CHAPITRE VI

Afin d'empêcher à l'avenir une puissance quelconque de poursuivre en Afrique une politique d’exclusivisme colonial, et aussi afin d’écarter les conflits futurs du bassin du Congo, les Puissances allaient se réunir en un Congrès, créer une sorte de ligue des neutres, et édicter certaines règles applicables à ces contrées.

Le 4 septembre 1884 s’ouvrit la période des négociations entre la France et l'Allemagne. M. de Bismarck invita l'ambassadeur de France, le baron de Courcel, à venir s’entretenir à Varzin avec lui : deux notes nous font connaître les idées que les deux diplomates échangèrent (1).

M. de Bismarck y déclara notamment que l’étendue des possessions coloniales, n’était pas l’objet de la politique allemande, mais qu’elle tenait à ouvrir au trafic européen le libre accèsde l'Afrique, et qu'illui semblait nécessaire pour arriver à ce résultat de réunir toutes les puissances intéressées, et de faire sanctionner par elles les principes de la liberté du commerce et de la navigation.

(1) Documents diplomatiques. Affaire du Congo et de l'Afrique occidentale, 1884, n° 26.

De son côté, M. le baron de Courcel rappela que le

Gouvernement français avait toujours été partisan d'un régime de liberté commerciale dont il donna la définition dans les termes suivants :

€ Par la liberté du commerce, nous entendons le libre « accès de tous les pavillons, l'interdiction de tout mo- « nopole ou traitement différentiel ; mais nous admet- « tons l'établissement de taxes qui pourront être per- « çues comme compensation de dépenses utiles pour le « commerce. »

La France était disposée à appliquer le régime de la liberté commerciale dans les territoires qu'elle possédait au Congo, mais stipulait qu’elle ne se proposait nullement de l’étendre à ses établissements coloniaux du Gabon, de la Guinée ou du Sénégal.

L'échange de vues entre l’ambassadeur de France et M. de Bismarck porta tout d'abord sur la liberté commerciale et la liberté de navigation ; de plus, il fut décidé qu'une entente était nécessaire pour rendre effectives les occupations futures sur les côtes d'Afrique.

Enfin, il fut aussi question de la création d’un Etat, de la transformation de l'Association Internationale du Congo en Etat indépendant. « De même que la France, « écrivaitle chancelier de l'Empire,le gouvernement alle- « mand observera une attitude bienveillante à l'endroit « des entreprises belges sur les rives du Congo, par suite « du désir qu’ont les deux gouvernements d'assurer à «leurs nationaux la liberté du commerce dans toute « l'étendue de l'Etat futur du Congo et dans les positions « que la France tient sur ce fleuve et qu’elle se propose « de soumettre au régime libéral qu'on attend de cet « Etat à constituer. »

Ainsi les deux gouvernements étaient d’accord pour créer un régime international dans le bassin du Congo, et le nouvel Etat que l'on se proposait de faire admettre par la conférence était présenté comme en étant la conséquence naturelle et la garantie.

Il ne restait donc plus qu’à convoquer les puissances: le gouvernement allemand s'en chargea ; et, fixant au mois d'octobre la réunion de la conférence, pria les diverses puissances d'envoyer à Berlin des plénipotentiaires, munis de pouvoirs suffisants pour discuter les questions indiquées dans la lettre d'invitation et qui portaient sur les trois points suivants :

1° Liberté du commerce dans le bassin du Congo;

2° Réglementation de la navigation du Niger et du Congo ;

3 Etablissement des formalités qu’il serait nécessaire d'observer à l'avenir pour qu’une occupation sur les côtes de l’Afrique fût considérée comme effective.

Mais l'idée de faire du bassin du Congo un vaste marché franc, d'y établir un régime international, de mettre les puissances sur un même pied d'égalité afin de faire régner la paix entre elles, n’est pas personnelle au prince de Bismarck. Remarquons tout d’abord que certaines dispositions de l'acte général de Berlin se trouvent déjà indiquées dans le traité anglo-portugais ; de plus, lhonneur de cette conception revient à un groupe de jurisconsultes qui avaient suivi avec intérêt l’œuvre de l'Association internationale, qui s'étaient rapidement rendu compte que des conflits internationaux allaient surgir dans un avenir plus ou moins éloigné, et qui avaient étudié les moyens les plus propres à les éviter.

C’est ainsi qu'à la session de l’Institut de Droit international tenue à Paris le 5 septembre 1878, M. Moynier, attirant l'attention de ses collègues sur l'importance qu'allait prendre le magnifique cours d’eau exploré par Stanley, laissa entendre les graves difficultés qui pourraient surgir le jour où les puissances voudraient y possèder des territoires. Pour les éviter, il proposa la « neutralisation du Congo ».

En même temps il demanda aux membres de cet institut de mettre la question à l’ordre du jour.

M. de Laveleye et sir Travers Twiss allaient prineipalement s'occuper de ce travail. Le premier, dans des articles de presse, se prononça en faveur de la convocation d'une conférence internationale pour déterminer les terrains occupés par des Européens et mettre fin à une situation qu'il dépeignait de la manière suivante :

« Si les explorateurs des autres nations imitent l'exemple de M. de Brazza et plantent leur drapeau national sur les stations qu’ils fondent, nous aurons bientôt, sur les bords du Congo, des territoires français, anglais, allemands, portugais, italiens et hollandais, avec leurs frontières, leurs forts, leurs canons, leurs soldats, leurs rivalités, et peut-être un jour leurs hostilités. N'est-ce pas déjà trop de voir nos fleuves d’Europe hérissés des deux côtés d’armements formidables ? Faut-il reproduire cette déplorable situation jusqu’au milieu de l'Afrique et donner aux nègres que nous prétendons civiliser le triste tableau de nos antagonismes et de nos querelles ? »

En 1883 il reprit l’idée de M. Moynier de neutraliser le Congo et proposa de confier le règlement de tout ce qui concerne ce grand fleuve à une commission inter-

VAUCOSTRIL A

nationale, ou tout au moins de reconnaitre la neutralité des stations hospitalières et humanitaires déjà fondées ou qui devaient se fonder successivement sur le Congo.

La même année (22 avril 1883), le voyageur allemand M. Gerhardt Rohlfs, dans un article de l’Allgemeine Zeitung, proposait non plus de neutraliser, mais d’internationaliser le Congo.

« Internationaliser le Congo, disait-il, serait peutêtre moins facile que la neutralisation des bouches du Danube. Mais si l'Allemagne et l'Angleterre voulaient appuyer cette solution, elle cesserait de paraître irréalisable. La France, l'Italie et le Portugal seraient forcés de les suivre et le Congo serait sauvé. Liberté pour tous sous la protection de règlements arrêtés à la suite d’un accord international, tel doit être notre mot d'ordre. »

C'était aussi l’idée première de S.M.le Roi des Belges, quand il voulut donner un caractère international à une œuvre essentiellement humanitaire et civilisatrice.

Quant à sir Travers Twiss, il étudia séparément les règles applicables au Moyen et Haut-Congo, de celles applicables au Bas-Congo. Tout en sympathisant avec l’idée humanitaire de M. de Laveleye, il ne se montra nullement partisan de la neutralisation de cette partie du fleuve.

Dans une suite d'articles parus en 1883, dans la Revue de Droit international et de Législation comparée, il se demanda ce qu'il fallait entendre par « neutralité », et il montra que ce moyen ne serait nullement un bienfait si on l’appliquaït au Bas-Congo.

Selon lui, a neutralisation ne pouvait avoir qu'un sens dans les conventions internationales celui d'inter-

dire l'accès du fleuve aux navires armés. Ce moyen n’était pas heureux, car le fleuve était peu sr ; l’anse des Pirates était encore habitée par des tribus sauvages, n'ayant nullement renoncé aux habitudes de leurs ancêtres. Enfin Sir Travers Twiss faisait remarquer que la traite existait toujours d'une manière cachée, et tou- Jours prête à se développer, si la surveillance des croiseurs était défendue par une convention internationale.

« Ces considérations, dit-il prouvent que la neutralisation du Bas-Congo, prise dans le sens que la navigation serait ouverte à la marine marchande de toutes les nations, mais interdite à leurs navires de guerre, ne serait nullement un bienfait pour l'humanité en général, ni pour les indigènes, qui pourraient être maltraités impunément, ni pour les marchands européens ou américains qui seraient exposés à être massacrés. »

Aussi sir Travers Twiss, s’occupant de considérations plus pratiques que philanthropiques, reprenant Fexpression jadis employée par Gerhardt Rodhlfs, proposa d'internationaliser le Bas-Congo, de créer une Commission internationale, à l'exemple de celle qui est instituée sur le Danube, à qui on conférerait l’administration du Congo.

« C’est une idée, dit-il, dont la réalisation serait digne de notre époque, et qui pourrait amener la solution d’une question difficile.

« Un pareil système appliqué à la navigation du Bas-Congo pourra apaiser le conflit de juridiction qui existe entre le Portugal et les puissances maritimes européennes ; sa réalisation couronnera dignement l’accord européen, qui a aboli la traite, et qui doit

chercher à dédommager les indigènes de tous les maux soufferts par leurs ancêtres. »

En ce qui concerne le Haut et Moyen Congo, les conditions du pays paraissaient trop anormales à sir Travers Twiss, pour qu'on y appliquât le régime proposé par M. de Laveleye, et qui était celui déjà adopté pour les Bouches du Danube, et il proposa aux puissances de s'entendre en signant « un protocole de désintéressement » touchant ces deux parties du fleuve.

A côté de M. Laveleye, de sir Travers Twiss, d’autres jurisconsultes, comme par exemple M. Gessner et M. Lorimer se sont aussi occupés de cette question du Congo, qui les inquiétait au point de vue des relations internationales. |

De leur côté, les chambres de commerce, entre autres celle de Manchester, celle de Rotterdam, pétitionnèrent auprès de leurs gouvernements respectifs afin d'obtenir que le fleuve restât ouvert au commerce de toutes les nations, et que l'indépendance des territoires du Congo fût proclamée.

Des œuvres missionnaires et une grande société philanthropique « l’Antislavery Society » suivirent cet exemple.

Mais toutes ces propositions individuelles, par ce fait qu'elles étaient isolées, ne pouvaient attirer l’attention publique, et n’eurent pas une grande influence.

M. Moynier n'avait pas perdu de vue l'étude des moyens propres à prévenir les conflits internationaux qu'il avait prévus dès 1878. A la session de Droit international tenue à Munich en 1883, il présenta une nouvelle proposition avec un mémoire à l’appui intitulé : « La Question du Congo devant l’Institut de Droit inter-

national », et accompagné d’un projet de convention internationale en dix articles.

Dans une lettre circulaire à l’Institut, M. Moynier décrivait toute la gravité de la situation, et témoignait son désir de voir l'Institut faire un appel pressant aux gouvernements, et leur demander d'intervenir pour assurer l’avenir.

« Les Etats — disait-il — hésitent à se mettre en € avant pour provoquer une entente en ce sens. La ques- « tion se trouve dans une phase analogue à celie qui, « en 1864, a précédé la signature de la convention de « Genève.

« Aujourd’hui de même, quoique l’idée de neutraliser « le Congo ne paraisse pas devoir soulever d’objec- « tions, la diplomatie hésite à prendre l'initiative, et « pour qu’elle s’y décide, il suffirait peut-être de la « mettre formellement en demeure d'agir. Or peu de « voix seraient mieux qualifiées pour cela que celle de « l’Institut de Droit international. Notre compagnie « revêt un caractère d'impartialité si fortement accen- « tué, qu’elle ne peut être suspecte à personne ; d’autre « part, sa compétence est indiscutable; enfin, cela « rentre tout à fait dans son programme; ne s’agit-il « pas, en effet, de « contribuer au maintien de la paix « (statuts, art. 1, 4) et de tendre à la consécration « officielle d’un principe reconnu comme étant en har- « monie avec les besoins des sociétés modernes. »

Dans son mémoire, lu le 4 septembre, M. Moynier, après avoir rappelé que la situation devenait de plus en plus inquiétante dans l’Afrique équatoriale, présenta les moyens préventifs qui, selon lui, devaient favoriser la civilisation dans ces lointaines régions. L'expression

« neutraliser le Congo » lui paraissait défectueuse, n'ayant de sens que par antithèse; car là où il n’y a pas de belligérants, il n'y a pas de neutres.

De même, le terme « internationaliser », adopté par MM. Roblfs et sir Travers Twiss ne lui paraissait pas plus exact. Au contraire, il rappela la maxime suivante de Bluntschli: « Les fleuves et les rivières navigables « qui sont en communication avec une mer libre sont « ouverts en tout temps aux navires de toutes les na- « tions. Le droit de libre navigation ne peut être aboli. « ni trestreint au détriment de certaines nation. » Ce que l’on voulait, en somme, c'était que le droit de circuler sur le Congo ne devint pas l’objet d'un monopole exercé par une nation; c'était qu'aucune entrave ne fût mise à l’activité civilisatrice et commerciale des différents peuples.

Il s'agissait de faire appliquer la maxime de Bluntschli, qui était conforme au but poursuivi et, selon M. Moynier, le meilleur moyen d'appliquer au Congo un pareil régime consistait à le faire décréter par un traité international garantissant la perpétuité et l’extension de la liberté de navigation.

« Les intérêts, dit M. Moynier, de la production européenne du commerce, de la colonisation, du progrès en un mot, seraient admirablement servis par un semblable régime, et le bassin du Congo se trouverait ainsi mieux partagé, économiquement parlant, que les Etats du vieux monde, auxquels il serait redevable de cette supériorité. »

Dans la deuxième partie de son mémoire, s’occupant des stations hospitalières créées ou à créer par des associations privées dans le bassin du Congo, M. Moynier

se prononça contre M. de Laveleye, qui recommandait de leur conférer le bénéfice de la neutralisation. Et voici, en résumé, les raisons qu'il donna à l'appui de cette opinion. Il déclara tout d'abord que ces organismes, n'étant pas des Etats, seules personnes juridiques entre lesquelles les traités internationaux font loi, leurs représentants ne pourraient, en aucun eas, être admis comme parties contractantes dans un acte de ce genre ; il ajouta qu'elles ne se présentaient pas comme des compagnies fortement organisées, disposant de moyens suflisants pour faire, par exemple, respecter cette neutralité qu’on leur reconnaïtrait et qu’elles seraient peut-être incapables de s’acquitter des obligations découlant pour elles des privilèges qu'on leur accorderait.

De plus, il exprima sa crainte de voir ces établissements changer de nature, et au lieu de rester exclusivement scientifiques, hospitalières et sans nationalité, devenir dans la suite le noyau de centres commerciaux. D'autre part, et raisonnant sur l'exemple de Brazzaville, où le drapeau français avait remplacé celui de l'Association internationale africaine, il montra qu’elles cesseraient peut-être de relever d’une association libre pour passer aux mains de quelque Etat régulièrement constitué, et que celui-ci, par la force des choses, serait conduit à les transformer en lieux de garnisons, ou à leur donner quelque autre destination qui les dénaturerait.

Ecartant alors la combinaison consistant à neutraliser ces stations hospitalières, M. Moynier eu arriva à se demander s’il ne conviendrait pas de doter tous les territoires du bassin du Congo, que les Etats civilisés se

seraient appropriés, de franchises pareilles à celles des eaux qui les arrosent, c’est-à-dire d'y appliquer l’égalité de traitement entre les diverses puissances et la liberté de commerce. Partisan convaincu de ce régime, il montra que la réalisation en serait possible et désirable à tous les points de vue. « Désirable d'abord, cela ne me paraît pas douteux. Nous sommes dans un siècle où l’on tend à abaisser les barrières qui isolent les nations ; ce serait donc travailler dans le sens de ces efforts que d'empêcher, entre les divers peuples qui possèdent ou possèderont des établissements au Congo, la création d’entraves à leurs relations soit réciproques, soit avec d’autres pays, par une entente a priori. Cela né vaudrait-il pas mieux que de laisser se reproduire sur la terre africaine, les complications que des préjugés séculaires ont fait naître et perpétué en Europe ? Arborer là-bas le drapeau du libre échange, du libre parcours, ainsi que du libre établissement, sur terre comme sur eau, serait agir dans l'intérêt bien entendu du monde entier. Et il n’est pas moins urgent de prendre cette mesure que de légiférer au sujet du fleuve lui-même, puisque dans ce moment, et jusqu’à nouvel ordre, les transports doivent nécessairement se faire par terre dans la zône des cataractes.

« En second lieu, cette combinaison serait-elle possible? Je n'y entrevois, pour ma part, aucun empêchement, et je ne découvre aucun intérêt national qui s’y oppose. Un peu de bonne volonté suffirait pour en faire une réalité. »

Ainsi M. Moynier espérait qu’une conférence internationale se réunirait non seulement pour régler la situation du fleuve, mais pour établir un régime spécial

dans tout le bassin du Congo. A l'avance il traça le plan qu’elle devait suivre. Neutralité et liberté de commerce, tels devaient être les deux points de départ ; mais des restrictions à cette liberté lui parurent utiles, et notamment en ce qui concerne la traite des esclaves et en ce qui concerne l'usage des spiritueux, « les blancs trafiquant avec les indigènes, ne se faisant aucun scrupule de spéculer sur la passion de ces pauvres gens ».

Enfin, il prescrivit certaines règles applicables en cas de conflits et, à ce propos, distingua entre une guerre ayant pour principal théâtre le bassin du Congo et celle s'élevant sur un autre point du globe.

Toutes ces idées de M. Moynier, nous les trouvons énoncées dans le projet de convention internationale en dix articles qui accompagnait son mémoire lu à l’Institut de Droit international ; nous allons en rapporter certaines parties, car sa lecture, si on le compare à l’acte général de Berlin, montre à l'évidence que la conférence de 1884 s’en est vivement inspirée et en a reproduit les points principaux.

Il résulte de cette similitude manifeste des deux textes que l’idée première d’avoir voulu créer un régime international dans le bassin conventionnel du Congo est due plus à M. Moynier qu'au prince de Bismarck, à qui on l’attribue d'ordinaire.

Article 1. — La navigation sur le Congo et ses affluents sera entièrement libre et ne pourra être interdite à personne. Cette liberté implique le droit pour tout navigateur, de débarquer et d’'embarquer dans tous les ports et de n'être astreint ni à des arrêts, ni au paiement de droits de péage ou de douane.

Art. 2. — Il en sera de même sur les voies navigables qui pourraient être créées ou rendues accessibles pour relier l'Océan Atlantique au cours supérieur du Congo.

Art. 3. — La liberté de parcours, de commerce et d'établissement sont aussi de droit, sur les territoires compris dans le bassin du Congo.

Art. 4 — Celles des puissances contractantes qui seraient en guerre sur un autre point du globe devront respecter réciproquement leur pavillon et leur drapeau dans le bassin du Congo et ne s’y livrer à aucun acte hostile.

Si la guerre a pour théâtre principal le bassin du Congo, la navigation et les parcours devront continuer néanmoins à y être libres pour les neutres, sauf quant au transport de la contrebande de guerre. L'accès des ports bloqués et des places assiégées leur sera seul interdit.

Art. 5. — Par exception, le trafic des liqueurs fortes sera soumis à un règlement restrictif.

Art. 6. — La traite des esclaves sera interdite dans

le bassin du Congo et l'esclavage lui-même y sera aboli.

Art. 9. — En cas de dissentiment entre les hautes parties contractantes au sujet de l'interprétation ou de l'application de la présente convention, l'affaire sera déférée à des arbitres. j

Le mémoire de M. Moynier, présenté à l’Institut de Droit international, fut examiné par une commission, et M. Arntz, professeur de droit des gens à l'Université de Bruxelles, nommé rapporteur, proposa à l’Institut de vater le vœu suivant, pressant appel fait aux puissances européennes :

« L'Institut de Droit international exprime le vœu que le principe de la liberté de navigation pour toutes les nations soit appliqué au fleuve du Congo et à ses affluents, et que toutes les puissances s'entendent sur les mesures propres à prévenir les conflits entre les nations civilisées dans l’Afrique équatoriale. »

L'Institut décida de faire parvenir ce vœu aux diverses puissances en y joignant le mémoire de M. Moynier à titre d’information, ce qui fut exécuté au mois de décembre 1883.

L sites 2 v LA OEMMERN à L L