CHAPITRE II

L’Administration des Postes et le service des Colis postaux

$S 1. — Caractère du szrvice des Colis postaux

Etant donné que, comme nous l'avons dil au chapitre précédent, le service des Colis postaux n’est pas exéculé en France par les agents de l’'Administralion des Postes, mais par les Compagnies de chemins de fer et par les Compagnies de navigation maritime subventionnées, il importe, selon nous, avant de pousser plus loin notre étude, de rechercher dès labord, si le transport des Colis postaux doit être considéré comme rentrant dans l'exploitation normale des chemins de fer, ou si c’est au contraire, quand même, un service postal.

A notre avis, et malgré qu'on ait parfois soutenu le contraire, il faut admettre sans hésitation possible que le service des Colis postaux fait en réalité partie

intégrante du service postal: en effet, les conven-

tions internationales et les conventions avec les Compagnies de chemins de fer et de navigation, approuvées par le législateur, peuvent s’analyser en une double opération: 1° d’une part, elles ont classé les Colis postaux au rang des objets transportés par la poste; 2° puis, elles en ont confié le service aux Compagnies, mais en lui maintenant le caractère postal dont il avait été ainsi revêtu. Il y a là un marché de fournitures, analogue à ceux que l'Administration des Postes passe avec les voituriers qu'elle charge de transporter les sacs de dépêches, mais avec cette différence qu'ici elle ne paie pas directement les transporteurs. Elle les rétribue en leur abandonnant les taxes versées par les expéditeurs.

Dès lors, à l'égard du public, les Compagnies sont considérées comme de simples représentants de l'Administration, et leurs rapports avec les expéditeurs ou destinataires de Colis postaux échappent entièrement à l'application du Code de commerce, pour être régis par la législation postale.

Telle a bien été d’ailleurs l'intention du législateur qui s’est expliqué catégoriquement sur tous les points essentiels : responsabilité (1), compétence administrative (2), application aux Colis postaux des lois spéciales qui établissent des sanctions pénales relativement aux tarifs de l'Administration des Postes (3).

Les documents administratifs, de leur côté, ne sont pas moins catégoriques : L’instruction générale

(1) Article 18 de la Convention internationale el arlicle 15 de la Convention du 15 janvier 1892.

(2) Article 13 de la Convention du 15 janvier 1392.

(3) Article premier de la loi du 12 avril 892.

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des Postes et Télégraphes, en énumérant, dans son article 250, les diverses taxes postales, cite, en effet, la taxe des Colis postaux; de même, dans ses articles 1910 et suivants, elle réglemente en détail le service des Colis postaux, et l'article F912 dit, notamment : « À l'intérieur de la France continentale, le service » est exécuté au nom el sous le contrôle des Postes, » par les Compagnies de chemins de fer. »

Quant aux tribunaux, après avoir, tout au début, hésité quelque peu à adopter cette manière de voir, ils s’y sont rangés unanimement par la suite, un arrêt de la Cour de cassation du 11 février 1884 avant déclaré en propres termes que le service des Colis postaux restait... «un service essentiellement postal, » et dès lors, exclusivement administratif (1) », et depuis lors, il n’y a pas eu de jurisprudence contraire.

Entin, les auteurs adoptent, presque unanimement, le système de la jurisprudence. M. Picard, notamment, voit dans les Compagnies « de simples agents d'exécution mis aux lieu et place de l'Etat » el considère que «le service des Postes, quoique assuré par elles, n’en reste pas moins un service postal (2). » Quant à MM. Lyon-Caen et Renault (3), ils s'expriment ainsi: « Les Compagnies de chemins » de fer, en tant qu'elles transportent des Colis pos- » taux, ne sont pas des concessionnaires. Elles ne » font, en quelque sorte, que prêter à l'Administra- » lion des Postes leur personnel et leur matériel.

(1) Sirey, 1884, 1, 385 ; Dalloz, 1884, 1, 97.

(2) Prcarp, Trailé des chemins de fer, t. 1V, p. 1027.

(3) LYON-CAEX et RENAULT, Trailé de Droil commercial, t. II, 3° éd p. 602-653,

» Il s'agit, par suite, d'un service essentiellement » poslal, et dès lors, exclusivement administratif. »

Ainsi donc, le service des Colis postaux reste exclusivement postal, administratif. Les Compagnies qui en assurent l'exécution ne sont plus, à l'égard du public, de simples voiluriers soumis aux règles du droit commun : elles participent aux privilèges reconnus à PAdministration des Postes, qui sont ceux de l'Etat dans l'exécution des services publics.

Cela n’est pas juridiquement contestable.

Mais la législation qui a établi ce système est-elle à l’abri de toute critique ? Nous ne le croyons pas. Il nous semble même que l’on n'aurait jamais dû attribuer aux Compagnies qui se chargent du transport des Colis postaux, des avantages réservés à l'Etat, dans l'exécution des services publics, d'une part, parce que ces avantages accordés à l'Administration des Postes même ne se justifient pas ; et, d'autre part, parce que l'Administration n'ayant plus aucune action, aucune responsabilité dans le service, c’est à des Compagnies privées, à de simples particuliers qu'ils se trouvent attribués, ce qui est beaucoup plus irrationnel encore.

Notre législation postale repose en effet sur cette idée que le service des Postes et Télégraphes est un service public ; or, ce principe, que l’on accepte généralement sans le discuter, est, à notre sens, inexact (1): il tient à ce qu'il existe chez beaucoup

(1) Dans le mème sens, voir le savant ouvrage de notre Maitre M. le professeur J. Valéry « des Contrats par correspondance » où il est dit, n°71, p. 72 et 73 : «.…. Il est difiicile de concevoir pourquoi, par cela seul que l'Etat se substitue à une entreprise privée de transmis-

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d'auteurs et dans la jurisprudence une certaine confusion en ce qui concerne la définition des services publies : on met sur le même rang les services publies par leur nature, ceux dont l'exécution n’appartient qu'à PEtat, parce qu'ils exigent la mise en action des pouvoirs qui lui sont propres (Justice, armée, police) et les services d'intérêt général, pour lesquels l'Etat agit dans les conditions où tout parliculier pourrait agir aussi bien; tels sont notamment Îles services des Postes et des Chemins de fer ; ici PEtat est industriel,commerçant, et il contracte exactement dans les mêmes conditions que tout entrepreneur de transports. Ces services, au lieu d’étre classés dans le domaine privé, ce qui serait assez rationnel, sont appelés publics, par une confusion de mots, à cause de leur étendue, et surtout par la raison que l'Etat s’en charge. Exécutés par des particuliers, ils apparaîtraient comme de simples entreprises privées; et cependant, on reconnait à l'Etat, lorsqu'il les exploite, les mêmes privilèges que dans

sions postales, télégraphiques ou téléphoniques, les rapports juridiques concernant ces transmissions changeraient de nature et cesseraient de présenter un caractère contractuel... Si l'Etat s'en réserve le monopole (de ces transmissions) c'est parce qu'il y trouve son intérêt. En principe, l'entreprise dont il se charge ainsi ne présente donc pas des caractères différents de ceux qu'elle présenterait si elle était entre les mains de l'initiative privée. Elle obéit il est vrai à certaines règles spéciales, mais c'est simplement la conséquence de son exploitation par l'État. En se faisant entrepreneur de transports postaux, il n'en conserve pas moins les attributs qui le caractérisent : il a donc la faculté de s'assurer le monopole de cette entreprise et de dicter les conditions moyennant lesquelles il l'exercera. Mais, quelles que puissent être ces . conditions, il n'en est pas moins vrai que les rapports de l’entreprise, quelle qu'elle soit, avec ses clients résultent toujours d’une convention et constituent un contrat, »

l'exercice de ses fonctions essentielles ; on considère l'expéditeur qui achète à l'Administration des Postes le transport d'un objet, un peu comme un sujet dans ses rapports avec les pouvoirs publics ; on nomme laxe et on assimile aux contributions indirectes le prix qu'il doit payer. M. Aucoc (1) est même très affirmalif à cet égard : « Les droits de transport et de péage, dit-1l, et les taxes accessoires que les concessionnaires perçoivent sur les voyageurs et les expéditeurs de marchandises, sont établis en exécution des tarifs contenus dans les cahiers des charges approuvés par l'autorité publique et de lhomologation donnée par le ministre des Travaux publics. Ils ont donc le caractère de contributions publiques, et, par leur mode d'établissement et de perception, ils participent à la nature des Contributions indirectes.»

C’est là un système des plus critiquables, qui ne peut s'expliquer que par des raisons historiques : d’une part, le domaine industriel que l'Etat s’est d’abord attribué, en créant le monopole postal, lui appartient depuis fort longtemps; d’autre part, l’on sait que le droit public est encore à l’état de formation: c’est en eftet dans ces derniers temps seulement qu'on s’est appliqué à en préciser les éléments essentiels ; de plus ce monopole était une exception; on ne songeait pas que l'Etat pût un jour devenir le plus grand industriel ou le plus grand commerçant du pays. Les théories élatistes, dont certains font grand cas aujourd’hui, n’avaient Jamais alors été,

(1) Aucoc, Conférences sur le Droit administratif, 2 édition, t. II, p. 790.

quoique vieilles de plusieurs siècles, étudiées qu'au litre de paradoxes ; on crut done pouvoir se contenter des règles généralement appliquées à PEtat; et c'est ainsi que la perception rigoureuse des taxes postales a été garantie par des sanctions pénales, au même titre que la perception des taxes fiscales ; que la responsabilité de l'Administration a été réduite à fort peu de chose; que la juridiction administrative estrestée sa juridiction d'exception, comme en matière réellement administrative.

Mais aujourd’hui la situation change, l’action de l'Etat menace de s'étendre à toutes les branches de l’activité humaine. Dans quelques dizaines d’années, il aura repris, en France comme dans plusieurs autres pays, l'exploitation de tout le réseau ferré. Le droit public provisoire dont nous venons de parler ne paraît plus, dès lors, en harmonie avec ces faits nouveaux. On se rend compte que l’action de l'Etat dans l’industrie ou le commerce, pour être bienfaisante (si tant est que la suppression de toute initiative individuelle puisse jamais être un bienfait), ou du moins pour ne pas créer aux particuliers une situation intolérable, ne doit pas être accompagnée des privilèges de la puissance publique ; on se rend compte, en un mot, qu'il importe de poser nettement la distinction entre les fonctions publiques de l'Etat et ses fonctions industrielles.

Nous reconnaissons d’ailleurs que l'État parfois, enraison de son action désintéressée, a droit À un traitement plus favorable que le commerçant qui recherche uniquement un bénéfice pécuniaire ; mais cela n’a rien d'absolu {ses chemins de fer notamment sont exploités exactement dans les mêmes conditions que

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ceux des Compagnies), et cela peut surtout fort bien se concilier avec lapplication des règles du droit commun. L'intervention du droit public n’est ici qu'un élément de confusion. En conséquence, le service postal, qui ne comporte entre l'Administration et les expéditeurs que des contrats de droit privé, n'étant pas un service public, aurait dû être soumis au droit commun, et l'Administration qui en assure l'exécution devrait êlre lraitée comme un simple particulier, aucune considération n'exigeant qu'on lui reconnût d’autres privilèges qu'à un entrepreneur de transports quelconque. Or, il n’en est pas ainsi; bien plus, en pratique, ce sont les Compagnies de chemins de fer seules qui assument toutes les charses et conservent tous les bénéfices du service des Colis postaux. Elles sont, nous lavons vu, substituées d'une manière absolue à tous les droits que l'Etal pouvait avoir à cet égard, et cela est si vrai, que, lorsque les bureaux de poste participent au transport des Colis postaux, ïls sont de simples auxiliaires des chemins de fer, et doivent rendre périodiquement leurs comptes à la gare voisine. Dès lors, c’est à des Compagnies commerciales, simples particuliers, qui exploitent pour leur compte exclusivement personnel, dont l'exploitation n'intéresse nt les finances publiques ni aucun service de l'Etat, que l’on attribue certains privilèges qui accompagnent l'exercice de la puissance publique. Cela constitue une véritable anomalie. Il aurait été beaucoup plus simple et beaucoup plus rationnel, en effet, de maintenir le service des Colis postaux dans le domaine du droit privé. C’est d’ailleurs à ce résultat que tendent les réformes demandées avec insistance

par le publie et dont quelques-unes se trouvent déjà réalisées ; elles laissent cependant toujours subsister cette fiction à la base dela législation des Colis postaux, que le service élant considéré comme exécuté par l'Administration des Postes est un service public. Une telle situation devait fatalement amener des inconséquences flagrantes ; nous en relèverons quelques-unes au cours de cette étude. La plus notable, d’ailleurs disparue récemment, était la compétence attribuée aux tribunaux administratifs en cas de contestations entre les Compagnies et les expéditeurs ou destinataires de Colis postaux.

Il faut reconnaître d’ailleurs, que si l'Administralion en préparant la Convention, et le Pouvoir législatif en l’homologuant, ont institué de semblables exceptions au droit commun, c’est en raison de certains avantages pratiques qu'on y voyait: on a voulu, en effet, laisser au ministre des Postes et Télégraphes le contrôle de l'exploitation des Colis postaux, alors que les Chemins de fer sont contrôlés par le ministre des Travaux publics, parce que les Conventions internationales en avaient fait un service postal, et, pour plus d'unité, on a tenu à lui conserver autant que possible ce caractère, quoiqu'on en confiat l'exécution à des entreprises privées. Remarquons toutefois qu'on aurait parfaitement pu obéir à ces considérations, tout en évitant d'aboutir aux anomalies dont nous parlions plus haut, si la distinction entre les services publics et les services industriels de l'Etat avait été établie, car, les Postes n'étant pas un service administralif, l'exploitation des Compagnies eût pu rester postale, sans sortir pour cela des règles du droit commun. En effet, le contentieux adminis-

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tratif se trouve aujourd’hui renfermé dans des limites assez étroiles, puisqu'on admet que les contrats passés par l'Etat dans l'intérêt des services publics ne relèvent en principe de la juridiction administralive que s'ils supposent de sa part une qualité ou des pouvoirs, « si, comme le dit M. Lafferrière (1), » l'accord intervenu entre l'Etat et les tiers, n’est, en » quelque sorte, que lPaccessoire et la condition de » l'acte administralif qu'il accomplit. » Or, les contrats de transports relatifs aux Colis postaux n'impliqueraient évidemment en rien de la part de lAdministration des Postes, même si elle traitait directement avec les expéditeurs, l'exercice d'aucune attribution de la puissance publique; et, d'autre part, ils ne constituent pas un simple accessoire dans le service, mais bien l'essentiel, le service n'étant en définitive que l’ensemble de ces contrats particuliers.

En conclusion: les privilèges reconnus aux Compagnies de transports en matière de Colis postaux sont ceux de l'Administration des Postes : leur fondement n’est donc ni plus, ni moins solide, on s’est aperçu de ce qu'ils avaient de choquant, du jour où ils ont été attribués à des Compagnies privées, alors que, pour l'Etat, on avait pris l'habitude de ne pas les discuter ; mais,en réalité, on doit reconnaitre qu'ils sont abusifs par eux-mêmes, et l'Etat n'a aucun titre de plus que les Compagnies pour en pro-

fiter.

(1) LAFERRIÈRE, Trailé de la juridiction administrative, t. 1, p. 588,

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$ 2, — Participation des bureaux de Poste au service des Colis postaux

Les grandes Compagnies de chemins de fer ont assumé d'une manière générale l'obligation d’'assurer, à l’intérieur du territoire, le transport des Colis postaux. Cela s'applique, non seulement aux transports effectués exclusivement sur leurs lignes, mais aussi à ceux pour lesquelles elles doivent recourir aux services d’autres entreprises, et alors même que le transport s’effectuerait d'un bureau de poste à un autre, en dehors de toute participation du chemin de fer, et seulement par des courriers de dépêches : aux termes de l’article premier de la Convention du 15 janvier 1892, les Compagnies s'engagent en effet « à étendre le service des Colis postaux aux localités desservies par leurs correspondances, où, à défaut par les courriers de dépêches en voiture. » Mais quelle est donc la situation de l'Administration, lorsqu'elle participe ainsi au service par ses bureaux de poste ? Doit-elle être considérée à l'égard des Compagnies comme un simple entrepreneur de transports, ou n'est-elle pas au contraire dans un rôle différent?

Nous sommes en présence, en effet, d'un service postal, pour l’exécution duquel les Compagnies de chemins de fer sont, d’après le système établi par la loi, les agents de l'Administration : il semble donc que, si celle-ci ÿ prend une part quelconque, ce doit èlre en son nom propre el sous sa responsabilité

sante personnelle. La question est assez délicate : logiquement, en effet, c'est cette dernière solution qui devrait être admise; mais il ne faut pourtant pas oublier qu'en pratique au contraire, tous les textes (1) que nous trouvons sont formels pour établir que, dans le service des Colis postaux, l'Administration des Postes, ayant abandonné aux Compagnies, par l’article premier de la Convention du 15 janvier 1892, tous les avantages et toutes les responsabilités du service, se {rouve agir.au nom des Compagnies au même litre que leurs correspondants : ainsi, lors même que le transport des Colis postaux s'effectue d'un bureau de poste à un autre, en dehors de toute participation du chemin de fer, et seulement par des courriers de dépêches, les taxes perçues figurent à la comptabilité des Compagnies, qui paient aux bureaux de poste la rétribution convenue (0 fr. 05 centimes par colis reçus de l’expéditeur ou livrable au destinataire dans les bureaux de poste), règlent les courriers suivant les termes librement débattus de leurs marchés, et conservent, s'il y a lieu, la différence entre le total de ces dépenses et le prix payé par les expéditeurs (2). De même, l'obligation de payer lindemnité incombe à la Compagnie à laquelle appartient la gare d'attache, sauf recours contre l'Administration dans le service de laquelle la perte, la spo-

(1) Articles premier, 11 et 15 de la Convention du 15 janvier 1892: — articles 3, 32 et 34 du règlement ministériel du 18 juin 1892: — article 26 du règlement du 20 juin 1892 à l'usage des bureaux de poste: — cl article 424 de l'instruction générale du ministère des postes et télégraphes. è

(2) Article 15 de la Convention du 15 janvier 1892.

liation ou l’avarie a eu lieu (1). En définitive done, les bureaux de poste sont considérés comme des « bureaux satellites de la gare pour le compte de laquelle ils effectuent toutes les opérations (2) », et il n'y a par suite à faire aucune différence entre les correspondants ordinaires des chemins de fer, les courriers de dépêches et les bureaux de poste: les uns et les autres n’agissent dans le service des Colis postaux, que pour le compte des Compagnies, qui restent seules responsables à l'égard des expéditeurs et des destinataires.

Il est à peine besoin d'ajouter que toutes les contestations relatives au transport des Colis postaux, entre les Compagnies, l'Administration, les courriers et les correspondants de chemins de fer, sont jugées administrativement. Si on pouvait élever le moindre doute sur le sens de l’article 17 de la Convention du 15 janvier 1892 à cet égard, le caractère administratif du service, que l’on a tenu à maintenir, exigerait que les marchés passés pour son exécution, véritables marchés de fournitures, ressortissent de la juridiclion administrative. |

Ilen est de même pour les Compagnies maritimes, en vertu des mêmes principes et de l’article 16 de la Convention du 13 juin 1892.

(1) Article 18 $ ? du règlement ministériel du 18 juin 1892. (2) Article 424 de l'instruction générale du ministère des Postes et Télégraphes.