déterminaient les règles de fonctionnement de la réserve d’exploitation « destinée à couvrir les dépenses impréveus et exception- nelles de réfection ou de grosses réparations, autres que celles afférentes à l’arriéré légué par la Compagnie de l'Ouest ». Aucun prélèvement ne pouvait être fait sans autorisation du ministre des Travaux Publics, aucun crédit ouvert, aucun report effectué sans un décret contresigné du Ministre des Finances. Toutes ces formalités constituaient des entraves à la gestion du réseau. C’est pourquoi le décret de 1926 a jugé opportun de les supprimer, laissant à l’administration du ré- -’seau le soin d'opérer elle-même. |
$ 5. Placement des fonds (article 5). — L'article 5 abroge Île dernier aliéna de l’article 48 de la Loi du 13 juillet 1911, d’après lequel les fonds libres provenant des recettes d’exploitation étaient versés au Trésor à un compte sans intérêt (2).
C'était priver, sans raison, le réseau de l’Etat des bénéfices dont le placement de ces fonds aurait été la source. L’abrogation de cette clause est tout à fait équitable.
& 6. Ecritures (article 6). — D’après le premier alinéa de l’article 6 « l’administration des Chemins de fer de l'Etat effec-
(1) Cet article détermine les conditions d'émission des obligations qui seront émises par les grandes compagnies. (2) Voir précédemment page 36.
