CHAPITRE V
Compétence
Au paragraphe 18 de la section première du chapitre IV (p. 85), nous avions déclaré remettre à plus tard, à cause des importants développements qu'il nécessitait, et pour ne pas scinder les explicalions en cours, l'examen des questions de compétence et de responsabilité en matière de Colis postaux.
Nous allons maintenant entreprendre létude de ces questions fort délicates et complexes, en examinant d’abord la question de compétence, et, dans un chapitre suivant, celle de la responsabilité.
Malgré que la question de compétence en matière de Colis postaux paraisse aujourd’hui complètement élucidée par Particle 6, $5 de la loi du 1? juillet 1905 qui attribue aux juges de paix la connaissance des contestations pouvant s'élever entre transporteurs el expéditeurs ou destinataires de Colis postaux, il nous semble pourtant indispensable de lenvisager
en détail, d’abord à cause de l’importance des discussions auxquelles elle a donné lieu, et aussi parce qu'un refus de s'incliner devant la loi de 1905 serait logique de la part des Compagnies de transport. En effet, elles refusent de payer l'indemnité pour retard prévue par cette lot, sous le prétexte que les Conventions qui les lient à l'Etat français n'ont pas prévu cette cause de responsabilité, et que, tant que ces Conventions n'ont pas été régulièrement abrogées ou modifiées, la loi est impuissante et doit rester lettre morte. Or, aux termes des articles 10 de la Convention du 2? novembre 1880, 17 de la Convention du 15 janvier 1892 et 4 de la Convention du 12 novembre 1896, toutes les contestations qui pourraient s'élever entre l'Administration, les Compagnies et les tiers, sont de la compétence des tribunaux administratifs. En bonne logique donc, en vertu du raisonnement employé au cas de retard, les transporteurs devraient, en cas de poursuites devant le juge de paix, demander à celui-ci de se déclarer incompétent ; et, comme elles ont eu gain de cause sur le premier point, rien ne dit qu'elles n’essaieront pas de couronner leur victoire en employantle deuxième moyen que nous indiquons. En conséquence, l’étude que nous entreprenons maintenant est loin d'être purement historique, et peut au contraire redevenir, d'un jour à l’autre, de complète actualité.
S 1. — Compétence administrative où judiciaire ?
L'art. 10 de la Convention du 2? novembre 1880 entre l'Etat et les Compagnies françaises de transport (dont la disposition se trouve reproduite dans les Conventions postérieures de 1892 et 1897) portait expressément : « Toutes les contestations auxquelles » pourront donner lieu entre l'Administration, les » Compagnies et les tiers, l'exécution et linterpré- » tation de la présente Convention, seront jugées par » les tribunaux administratifs. »
En présence d’un texte aussi clair et aussi formel, il ne paraît pas possible de refuser aux tribunaux administratifs la connaissance des contestations entre les Compagnies et le publie, relativement au transport des Colis postaux ; cependant, l'opinion contraire a été soutenue par un certain nombre de décisions jurisprudentielles (1). Il nous parait curieux de rechercher à l’aide de quelle argumentation on à pu arriver à donner à ce système une apparence de vérité.
(1) Tribunal de Nogent-sur-Seine, 23 février 1882 (Dalloz, 1882. 3 A7)E Tribunal de commerce de Muret, 29 mars ISS2: Tribunal de commerce de Narbonne, 24 mars 1882: Tribunal de commerce de Lunéville, o mai 1883 (Gazelle des Tribunaux, 23 janvier el 19 mai 1883): Conseil de Préfecture d'Ille-et-Vilaine, 22 février 1884 (Le Droit, 7 mai 1884). — Comme doctrine dans ce sens, lire la longue note, parue sous Dalloz, 1884, 1,97, qui critique l'arrêt de cassation du 11 février 1884, reconnaissant la compétence des tribunaux administratifs.
Tro's interprétations de l’article 10 ont été proposées : j
D'après la première, il devrait être lu ainsi : « Les tribunaux administratifs sont compétents pour sta: tuer sur Îles contestations entre l'Administration, d'une part, et les Compagnies et les tiers, d'autre part ; les contestations entre les Compagnies et les Uers ressortissent à la juridiction ordinaire. » Mais c'est refaire Particle au lieu de l'appliquer ; nous n'avons donc pas besoin d'insister sur cette interprétation. ù
Nous ne nous arrêlerons pas non plus à une deuxième interprétation d’après lequelle l'expression liers de l’article 10 ne comprendrait pas les expéditeurs. Ceux-ci, a-t-on dit, ont figuré dans la Convention du 2 novembre, aux termes de Particle 1121 du Code civil, puisqu'on a stipulé pour eux; ils ont donc la qualité de parties contractantes, et, dès lors, ils ne peuvent pas être considérés comme des tiers. Cette thèse est inadmissible ; en effet, entre quelles parties a été passé la Convention ‘du ? novembre 1889? Entre l'Administration et les ‘Compasnies. Ce sont les seules parties contractantes, car c'est entre elles seulement qu'ont été discutées les clauses ‘et les conditions du contrat. Quant aux expéditeurs, ils ne sont pas parties contractantes, puisqu'ils n’ont pas pu imposer leur volonté ; ils sont donc des tiers. D'ailleurs, avec ce système, qui Jouerait le rôle de tiers ? Absolument personne. |
Reste la troisième interprétation; elle est plus ingénieuse, mais pas moins arbitraire que les deux précédentes. L'article 10, dit-on, vise uniquement les contestations auxquelles pourraient donner lieu
l'interprétation et l'exécution de la Convention; or, lorsqu'une contestation s'élève entre une Compagnie et un particulier, ce n'est pas dans l'interprétation des clauses de la Convention que devra être cherchée la solution du différend, mais bien dans le contrat particulier de transport intervenu entre la Compagnie et le demandeur. Par conséquent, l'interprétation, même littérale de l’article 10, conduit à la conclusion suivante: cet article édicte la compétence administrative uniquement pour les difficultés que peuvent soulever, entre l'Administration et les Compagnies, l'interprétation et l'exécution des stipulations contenues dans la Convention ; quant aux difficultés qui s'élèvent entre les Compagnies et le publie, elles prennent naissance en dehors des cas prévus et régis par cette Convention; elles restent done soumises à la juridiction de droit commun. Mais alors, quels sont les tiers dont parle l’article 10? Ce sont, d'après les partisans de ce système, les ayants cause des Compagnies, notamment les entrepreneurs de factage et de camionnage.
À l'appui de cette explication, on invoque les principes qui régissent l'exploitation des chemins de fer: il est admis, dit-on, par une jurisprudence constante, que la connaissance des contestations entre les Compagnies de chemins de fer et les expéditeurs apparüent à l'autorité Judiciaire, alors même que la soluton de ces contestations exigcrait l'interprétation des cahiers des charges et des Larifs La compétence n'est réservée à l'autorité administrative que lorsque le débat s'agite entre l'Administration et les Compagnies, parce que, dans ce cas, l'intérêt publie est en jeu. Or, dit-on, l'article 10 a précisément pour but
de reproduire la clause qu'on rencontre dans presque tous les cahiers des charges des concessions de chemins de fer et. par laquelle l'Administration et les Compagnies concessionnaires stipulent que leurs différends seront tranchés par la juridietion administrative. D'ailleurs, pour quels motifs admettre une règle différente, lorsque, au lieu de transporter des marchandises et des personnes, les Compagnies transportent des Colis postaux? Au surplus, ajoutet-on, édicter la compétence administrative pour les contestations entre les Compagnies et les expéditeurs, c'est déroger au droit commun; or, peut-on admettre qu'une Convention passée même en la forme administralive apporte une dérogation à la loi? Cette Convention a, il est vrai, été approuvée par une loi, mais l’approbation dont il s’agit n’ajoute rien à la Convention, elle ne produit d’effets qu'en ce qui concerne les conditions financières ; pour le surplus, elle laisse les choses en l’état, c'est-à-dire que la Convention reste une simple Convention impuissante à apporter par elle-même aucune dérogation au principe de la séparation des pouvoirs.
Tels sont les arguments invoqués à l'appui de ia troisième interprétation; ces arguments peuvent se réduire à trois. Nous allons les reprendre successivement et les réfuter.
Premier argument : Les tiers dont il est question tion dans l'article 10 comprennent uniquement Îles ayants cause des Compagnies, les entrepreneurs de factage et de camionnage. Mais entendre ainsi cette expression diers, c'est la détourner de son sens ordinaire; le mot lers, en effet, est employé dans le
langage juridique par opposition à parties contraclantes. Or, les expéditeurs ou les destinataires ne sont pas parties contractantes ; ils sont donc des tiers. Pour leur refuser cette qualification, 1l faudrait un texte formel, et ce texte n’existe pas. L'article 10 est conçu dans les termes les plus généraux; 1lne crée aucune restriction, il ne doit done comporter aucune distinction.
Deuxième arqument: Au point de vue de la compétence, on doit assimiler les actions en responsabilité intentées par des particuliers contre les Compagnies à raison du transport des personnes et des marchandises, et les actions intentées à l’occasion du transport des Colis postaux. Mais l’assimilation entre ces deux hypothèses est loin d’être justifiée : dans le premier cas, en effet, les Compagnies adjudicataires ou concessionnaires sont de véritables entrepreneurs de transports; les contrats qu'elles passent avec les particuliers sont des contrats ordiaires ; dès lors il est tout naturel que la juridiction civile soit seule compétente pour interpréter les clauses de ces contrats et en assurer l'exécution. Au contraire, les Compagnies se sont chargées du transport des Colis postaux, elles ne sont pas devenues adjudicalaires où concessionnaires de ce nouveau service ; elles ont simplement consenti, moyennant une rétribution assez minime, à prêter leur matériel et leur personnel pour que ce service pût fonclionner. Le jour où l'Administration aura à sa disposion les moyens d'action lui permettant de Lransporter les Colis postaux, elle n'aura pas recours aux Compagnies ; c'est du moins ce qui paraît ré-
sulter d’une instruction ministérielle d'avril 1881 et surtout du silence de la Convention du ? novembre 1880, relativement à la durée des engagements des contractants.
Cela prouve done bien qu'il n’y a eu ni adjudicalion, ni concession nouvelle faite aux Compagnies. Au reste, celles-ci ont eu le soin de stipuler dans l’article premier de la Convention «qu'elles seront substituées aux avantages du gouvernement »; or, l’un des avantages dont aurait joui le gouvernement, sil avait effectué lui-même le transport des Colis postaux, eût été l'attribution de compétence aux tribunaux administratifs pour l'appréciation des contestations se rattachant à ce transport, Il n’est pas douteux, en effet, que si l'Administration s’élait chargée de ce service, toutes les difficulté survenues à raison de la perte ou de l’avarie des Colis postaux eussent été portées devant la juridiction administrative. Le service des Colis postaux est évidemment un service postal, et le service de la poste est essentiellement administratif. Donc les Compagnies qui ont été substituées aux avantages de l’Administralion, jouissent, comme elle, du privilège de juridiction.
Toutefois, cette dernière proposition a été contestée: le Contentieux des Postes, a-t-on dit, n’appartient pas toujours à la juridiction administrative; le caractère administratif ne s'étend pas à tous les services des postes; ainsi, Particle 3 de la loi du 4 juin 1859 sur le transport des valeurs déclarées par la poste dispose que, « en cas de contestalion, l'action en responsabilité est portée devant les tribunaux civils. » Pourquoi en est-il ainsi ? Parce que le
service des transports de valeur est un service accessoire. Il doit en être de même de tous les services accessoires, et en particulier du service des Colis postaux. La réponse est aisée : en matière postale, la règle est la suivante: l'Administration ne peut être actionnée en responsabilité par les particuliers que devant les tribunaux administratifs. Pour déroger à cette règle, il faut un texte formel, indiscutable, et ce texte fait défaut. On invoqueraitvainement l’article 3 de la loi du 4 juin 1859 précité. Cet article constitue en effet une disposition exceptionnelle, par conséquent il ne peut être étendu à un cas différent de celui qu'il prévoit.
Troisième argument : L'article 10 n'est pas autre chose qu’une clause d'un contrat qui prétend établir une règle de compétence: or, la détermination des compétences rentre incontestablement dans les mesures d'ordre public, surtout quand il s'agit de fixer les limites entre le contentieux judiciaire et le contentieux administratif. Il y a lieu dès lors de tenir comple du principe: qu'on ne peut déroger par des Conventions particulières aux lois qui intéressent l'ordre publie. La disposition de l'article 10 ne doit par suite pouvoir produire aucun effet. Mais il faut remarquer que l’article en question aété approuvé expressément par une loi spéciale, et cette approbation lui a donné une force qu'il n'avait pas par lui-même. Ainsi ce n'est plus simplement l'artiele 10 de la Convention du ? novembre 1880 qu'il s’agit d'appliquer, c'est la loi du 3 mars 1881 qui a fait sienne la disposition de cet article 10, Et la loi a certainement pu
établir une règle de compétence, car la loi est souveraine.
En résumé, que reste-t-il de tout cet échaffaudage de raisonnements ? Absolument rien, et c'est avec raison que la Cour de cassation, dans son arrêt du 11 février 1884, s’est prononcée en faveur de la compétence des tribunaux administratifs (1). Cette
solution était d’ailleurs conforme à l'opinion des pouvoirs publics, puisque le gouvernement, qui connaissait évidemment la jurisprudence de la Cour
(1) Dalloz, 1884, 1, 97; Sirey, 1884, 1, 385. — Voici d'ailleurs, en peu de mots, l'exposé de l'affaire qui motiva cet arrêt: Un sieur Gerbaud, négociant, avait assigné la Compagnie des chemins de fer du Midi devant le Tribunal de commerce de Narbonne, en paiement de 15 francs, à titre de dommages-intérèts, pour défaut de remise d'un colis postal à sa destination. La Compagnie déclina la compétence du Tribunal saisi et demanda le renvoi de l'affaire devant la juridiction administrative. Le Tribunal ayant rejeté l'exception proposée, la Compagnie interjeta appel devant la Cour de Montpellier, et le Préfet de l'Hérault intervint, au nom de l'Etat, au soutien des prétentions de la Compagnie et proposa un déclinatoire d’incompétence. La Cour d’appel admit l'incompétence du Tribunal de commerce. Le sieur Gerbaud se pourvut alors en cassation, mais Son pourvoi (dont on trouvera une très longue analyse au Sirey), fut rejeté dans les termes suivants :
« Attendu que le service des Colis postaux, créé en exécution de la » Convention internationale du 3 novembre 1880, a été soumis par » cette Convention à des règles particulières; que, tout en chargeant » les Compagnies de chemins de fer et les Compagnies maritimes sub- » ventionnées d'exécuter pour lui et comme substituées à ses droits » et obligations, le transport des Colis postaux, le gouvernement fran- » çais reste seul responsable du service à l'égard des gouvernements » étrangers, qu'ainsi le service, quel que soit le mode d'exécution » adopté, reste toujours un service essentiellement postal, et dès » lors, exclusivement administratif ;
» Attendu que l’article 10 de la Convention passée le 2? novembre » 1880, entre le ministre des Postes et Télégraphes ct les Compagnies » sus-désignées, et approuvé par l’article 2 de la loi du 3 mars 1881, » dispose expressément que toutes les contestations auxquelles pourra » donner lieu entre l'Administration, les Compagnies et les tiers, » l'exécution et l'interprétation de ladite Convention internationale et
