LE RÉGIME EONCIER AUX INOES ORIENTALES NÉERLANDAISES

Messieurs,

L'étude critique des documents officiels sur le régime foncier aux colonies, réunis par notre Institut, peut être exécutée par différentes voie?. Au lieu d'eftleurei' toutes nos publications, j"ai pensé qu'il valait mieux m'arrêter à quelques-unes d'entre-elles, et j'ai choisi pour commencer le volume relatif à la plus ancienne des colonies que j'aurai à examiner. Je ne vous parlerai donc aujourd'hui que des Indes orientales néerlandaises. Dans cette colonie, des expériences extrêmement intéressantes et instructives ont été faites ; en outre, comme je saA^ais que probablement j'aurais l'honneur de me rencontrer ici avec M. Pierson, M. van der Lith, qui a bien voulu me fournir des renseignements précieux et des chiffres statistiques (1), M.deLouter et M. Chailley-Bert,qui sont tous d'éminentes autorités en matière de colonisation indo-néerlandaise.

(1) Quant à ceux des dernières années, insérés dans cette seconds édition de mon rapport, je les dois a Tobligeance de M. L. Th. van Deventer et aux rapports officiels présentés à la Chambre ?séerlandaise {Koloniale Verslagcn).

j'ai cni (lue. mieux que tout autre, ce sujet spécial donnerait lieu ;i une intéressante discussion.

Je divise mon rapport en deux parties. Je vous indiquerai d'abord comment le léj^nslateur néerlandais en est arrivé à l'oryanisation actuelle du ré^nme foncier, ce qu'elle était autrefois et pourquoi on l'a modifiée. Dans la seconde partie je vous exposerai la situation actuelle, et en agissant ainsi, je donnerai une place spéciale aux règles qui l'égissent aujourd'hui les terres vacantes. Je leur donne cette place spéciale pour tenir compte de ce que le régime des terres vacantes fut le seul point que le questionnaire soulevait dans sa forme primitive.

Gomme ma tache consiste à examiner le régime foncier aux Indes Orientales néerlandaises, dans ses grandes lignes et sans entrer dans les détails, je m'impose une double limite : il ne sera question dans ce que je vais vous dire que de la plus belle et de la plus ancienne des possessions néerlandaises, de l'ile de Java. Je m'y crois d'autant mieux autorisé que le régime foncier de Java a été pris pour modèle pour la solution de la question dans les autres possessions néerlandaises aux Indes. En second lieu, je laisserai de côté ces terres de Java qui, telles que les « Vorstenlanden » ne sont pas administrées directement par les Pays-Bas et celles qui, comme les « domaines particuliers » forment une espèce de tîefs que le Gouvernement néerlandais vendait aux particuliers, mode de transfert qui n'a plus été usité depuis le premier quart du xix° siècle.

Pour bien comprendre le régime foncier de Java il faut avant tout considérer que le sol si fertile de l'ile tournit presque exclusivement la subsistance à une population extraordinairement dense et qu'il est aussi la source pour

ainsi dire unique des avantages matériels à tirer de la colonie. Java est une colonie tropicale où la race blanche européenne ne peut se livrer au travail corporel, la raison pour laquelle, abstraction faite de toutes autres considérations d'ordre moral ou politique, le problème colonial n'y a pu recevoir la solution la plus simple, c'e>t-à-dire la substitution de conquérants de race blanche à la population indigène et la création d'un état de choses analogue à celui qui existe dans la mère patrie. 11 s'agissait ici, tout en veillant à la conservation de la population indigène, de retirer du sol tout ce qui était nécessaire soit à cette population, soit à l'Etat.

Il faut dans ce qui est nécessaire aux besoins de l'Etat faire une distinction entre les exigences du Gouvernement et de l'administra tion de la colonie d'une part et celles de la métropole de l'autre. La conception des siècles passés réduisait les besoins de la colonie au strict nécessaire et exigeait qu'on tirât de Java tout ce qui était possible pour le profit exclusif de la Compagnie des Indes Orientales qui alors représentait la métropole. Lorsqu'après les événements de la fin du dix-huitième siècle et du commencement du dix-neuvième, Java devint une colonie de la, Couronne, on put croire, pendant quelque temps, que la politique pratiquée par la Hollande à l'égard de Ja^a allait s'engager dans une autre voie, mais bi,eutôt on fut, par suite des circonstances, obligé d'en revenir aux principes de l'ancienne Compagnie.

Pour tirer le plus possible du sol javanais au profit de l'Etat, deux systèmes se présentaient : ou bien celui de charger la terre d^un impôt élevé en même temps (jue l'on augmbntait le rendement de ragriculture javanaise en l'ouvrant â 1 initiative et au capi'al des Européens, ou

l>ioii celui il'eii revenir aux. procédés de coritrt'.inte et de monopole de rancieniie Compa.^nie. Sous le gouvernement de celle-ci les princes et chefs indigènes étaient forcés de lui livrer certains produits déterminés qu'ils exigeaient de leurs sujets; en même temps Java se ti-ouvait fermé aux entreprises et aux capitaux jirivés.

Pendant la courte occupation anglaise de Java (1811- 181<'>), ces livraisons forcées avaient été, il est vrai, aholies en principe ; en fait elles furent toutefois mainteluies dans les endroits où leur rendement était le plus important pour les finances. C'était le cas dans les régences de l'réanger oii les cultures de café étaient extrêmement riches. Ailleurs, l'administraticii anglaise y avait substitut' une contribution foncière appelée landrent «jui a jjlutijt le caractère d'un fermage que celui d'un impôt. Elle était levée par village, ce qui constituait l'application à l'ilc de Ja\ a <lu « pateedary-sjstème » en vigueur dans quelques parties de l'Inde britannique. Chaque village devait payer une :<omme proportionnelle aux récoltes qu'il tirait du sol, et cotte somme était réi»arrie par les anciens du village entre ses habitants au prorata de rétendue de leur part de teri-ain. .Mais comme on n'avait pas de données précises sur l'étendue des terres imposables, sur leur fertilité, sur la quote-part de chaciue habiiant, et qu'en outre le principal produit récolté par le Javanais est le riz dont la valeur est très faible, l'augmentation de l'impôt foncier non seulement aur-aii eu pour effet d'en rendre la répai'tition inégale, résultat inévitable en absence d'un cadastre, mais d'en rendre la charge plus lourde encore pour les Javanais par suite do la faible valeur marchande du riz, et les avantages financiers en eussent été nuls. D'autre part, faire appel pour

la mise eu valeur de Java aux entreprises privées, qui par leur exemple devaient entraîner les Javanais à des cultures plus rémunératrices, et qui devaient offrir eu elles-mêmes une abondante source d'impôts : un tel appel ne pouvait certes pas donner des ressources immédiates à l'Etat.

En effet, l'oducation en vue d'amener les Javanais à des cultures plus rationnelles et plus imposables eût demandé des années, et une forte imposition des plantations européennes eût été maladroite dans les débuts, car loin d'attirer les capitaux privés d'Europe, elle les aurait effrayés. Le Gouvernement se décida donc pour l'autre ■système. 11 obligea les indigènes à cultiver des produits déterminés de grande valeur ou — cela à l'égard du café — sur des terrains vierges qui étaient d'abord à défricher par eux, ou — cela surtout à l'égard du sucre et de l'in- ■digo — sur une partie des terres de leurs villages, et à lui en livrer les récoltes. Les indigènes ne devaient plus payer de landrent pour ces terres, mais cette exemption fut bientôt supprimée et remplacée par un léger salaire leur accordé de ce chef. En même temps, le Gouvernement força ceux qui cultivaient librement ou voulaient cultiver ces mêmes produits sur leurs terres à lui en livrer la récolte moyennant un bas prix.

C'est ainsi que furent introduites comme cultures imposées par l'Etat celles de l'indigo, du sucre, du tabac, de la cannelle et de la cochenille ; en même temps, la culture du café, déjà existante dans les régences de Préanger, y fut considérablement augmentée et étendue à d'autres régions. Entre 1830 et 1840, la moyenne annuelle des plants de café ainsi plantés par ordre, était de 25 millions ;

en 1810 on estimait que leur noiiibre total était déjà de 330 millions (1).

Les indigènes lurent, sous la surveillance de l'Etat, contraints de faire des plantations déterminées et d'en livrer la récolte au ("Gouvernement. Les prix de vente très élevés que l'Etat en obtenait sur le marché du monde lui donnaient des bénéfices d'autant plus grands que le prix de revient à Java était plus bas. Les frais de production devaient être d'autant moindres (jue la concurrence des entrepreneurs européens ne viendrait pas les élever ; il en résulta que l'on se trouva amené à refuser l'accès de Java aux capitaux privés : abstraction faite de rares exceptions, vestiges du passé, les relations entre l'Etat et l'agriculture javanaise eurent donc le caractère d'un monopole. L'Etat était le seul planteur et aussi le seul négociant des produits de haute valeur que l'indigène était forcé de cultiver. En droit cette obligation prenait son origine dans la conquête ; l'Etat néerlandais, héritier des droits des princes indigènes, leur succéda dans les droits'à l'égard de la population indigène.

Pour celle-ci, la contrainte do:it nous avons parlé n'était donc pas nouvelle, mais en principe elle était semblable à celle qu'ils avaient toujours subie ; le bénéficiaire seul en était changé. De même que nous. Européens modernes, nous sommes forcés de payer des impôts en argent à l'Etat, de même les Javanais, conformément au caractère de leur vie économique, se voyaient astreints à des corvées et des prestations en nature, à l'égard de leurs princes et de leurs chefs. A pr.'sent c'était l'Etat néerlandais qui eu pi'ofitaii.

Telle est la véritable signification du célèbre « système

(1) !'E LonER, 5^'af.s- (?>.' nth>n:u'sir"licfliccht .-a» Xclcrl. fndië. *s Gra\ >^nha::e, 1895.

des cultures », qui fut organisé à Java au commencement de la 4""^ décade du dix-neuvième siècle et que bien des personnes considèrent aujourd'hui encore comme l'idéal de l'exploitation agricole des contrées tropicales. En principe ce système avait poiir but d'augmenter les revenus que l'Etat tirait du sol javanais au delà de ce que pouvait produire l'impôt foncier, sans imposer aux indigènes des charges plus lourdes que celles auxquelles ils étaient habitués jusqu'alors. L'augmentation des ressources de l'Etat devait provenir moins d'une plus grande somme de travail imposée aux indigènes, que de la différence entre le prix de vente de ces produits de grande valeur et leur prix de revient ; elle devait avoir beaucoup plus le caractère d'un bénéfice commercial que d'un impôt.

En fait, il est pourtant vrai que, d'après les renseignements fournis par la plupart des auteurs, le « système de culture » a pesé très lourdement sur la population, mais je doute fort que cette lourde charge doive être regardée comme une conséquence nécessaire du système. Je le crois plutôt une suite accidentelle qui devait être imputée aux abus qui ont accompagné la mise en pratique du système et non pas au principe qui en était la base. Entre 18i0 et 1850 le système des cultures atteignit son apogée. A cette époque 352,421 familles cultivaient le. sucre et l'indigo pour la caisse de l'Etat, sur une étendue de 79,207 bouws (562 km'). La culture principale* le café, qui ne se fait pas sur les rizières des indigènes, mais sur les terres vagues, demandait le travail de 439,882 familles. Les résultats financiers furent tels que, de 1882 à 1870, période pendant laquelle le système, quant aux cultures les plus rémunératrices le café et le sucre, subsista presque sans changements, les revenus de Java non seulement suffirent à couvrir toutes les dépenses du budget

néglii^é des Indes, mais {lerniii-ent encore de verser des bonis très importants au trésor de la Métropole. De 1840 à 1875,* le système des cultures » rapporta net 781 millions de florins, soit une moyenne annuelle de '22 millions dont les 7/0 provenaient de la culture du cale, la plus importante à cette époque. En même temps le rendement du landrent a^ait considérablement augmenté.

Au point de vue financier, il n'est donc pas possible de douter que la métropole a tiré d'immeuses avantai^es du « système des cultures ». —

Aujourd'hui il n'en demeure ([ue quelques vestiges et l'on peut d'abord se demander pourquoi l'Etat néerlandais a renoncé à cette organisation si extraordinairement lucrative de l'agriculture javanaise.

Pour répondre à cette question, nous devons tenir compte en première ligne de la révision constitutionnelle de lS-48.

Jusqu'en 18 i8, on ne savait pas grand'cliose aux Pays- Bas d.e ce qui se passait aux Indes orientales. Lorsqu'eu 1848 les colonies furent soumises au contrôle des Chambres, il était évident que leur situation allait faire l'objet des débats parlementaires ; le rôle de l'Etat planteur et avec exclusion du capital privé qui constituait l'essence du « système des cultures », devait susciter le mécontentement des partis libéraux adversaires de toute ingérence de l'Etat dans la vie économique. D'un autre côté, les capitaux privés ne voyaient pas sans grande envie les gros bénéfices que l'Etat, seul iilanteiir et seul marchand, tirait de .lava ; il convoitaient ce rôle si rémunérateur pour eux-mêmes et utilisèrent naturellement à cette tin l'influence que la nouvelle Constitution permettait d'exercer siu- le (louvernement. Il se forma ainsi un courant d'opinion très puissant, composé des intérêts capitalistes-

et des principes doctrinaires et humanitaires pour réclamer l'abolition du « système des cultures ». Le Gouvernement suivit ce courant et renonça graduellement à la plupart des cultures forcées ; d'abord depuis 1860 à celle de l'indigo, du tabac, du thé, de la cannelle, de la cochenille et du poivre ; de 1870 à 1890 graduellement aussi à celle du sucre ; aujourd'hui il ne reste plus que celle du café, qui, en 1902, existait encore dans 60 districts,situés dans 11 résidences, et demandait le travail de 143,279 familles.

Renoncer à ce système c'était aussi renoncer aux revenus qu'il avait donnés jusqu'alors à l'Etat. Si, pour les besoins de la Métropole, les revenus élevés des Indes n'étaient pas aussi indispensables, de grandes recettes étaient d'autant plus urgentes pour l'administration coloniale dont, jusqu'à ce jotir, on avait réduit les dépenses au minimum. L'intérêt du pays et de la population exigeait que l'on fit maintenant bien des travaux que la politique suivie jusqu'alors au seul profit de la métropole avait fait négliger. 11 fallait donc plutôt combler le vide creusé par l'abolition du système des cultures forcées, mais comment? Augmenter le landrant ? Pour les raisons que j'ai développées plus haut, cela ne pouvait guère donner d'avantages sérieux. Les partis libéraux aux Pays-Bas, espéraient que l'on obtiendrait les ressources nécessaires en ouvrant largement l'exploitation du sol javanais aux capitaux européens.

Si le Gouvernement adoptait cette manière de voir, les profits tirés par lui du « système des cultures », iraient aux particuliers : mais en augmentant leurs richesses, ils arriveraient, en fin de compte, dans les caisses de l'Etat sous la forme d'impôts plus élevés payés par ses sujets blancs qui s'enrichissaient. Aussi pensait-on que le rendement de ces impôts serait d'autant plus fort qu'avec

moins de fiais, les pariiculiei'S feraient plus de bénéfices encore que l'Etat, celui-ci convenant beaucoup moins pour le rôle de planteur et <le mai-cband.

Si tel était le point de vue de-^ libéraux, le (iouvernement redoutait que, si l'on ouvrait Java à l'esprit d'entreprise privée, les indigènes ne tombassent de mal eu pis.

En mettant l'entrepreneur européen moderne, avec son esprit commercial si développé, en présence de l'indigène, il était à craindre que le désir de faire rapidement fortune ne le menât à opprimer l'indigène plus durement encore qu'il ne l'avait été sous l'empire du « système des cultures », sous lequel, non seulement la population n'avait pas diminue, mais avait augmenté considérablement. Il y avait un autre danger encore dans l'admission illimitée des Capitaux européens : c'est ([ue l'on ne finît par empiéter même sur les terres qu'il fallait réserver pour la subsistance d'une population si rapidement croissante. Oppression et famine, avec leur cortège de soulèvements ei de révolte, et les graves dangers qui en résulteraient pour la puissance politique des Pays-Bas aux Indes : tel était l'avenir réservé à .Java selon les bomnies d'Etat non libéraux, si on permettait aux capitaux privés l'exploitation sans frein de cette colonie.

La situation politique intérieure de la mère patrie avait pour conséquence inévitable de forcer le Gouvernement à ouvrir Java à l'initiative privée. Il avait donc à résoudre le problème suivant : concilier les nécessités présentes avec celles de l'avenir, admettre l'action des capitaux privés tout en prenant les précautions nécessaires pour exclure les inconvénients et les dangers que je viens de signaler. La solution donnée à ce problème se trouve dans la législation en vigueur aujourd'bui ; j'en arrive à l'examen de celle-ci.

Je A'iens de vous exposer dans ses grandes lignes le régime foncier autrefois en vigueur à Java et de dire pourquoi il fut aboli.

Ce qu'on a mis à sa place — abstraction faite de ce qui reste du « système des cultures » — consiste essentiellement en ceci : ouverture du pays aux entreprises privées, sous réserve des mesures prises en même temps pour la protection des indigènes, et sous limitation des revenus publics tirés du sol aux impôts établis sur lui.

Deux moyens se présentaient pour ouvrir Java aux capitaux privés : d'abord permettre aux Européens d'exploiter les terres des indigènes, puis, mettre à la disposition de la colonisation européenne privée les terres dites « Woeste gronden », c'est-à-dire les terres vacantes qui n'étaient ni possédées ni utilisées par les indigènes. Le droit coutumier indien permettait au Gouvernement d'user de l'un ou de l'autre de ces moyens ; en vertu de ce droit, en effet, la propriété éminente du sol entier avait appartenu aux princes indiens ; le Gouvernement néerlandais leur ayant succédé, c'était donc à lui que revenait la propriété éminente de ce sol.

J'indiquerai plus loin l'usage qu'il fit de son droit de propriété éminente sur les terres vacantes.

Je veux vous montrer d'abord comment il ouvrit les terres des indigènes aux entreprises européennes.

La propriété éminente revendiquée par l'État sur les terres cultivées par les indigènes ne fut pas interprétée par lui, ainsi que l'avaient fait souvent les chefs indigènes, comme lui conférant le droit d'en disposer arbitrairement ; au contraire, il la considère comme limitée par les droits de possession et d'usage de la population indigène.

Les terres des indigènes n'avaient pas pu. jusqu'alors.

ni être vendues ni louées à des indigènes. Toutefois, ces derniers avaient pu, dans inie certaine mesure, en tirer parti en concluant avec les indigènes des contrats eu vertu desquels ceux.-ci s'engageaient à cultiver sur leurs terres des produits déterminés et à remetti^e la récolte à l'entrepreneur moyennant payement.

Ce procédé, compai^able aux contrats par le(|uel les agriculteurs, en Europe, s'engagent à planter sur une partie déterminée de leurs terres des betteraves qu'ils livrent à un prix déterminé à une fabrique de sucre, est encore en vigueur et donne aujourd'hui, sous des conditions différentes, des résultats satisfaisants.

Mais lorsqu'il était Tunique moyen ouvert aux entrepreneurs particuliers, il n'était pas avantageux pour chacune des deux parties. L'entrepreneur européen, pour amener l'indigène à cultiver d'autres produits que son riz habituel, devait lui faire de grandes avances pour la rentrée desquelles il ne potivait compter que sur la bonne volonté des indigènes. Le citer en justice était inutile, parce que, en dehors de son champ qui ne pouvait être vendu, il ne possédait gènéi^ilement rien. Pour se couvrir de ce risque, les entrepreneurs cherchèrent donc à mettre les fonctionnaires indigènes dans leurs intérêts, et obtinrent d'eux qu'ils abusèrent de leur autorité sur leurs stijets pour le plus grand profit des entrepren 'urs. La délense faite en 1863 de conclure de tels contrats avec des villages entiers ou par l'intermédiaire des chefs indigènes a diminué de beaucoup cet abus; deptiis lors les contrats doivent être individuels.

(le procédé contractuel d'utilisation de la terre au profit d'entrepreneurs européens lut, à raison des inconvénients cités, jugé insuffisant par les capitalistes. On s'efforça d'obtenir l'abolition de la disposition en vertu de laquelle

les indigènes ne pouvaient ni vendre, ni louer leurs terres à des non-indigènes. Mais le Gouvernement reconnut ■qu'une telle politique agraire n'aboutirait probablement qu'à la dépossession des indigènes au profit des spéculateurs ou d'usuriers européens et chinois, et il se garda bien de mettre en libre circulation les terres des indigènes. Il maintint donc sagement l'interdiction de la vente et n'en permit que la location ; en même temps il chercha à protéger les droits des indigènes à la fois contre les empiétements de l'Etat et des particuliers.

Je ne veux pas m'arrêter ici sur la nature de ces droits. Les opinions sur cette question ont varié. On ne pourrait j répondre qu'après une enquête locale détaillée. Cette •enquête très approfondie et complète a été faite à Java pendant les années 186(3 à 1869. Les données en ont été réunies, examinées et étudiées ; cela a demandé beaucoup de temps. Ce n'est qu'en 1876 que le premier volume des résultats de ce travail a pu être publié, le deuxième volume parut en 1880, le troisième et dernier seulement en 1896.

Le législateur néerlandais ne toucha pas à ces droits de possession des indigènes. Il nous apparaît ici bien moins comme novateur que comme conservateur de l'état de choses existant.

C'est ainsi qu'il reconnut et protégea les droits de l'indigène contre toute atteinte de l'Etat, en proclamant ce principe que le Gouvernement ne peut disposer des terres des indigènes que dans un but d"utilité pubUque ou dans l'intérêt des cultures officielles, pour autant qu'elles existent encore, et dans les deux cas moyennant une équitable indemnité. Aujourd'hui que le café seul est encore cultivé d'après le « système des cultures », et que cette culture ne demande pas d'ordinaire les champs des

indigènes, mais seulement les lenes vacantes, le second cas a perdu beaucoup de son importance : nous pouvons donc dire qu'en général riiidiyène a, vis-à-vis de l'Etat, des droits aussi fermes et aussi sûrs sur la terre dont il a l'usage, qu'un propriétaire contemporain en Europe. Celui-ci ne peut être exproprié (|ue pour des motifs d'utiiiié publi(iue ; <le même, l'indigène javanais ne peut être -privé de ses droits que pour des raisons identiques et contre une indemnité équitable.

Pour sauvegarder les droits des indigènes contre toute atteinte des particuliers, il faut d'abord mentionner le maintien de l'interdiction de vendre leurs terres à des non indigènes, et ensuite certaines dispositions prises pour protéger le bailleur indigène et dont je parlerai plus loin.

Mais le législateur néerlandais ne s'est pas-arrêté là. Il semble qu'il ait eu la conviction qu'un jour la propriété, telle qu'elle existe dans les Etats de l'Europe moderne, finirait aussi à Java par devenir le mode principal de lapossession du sol, et que c'est agir dans l'intérêt de la colonisation que de faciliter la transformation du possesseur javanais en propriétaire moderne. Heureusement, il eut la sagesse de ne pas répéter l'imprudente tentative faite par la France en Algérie (1) pour imposer à la situation foncière de ce pays l'organisation française moderne. Avec beaucoup de tact, il s'abstint de toute mesure obligatoire moditîant la situation foncière de l'indigène ; il crut, cependant, devoir lui offrir la possibilité de transformer ses droits en des droits plus rapprochés de la propriété moderne.

Il accorda cette possibilité de deux manières correspondant aux deux modes principaux des droits de posses-

(1) \oir (1. K. Anton: Franzosische A(/rarj,oJitih in AI</crieii. Leipzig. Idincker und llumblot. Voir aussi dans mon Tai<port ultérieur sur le régime foncier aux colonies frani^aises la partie relative à l'Algérie.

sion de l'indigène. Ces droits peuvent, si nous faisons abstraction de leur extrême diversité, en les prenant un à un, être classés en deux catégories: les héréditaires individuels et les communaux. Dans l'Est et l'Ouest de l'ile, chacun des habitants-possesseurs d'un village a la jouissance individuelle et héréditaire d'une terre à lui, distincte des autres. Dans le milieu de l'ile domine, au contraire, la propriété communale ; ce n'est que l'habitation et la cour attenante qui y sont sa possession individuelle, mais les champs de riz sont la possession communale du village qui les répartit entre les individus y ayant droit, tandis que les terres non cultivées du village servent de commune pâture ou de bois commun à l'usage de tous. Il faut ajouter que, même dans les régions où dominent les propriétés communales, 34 0/0 environ des champs sont possession individuelle héréditaire.

C'est en tenant compte de ces deux modes de possession que le législateur néerlandais autorisa la transformation de la possession communale en possession individuelle héréditaire, et de celle-ci en propriété agraire.

Les conditions de détail requises pour la transformation de la possession communale en possession individuelle héréditaire ne furent arrêtées qu'en 1885. Il y faut entr'autres le consentement d'au moins les 3/4 des intéressés, et l'on doit tenir compte également, dans une mesure équitable, des privilèges des chefs indigènes.

En général, on fit peu usage de cette possibilité de transformation, et même beaucoup de villages qui y eurent recours sont aujourd'hui revenus à la possession communale. Cela doit s'expliquer partiellement par ce fait que les droits et les obligations des indigènes dépendent étroitement de la forme de la possession du sol, et que la transformation fut pour eux la cause d'une foule de diffi-

cultes notamment en ce qui concerne les corvées. Cnmme ils ne parvinrent j)as à les aplanir par eux-mêmes et que le législateui' ne voulut pas s'en mêler, ils préférèrent en revenir à la situation primitive. Quoi qu'il en soit, un vit' besoin de pareilles modifications me paraît d'autant moins exister chez les indigènes, que la plupart des transformations edectuèes ne furent pas dues à leur propre initiative, mais aux efforts des entrepreneurs européens qui, dans la location des terres des indigènes, obtiennent des baux plus longs quand le bailleur est possesseur individuel.

De même je ne crois pas que les besoins de la transfor- 'nation de la possessi(jn individuelle héréditaire en propriété agraire se fissent sentir davantage. Cette propriété agraire diffère de la propriété telle que la définit le code civil hollandais, surtout en ce que le propriétaire agraire ne peut vendre sa propriété â des non-indigènes et qu'il ne peut pas accorder à ceux-ci d'autres droits réels que l'hypothèque. Si l'on compare le propriétaire agraire avec le possesseur individuel javanais, le propriétaire agraire a ceci de commun avec le possesseur individuel héréditaire qu'il reste tenu par les mêmes liens sociaux et soumis aux mêmes obligations envers l'Etat et la communauté, ce qui a une grande importance au point de vue des corvées et des impôts. Les points ppr oii il se distingue des possesseurs individuels héréditaires sont ceux-ci : il reçoit un titre écrit de son droit, lui assurant une sécurité plus grande qu'au possesseur, il peut engager sa terre par voie d'hypothèque, et enfin il peut louer sa terre pour une période plus grande. Mais ces avantages ne semblent pas avoir eu beaucoup d'importance aux yeux des indigènes, sinon ils auraient fait bien plus scmvent usage de la faculté qui leur a été acciuYlée. Pendant 30 années, de lS72à 1902, il ne futcréé (^ue 1 ,600 propriétaires agraires.

ce qui constitue une étendue totale de 6,868 bouws (1 bouw carré = 7096,49 mètres carrés).

A raison du peu d'effet produit par ces mesures, il me sera permis de passer sous silence les détails de la procédure à suivre pour cette transformation ; qu'il me suffise de dire qu'elle veille soigneusement à la sauvegarde des intérêts des indigènes et qu'elle prend fin par l'inscription du propriétaire agraire dans un registre public et ]a remise d'un titre de propriétaire. Cette inscription, comme aussi celle des hypothèques et celle des mutations de la propriété, se fait dans le registre d'inscriptions et de transcriptions à ce destiné, devant le président du tribunal indigène, avec des furmalités analogues à celles usitées dans le cas d'inscription d'Européens, mais avec cette différence que les frais sont moins élevés pour les indigènes. Ce droit de propriété foncière n'est d'ailleurs pas le même que celui de la Métropole qui est d'origine française. Les parties du code civil indo-néerlandais y relatives étant pour la plupart encore sans application, la matière est réglée par une ordonnance de 1834 souvent revisée. Elle repose sur les principes de l'ancien droit hollandais qui soumet l'acquisition, la transmission et rengagement par liypothèque de la propriété foncière à un contrôle rigoureux des autorités judiciaires. Ce système, qui a de bons effets pour les Européens et Asiatiques étrangers, a servi de modèle lorsqu*(jn créa et réglementa la propriété agraire des indigènes.

Donc, ainsi que nous venons de le voir, le propriétaire agraire, le possesseur individuel héréditaire, et le possesseur communal, c'est-à-dire le village, ont tous aujourd'hui le droit de louer leurs terres â des non-indigènes. C'est là un des deux moyens principaux employés pour ouvrir Java aux capitaux privés. Ce moyen a-t-il

doiiiié de.s résuliats favorables â la population indigène ?

Les matériaux, donc je dispose ne me permettent jias de doiuier une réponse péremptoire i\ cette question. Mais ce que je crois pouvoir constater, c'est que la situation de rindigéne vis-à-vis de l'entrepreneur particulier n'a pas dilleré d'une façon très avantageuse de celle où il se trouvait vis-â-vis de l'Etat-planteur et que les prédictions faites au moment de l'agitation pour l'abolition du système des cultures ne se sont pas toutes réalisées. Car s'il en était autrement, pourquoi la loi aurait-elle du prendre, pour protéger le bailleur indigène, les mesures extrêmement sévères que nous trouA'ons, par exemple, dans l'ordonnance du 20 novembre 1895? -

Pour ne citer que les plus importantes, quand il s'agit de la location des rizières d'une communauté, les 2/3 au moins des habitants du village intéressé doivent y consentir ; la location doit se faire en présence d'une commission de fonctionnaires ; le fermage doit être le même pour toutes les années du bail ; on ne peut payer par anticipation plus d'une année de fermage ; le bail doit être rédigé en néerlandais ou en langue indigène, et en cas de dift'érend, c'est le texte écrit en langue indigène qui fait autorité ; le bail, pour être valable, doit être enregistré et le fonctionnaire de l'administration locale ne procode à l'enregistrement et à la requête du bailleur que si le l)ail remplit toutes les conditions légales, si, noiniiment, la location lui apparaît comme volontaire et si la superficie des rizières louées par un village n'est pas trop grande pour compromettre l'alimentation de la population. Il est vrai que l'ordonnance citée n'est plus en vigueur aujourd'hui, mais celle qui l'a remplacée le 27 août 1000, relative

à la location des lerres indigènes à des non indigènes, n'a pas amoindri la protection des bailleurs, et d'autres ordonnances sont encore survenues pour protéger les intérêts économiques de la population indigène. Il me semble que tout cela nous ouvre bien des horizons et est de nature à justifier l'attitude prise jusqu'aujourd'hui par le-'Gôuvernement qui estime que l'autorisation de louer les terres constitue toujours la concession la plus large. L'autorisatioli de la vente eût certainement eu pour l'indigène des conséquences bien plus défavorables encore. —

J'en arrive maintenant au second moyen employé par la législation pour ouvrir Java aux entreprises privées : la colonisation des terres vacantes.

En opposition avec les terres des indigènes sur lesquelles l'Etat possède un droit éminent de pi-opriété limité par les droits de possession des indigènes, les terres incultes n'appartenant à personne forment un domaine dont l'Etat peut disposer à sa guise. Ici la propriété éminente équivaut à une propriété complète.

L'Etat a fait jusqu'ici usage de son droit d'en disposer û sa guise en faveur des indigènes et en faveur des entrepreneurs particuliers.' /"

En présence de l'accroissement si rapide de la population indigène à Java, il fallait en première ligne tenir compte de l'expansion de cette population rendant possible pour elle la colonisation des terres vacantes. En même temps on devait empêcher que la colonisation des terres vacantes par les capitaux privés n'enlevât une trop grande partie de ces terres aux besoins futurs de la population indigène.

Il fut donc arrêté que tout indigène |ùi dëfr'rchë'''û!Qe terre inculte en acquiert la possession héréditaire^ ^^'^ '

Pour pouvoir la défricher, l'indigène doit rèô'evOir

l'autoi'isution de l'autorité locale qui ne l'accorde qu'après s'(Hre assurée (jue la terre appartient réellement au domaine de l'Etat et non aux villages, soit comme pâturage commun ou destinée à un but public, soit comme antéi-ieui'oment défrichée par les indigènes et non manifestement abandonnée. Cette autorisation est subordonnée à certaines conditions ayant pour but d'empêcher, ce qui arrivait souvent autrefois, que Findiiiène, en défrichant» n'aie en vue qu'un bénéfice immédiat et momentané, et non l'avantage durable qui devait résulter pour la population et le pays dans l'extension du sol cultivé.

Ces mesures ont donc pour l)Ut d'augmenter directement la surface des terres destinées à l'alimentation de la population indigène. Le même résultat est atteint d'une manière indirecte, en empêchant une trop grande aliénation des terres vacantes au détriment des indigènes. Ceci m'amène à vous parler de la colonisation de ces terres par les entrepreneurs particuliers.

C'est parce qu'on a craint de léser les intérêts des indigènes et ceux des générations futures que la cession des terres incultes à des Européens n'a jamais lieu de manière • à priver l'Etat d'une façon détinitivc de ses droits sur les terres cédées. Sauf de très rares exceptions, qui concernent de petites parcelles de terres qui peuvent être vendues par le Gouverneur général dans l'intérêt de l'extension des villes et villages et pour l'érection d'établissements industriels, les terres incultes du domaine de l'Etat ne peuvent jamais être cédées en toute propriété à des rtDU indigènes. La vente n'en est pas autorisée, mais seulement la location ou la cession à bail emphytéotique.

L:i location des terres vacantes est régie par l'ordonnance de 1856 qui est la première concession de quelque impmtaii.f^ accordée aux capitaux privés.

Le décret royal de 1856 et l'ordounance prise pour son exécution par le Gouverneur général, le 12 juin 1863, permettait de louer des terres vacantes à des Européens et assimilés pour 20 ans au plus en général. Gomme il n'y avait pas d'inventaire exact des terres appai'tenant à l'Etat pas plus que de cadastre régulier des terres indigènes, il y fut stipulé, en vue de sauvegarder les droits des indigènes : les terres que l'Etat peut louer aux Européens ne doivent pas faire partie des terres défrichées par les indigènes, ou appartenir à titre de commune pâture ou d'autre possession de cette espèce aux terrains d'un village, ni enfin être de celles dont la location pouvait, d'une façon générale, nuire aux intérêts des indigènes ou de l'Etat.

Beaucoup d'entrepreneurs saisirent l'occasion qui leur était donnée de créer des plantations sur des terres louées par eux, mais ils estimèrent leurs peines et leurs risques pour défricher ces terres, trop grandes pour en pouvoir être dédommagés par un droit de jouissance de 20 ans seulement. Ils demandèrent donc de plus grands avantages et les obtinrent ; la loi du 9 avril de 1870 et les ordonnances prises pour son exécution leur accordaient la location des terres incultes du domaine non plus pour 20, mais pour 75 ans, en vertu d'un bail emphytéotique. Les avantages qui en ont été les conséquences ont eu pour résultat que la plupart des locations antérieures de terres du domaine ont été transformées aujourd'hui en de tels baux emphytéotiques. Le dernier bail conclu â Java sur la base de l'ordonnance de 1856 a expiré en 1897.

L'emphytéose des terres vacantes s'accorde de deux manières : par adjudication et par demande.

La mise aux enchères qui, en fait, est déjà depuis des annéeshors d'usage, implique que l'Etat sait préalablement

(juoUos it-M'ies il peut coder ;i bail emphytéotique. J'ai déjà dit qu'un invontaii'e des terres du domaine n'existe pas plus qu'un cadastre réiiulier, ce qui ne permet pas d'établir nettement quelles terres appartiennent aux indigèr.es. Il était donc nécessaire de fixer des principes d'après lesquels on choisirait les terres à céder par bail emphytéoti(iue. En principe toute terre non employée par des indigènes est considérée comme faisant partie du domaine ; exception est donc faite : pour toute terre à laquelle des tiers ont droit, à moins qu'ils n'aient volontairement cédé ces droits il l'Etat, pour les terres considérées par les indigènes comme sacrées, pour les places publiques em})loyées comme marchés, etc. Toutes les autres terres forment le domaine de l'Etat qui se compose de plantations de café, de forêts et de terres incultes.

Dans ce domaine ne sont pas susceptibles d'être cédés à bail emphytéotique les plantations de café, les terres propres à la culture du café par l'Etat, et qui doivent rester disponibles pour elle dans les régions désignées par le Souverain des Pays-Bas. enfin les bois dedjati et les autres forêts soumises à l'administration régulière des forêts.

Ces exceptions se justifient par l'importance financière de la culture du café et de la rareté des terres qui y sont propres, ainsi que par l'importance à la fois financière et économique des forêts d'essences précieuses.

Des commissions à désigner par l'administration de chaque district, recherchent d'après ces principes, les terres en question ; celles-ci sont alors mesurées, bornées et levées par les arpenteurs du Gouvernement. Chaque année une partie de ces terres, celles qui sont jugées le mieux convenir, sont offertes en adjudication publique [»ar l'administration du district, en lots de 500 bouws (environ 3 1/2 kilom. carrés).

En même temps qu'a lieu cette adjudication, une indication exacte des terres qui en font l'objet est portée à la connaissance des villages attenants, en vue de permettre aux chefs des villages ou autres intéressés de faire connaître à l'administration locale les objections qu'ils auraient à y faire. Un mois après l'expiration du délai fixé pour l'envoi des soumissions, le Gouvernement adjuge la terre à celui qu'il estime offrir le plus de garanties et celui-ci doit rembourser les frais d'arpentage du terrain et faire enregistrer le bail. Le fermage est payable à partir de la sixième année après l'adjudication.

L'autre méthode, la cession à bail emphytéoti(|ue à la demande de celui qui désire obtenir l'emphytéose, la seule méthode qui s'emploie aujourd'hui, ne se rapporte qu'aux terres qui n'ont pas encore été mesurées oti qui, l'ayant été, ne doivent pas être offertes en adjudication publique avant trois ans, ou enfin à celles dont l'adjudication n'a pas donné de résultat. Le requérant doit alors, ou bien faire procéder lui-même à l'arpentage et au lever des terres ou rembourser les frais d'arpentage.

Pour le reste, la concession se fait dans ce cas aux mêmes conditions que l'adjudication publique. Le fermage fixé pour celle-ci doit être dépassé par la soumissiun et une commission locale fait une enquête minutieuse pour établir si cette emphytéoîe sollicitée ne va pas à l'encontre des intérêts de l'Etat ou de la population. C'est seulement lorsque cette commission a constaté qu'aucun de ces intérêts n'est lésé, que le requérant adresse une seconde demande au Gouverneur Général, eu y joignant le certificat d'arpentage. Celui-ci prononce sur la demande et, en cas de refus, en indique les motifs.

Seuls des Néerlandais et des personnes et sociétés fixées

aux. Pays-Bas ou aux Iirlcs iièerlaudaises peuvent devenir empliytéotes. Certaines restrictions sont mises à l'exploitation de ces terres. On ne peut y fabriquer du sel, ni y cultiver du pavot, ce qui s'explique parce que le Gouvernement a le monopole du sel et de l'opium; la culture du café peut aussi y.être interdite quand ces terres se trouvent dans le voisinage des cultures de café de l'Etat. L'empliytéote n'a aucun droit sur les minéraux du sol ; bien plus, il doit en permetti*e l'exploitation au concessionnaire du Gouvernement. Pour établir des conduites d'eau et utiliser celles qui existent, il a besoin de l'autorisation du Gouverneur Général.

La terre est soumise à tous les impôts généraux, mais l'impôt foncier qui est l'impôt établi sur les terres des enti-epreneurs particuliers, tandis que le landrent forme l'impôt foncier sur les terres cultivées parles indigènes, n'est payable que dix ans après que la concession a été accordée.

Cette exemption d'impôt ut l'exemption du payement des fermages pendant les dix premières années de bail sont une compensation poiu- les fiais du défrichement. En tous cas, ces deux dispositions, puis le faible taux du fermage, la longue durée et l'hérédité du bail, sont des avantages incontestables qui expliquent le grand usage que les capitaux privés ont fait de cette nouvelle disposition. .Ius([u'à la fin de 11)02. donc pendant une jiériode de 30 années seulement, les terres du domaine ainsi cédées embrassent une superficie de 616,9-16 bouws ( i.37S kilom. carrés) soit la 30"'« partie de l'ile, ou de 577,511 bouws, si nous déduisons celles qui antérieurement données à bail simple, ne furent que changées en terres emphytéotiques.

Nous avons indiqué la façon dont l'Ile de Java fut •ouverte aux entreprises des capitaux privés, tandis que .simultanément le système des cultures forcées déclinait de plus en plus.

Tâchons donc d'examiner quelles furent pour les finances de l'Etat et pour la population indigène les consé- •quences de cette transformation, et voyons si le régime foncier actuel mérite la préférence absolue sur la façon -dont jadis on mettait en valeur le sol de Java au moyen du « système des cultures ».

Si c'est d'abord au point de vue des finances de l'Etat -que nous considérons les conséquences des changements survenus, la question est très difficile à trancher. Je devrais établir un bilan indiquant, d'une part, les revenus nets provenant du « sj^stème des cultures », d'autre part, les postes suivants : D'abord, les revenus produits par l'impôt établi sur cette terre des indigènes qui leur est Testituée aujourd'hui et qui était jadis afi"ectée, sous l'empire du « système des cultures », à la culture du sucre et de l'indigo. En outre, non-seulement le produit des fermages des biens domaniaux emphytéotiques, mais aussi le produit de l'impôt foncier, de la taxe sur les revenus et du droit de patente, produit que ces fermiers payent à l'Etat. Il faudrait ensuite additionner les divers postes de chaque côté, mais avant de comparer les totaux obtenus, il faudrait étaldir, quelle valeur le total produit par l'addition des sommes du système des cultures représenterait, si ces sommes étaient calculées d'après les prix moyens des 30 dernières années. A cause de la variation considérable des prix sur le marché mondial, notamment pour ce qui concerne le sucre et le café, il serait illogique de comparer, sans tenir compte de cette circonstance, le revenu fînan- ■cier du système des cultures avec celui du système actuel,

qui se trouve dan> des conditions de prix tout autres que le premier.

Mallieureusement les données statistiques exactes me font défaut pour établir un compte de ce genre pouvant seul conduire à un résultat inattaquable au point de vue des conséquences financières du changement de la politique. Il y a encore un autre facteur très important, qu'il est impossible de traduire en chiffres et que nous aurions à invoquer en faveur du système actuel : je fais allusion aux résultats très considérables qu'ont eus. pour l'accroissement de la richesse métropolitaine, l'activité des planteurs particuliers et le commerce privé florissant avec la métropole.

Je dois donc me bornei' à la simple démonstration, qui ne prétend pas être une démonstration causale, qu'au développement dépeint, qui fit succéder la liberté à la contrainte, a correspondu une diminution des recettes provenant du « système des cultures » et une légère augmentation des revenus prodtiits par les impôts du sol javanais ; enoiure, nous voyons depuis la huitième décade du xix* siècle, le budget de l'Inde néerlandaise accusant un déficit presque permanent qui s'est siibstitué aux excédents de

(Juant aux conséquences de la, nouvelle politique pour les indigènes, j'ai déjà ci-dessus (p. 26) émis des doutes, sur le point desavoir si elles ont été toutes avantageuses pour eux, et je n'y reviendrai pas. Mais qu'il me soit permis, en finissant, d'examiner si un nouveau cliangement de la politique en sens inverse, ou en d'autres mots, si le retour au <-< sy>téme des cultures » devrait inévitablement

(1) Voir pour ies relations financières entre métropole et colonie les. essais très remarquables de notre cuiinent collègue C.-Th. van Dé'venter, surtout C3ux dans la Revue hollandaise De Gids, août 1899, (Kon esi^esciïTitd) et décembre lÔi,»! (Een co-;trapbst).

amener les conséquences funestes que les adversaires de ce système lui croient inhérentes (1)?

Il va sans dire qu'en posant cette question je n'ai pas en vue Java, où une telle réforme serait une réaction qui n'est plus possible aujourd'hui ; mais ne pourrait-on pas introduire dans les autres îles, quand les circonstances locales le permettent, un système de culture modifié et adapté aux exigences modernes ?

Il en résulterait pour le sol tropical de l'Inde néerlandaise un système de mise en valeur faite simultanément par l'État et les entreprises privées, semblable à celui que nous trouvons aujourd'hui dans l'Etat Indépendant du Congo.

On peut admettre que l'Inde néerlandaise verrait naître aussi pour elle des avantages financiers semblables à ceux qu'atteint l'Etat Indépendant du Congo.

Quelle serait maintenant l'action d'une pareille politique sur les indigènes?

Je ne veux pas faire ici de parallèle entre les indigènes de l'Etat du Congo et ceux de l'Inde néerlandaise ; je chercherai à résoudre la question en ne me basant que sur le développement historique du régime foncier de Java que je viens de vous dépeindre.

J'ai déjà fait ressortir plus haut les mesures énergiques prises pour la protection des bailleurs indigènes.

Du fait même que ces mesures soient devenues nécessaires, nous pouvons conclure avec certitude que l'activité illimitée du capital privé serait pour les intérêts des indigènes aussi préjudiciable que fut le « système des cultures » avec ses abus.

(1) Voir entre autres Clive Day : « Experienca of the Dutch with tropical labor ». Yale iîetn'eic" 1900. L'auteur, y mentionnant la première édition de ce rapport, ne partafze pas mon opinion, mais il n'a pu me conraincre que la sienne soii plus juste.

AcUiellement le capital privé ne peut pas disposeï' de Java sans restrictions.

Loin de là, le Gouvernement a fortement enrayé l'es-

jn-it de gain des Européens.

Notre appréciation des choses ne peut donc pas se baser sur une opposition entre une admission illimitée du capital privé et l'exploitation faite exclusivement par l'Etat ; Tantithèse sur laquelle nous devons tabler existe au contraii'e d'une part, entre ^admis.'^ion du capital privé avec une protection sévère simultanément établie en faveur des indigènes, et d'autre part, l'exploitation exclusivement faite par l'Etat avec les abus de la force, tels que le « système des cultures » les a présentés au début de son existence. Il n'est pas douteux que vis-â-vis d'une telle alternative nous devions prendre la défense de la j)olitique contemporaine.

Il doit naturellement être plus avantai.;euN: piour l'indiiïèue de se trouver en présence de la concurrence que lui font les particuliers européens et d'être en même temps protéi;-é par le pouvoir fort de l'Etat dans la lutte d'intérêts (ju'il soutient contre eux, que de se trouver uniquement en face de l'Etat sans protection aucune contre l'exploitation monopolisée par celui-ci, parce qu'il n'existe aucun pouvoir supérieur à celui de l'Etat.

Mais malgré ce qui vient d'être dit, je ne concède en aucune façon que l'Etat néerlandais doive dans l'avenir, en cas de retour à l'ancienne politique, ne point envisager d'autre but que celui de jadis, qui consistait à exti*aire des indigènes le plus de bénéfice possible ; le fait que pendant les vingt premières années du « système des cultures » il n'ait pas connu d'autre objet, ne nous autorise pas à dire qu'en toutes circonstances l'Etat-planteur

jouira toujours au préjudice des indigènes de son très g-rand pouvoir dénué de contrôle.

Il est manifeste que tout dépend ici de la personnalité de TEtat-planteur.

Sous ce rapport j'ai assurément une trop haute opinion de l'habileté et de la vigueur morale de l'Etat néerlandais, pour pouvoir admettre que l'Etat néerlandais moderne se mît dans le cas de se voir reprocher les mêmes abus de sa force que dans le passé. Je suis d'autant plus enclin à considérer les choses d'une façon opposée que les expériences du passé n'ont pu en tous cas être faites en rain, et que depuis la suppression du « système des cultures », les fonctionnaires de l'Etat indo-néerlandais ont déjà fait école sérieuse par la protection efficace accordée aux indio-ènes.