CHAPITRE IV

FRANCHISE DES DROITS D'ENTRÉE ET DE TRANSIT, ET MODIFICATIONS APPORTÉES A CETTE RÈGLE PAR LA CONFÉRENCE DE BRUXELLES DE 1890,

Quand il s’est agi de déterminer la nature du régime douanier dans le bassin du Congo, deux opinions se trouvèrent en présence : (1) F

L'une voulait limiter là mission de la Conférence à l'interdiction de tout droit différentiel et de tout traitement de faveur : elle prétendait qu’il ne serait point sage de s’interdire à l'avance le droit de modifier une organisation conçue en vue d’une situation essentiellement transitoire ; qu’il fallait simplement permettre aux pouvoirs territoriaux d'établir des taxes d'entrée n'ayant qu'un caractère fiscal. La Conférence, ajoutait-on, n'avait ni le droit juridique, ni le droit moral de légiférer au-delà.

L'autre opinion, au contraire, voulant un système définitif, se montrait l'adversaire de l'établissement de droits d’entrée dont elle expliquait tous les inconvénients.

Tout d'abord, disait-on, ces droits demanderaient l'organisation d’un système de douane entraînant des

(1) Voir à sujet J. Jooris, l'Acte Général de la Conférence de Berlin.

frais très élevés, et créant peut-être dans ce pays neuf des entraves qui, dès le début, enrayeraient tout mouvement commercial. L'établissement de taxes à l’importation rendrait plus difficile l'acquisition de l'outillage et des objets de première nécessité ; et par là on s’éloignerait du but poursuivi, qui était de stimuler au travail les peuplades indigènes.

On faisait aussi remarquer que dans des pays où n'existent encore que peu de voies de communication, où le trafic est à peine développé, il est raisonnable de laisser au commerce une grande liberté d'allures.

Enfin, il ne faut pas oublier, disait-on, en faveur de cette thèse, que dans ces contrées, l'achat n'existe pas mais simplement le troc ; que c’est la marchandise importée qui joue le rôle de monnaie et que, lataxer, c'est augmenter sa valeur au risque de jeter le trouble dans les échanges en nature.

C'est sur ces raisons que l’on s’appuya pour affranchir de tous droits d'entrée et de transit les marchandises importées, et pour rejeter toutes les charges sur l'exportation, c’est-à-dire sur les produits indigènes.

Dans ce programme que nous venons d'exposer, en excluant les droits d'entrée et de transit, on autorisait, par ce fait qu’on n’en parlait pas, les droits de sortie. L'article 4 de l’Acte Général reste également muet sur ces derniers droits dont nous allons dire quelques mots.

Au cours des discussions auxquelles se rapportent les protocoles Il et ITT, l’on avait incidemment admis, comme si ce principe ne pouvait donner lieu à aucune objection, que les administrations territoriales devaient pouvoir disposer de certaines sources de revenus réguliers, et

qu'un tarif de sortie se prétait d'autant mieux à cette nécessité, que, sans impliquer, comme un tarif d’entrée, des mesures plus ou moins vexatoires, il était et devait être suffisamment rémunérateur.

On aurait pu ajouter que le grand avantage des droits de sortie, c’est qu’en frappant les quelques produits africains exploités par les étrangers, on remplaçait par là en partie l’impôt foncier dont le prélèvement n'est pas possible sans cadastre, et qui demande l'organisation d'un personnel nombreux.

La question des droits à l’exportation ne rencontra pas au sein de l’Assemblée de vives oppositions.

Telle est la règle édictée par l’Acte Général de Berlin en ce qui concerne le régime douanier du Bassin du Congo : autorisation de mettre des droits à l'exportation et prohibition des droits d'entrée et de transit. Voici comment s’exprime l’article 4 : «Les marchandises importées dans ces territoires resteront alfranchies de droits d’entrée et de transit. »

Mais, malgré tous les arguments que l’on peut donner en faveur de cette prohibition absolue des droits d'entrée et de transit, il faut reconnaître qu’à certains points de vue, elle est tout à fait injustifiable.

De pareils droits sont fort utiles à des pays neufs, qui n'ayant pas de ressources, trouvent en eux un moyen facile de se procurer de l’argent.

Au point de vue de la législation financière, cette mesure n’est pas heureuse, car elle force les Etats qui y sont soumis à faire porter tout le fardeau des charges par d’autres matières imposables qui, peu nombreuses dans ces territoires, en sont écrasées : sur l’industrie,

le commerce, qui se voient ainsi arrêter dans leur premier essor.

On a prétendu justifier cette mesure en laissant entendre que des droits d’entrée aboutiraient à l’établissement d’un régime prohibitif : c'était peu à craindre, car des pays neufs ont tout intérêt à ne pas décourager l'importation, à ne pas étouffer chez eux le trafic naissant et le déplacer au profit de nations voisines.

M. Descamps en raisonnant sur l'exemple de l'Etat Indépendant du Congo montre précisément que la proscription des droits d'entrée fut la cause pour ce pays d’une situation financière des plus difficiles, dont il n’a pu sortir que grâce à des prodiges d'énergie et d'économie, et surtout parce qu'il était soutenu par des dons privés et principalement par ceux du roi Léopold I].

« Reconnaissons-le, dit M. Descamps, en consacrant, « en matière d'impôts, cette franchise nouvelle, sans « lien obligatoire avec les précédentes, la Conférence « n'a pas assez tenu compte de la nécessité pour un « Etat naissant sur un sol vierge, où l'outillage écono- « mique et politique était à créer de toutes pièces, de « garder une certaine liberté dans le choix de ses « moyens d'alimentation et de puiser convenablement « à des sources en rapport avec sa robuste tâche.

« Si pareille mesure pouvait, à un moment donné, « répondre à certaines tendances à procéder mercanti- «lement dans des régions soumises à une souverai- « neté régulière comme en un terrain sans gouverne- « ment et sans frontières, il était douteux qu’elle fût « foncièrement et définitivement utile au commerce, « n'étant de nature à favoriser ni la stabilité d’un ré-

gime fiscal bien ordonné, ni la prospérité générale de l'Etat (1). »

Et il ajoute: «Ce système admis par la Conférence, a eu,;etne pouvait manquer d’avoir, durant des années — les premières, les plus difficiles — un retentissement dans la vie économique du nouvel Etat. A ce point, ceux qui se sont plaints parfois de ce qu'ils appelaient l’ingéniosité fiscale déployée par l'Etat Indépendant du Congo en vue de se procurer les éléments indispensables à la continuité de sa vie, doivent bien reconnaître, en dernière analyse, que c’est la nécessité, une inéluctable nécessité qui, dans les conditions où il a été placé, a rendu cet Etat ingénieux. L'Etat du Congo a toujours été le premier à reconnaître que, si impérieuses que fussent les exigences auxquelles il avait à faire face, elles ne constituaient pas pour lui une raison de s’affranchir des obligations contractées.

« Mais les puissances pouvaient, à coup sûr, y voir un motif de témoigner une bienveillance spéciale au nouvel Etat, de coordonner de bonne grâce leurs droits aux nécessités reconnues du gouvernement civilisateur installé au centre de l’Afrique, de tendre éventuellement une main amie à ce gouvernement et de prendre à tâche, non seulement de ne pas lui imposer d’entraves, mais de seconder en quelque mesure son action. »

Cette critique de l’article 4 nous semble fort Juste.

Remarquons que la Conférence, se rendant parfaitement compte des difficultés que pourrait causer aux

(1) Baron Descames. Afrique noucelle, p. 92.

Etats de l'Afrique centrale une clause leur interdisant d'établir tout droit d’entrée et de transit, ne s’est pas interdit par avance de modifier une règle qui, appliquée à des contrées en voie de transformation, deviendrait peut-être pour elles une gène considérable.

Les Puissances assemblées ünt considéré cette organisation fiscale non comme ün régime perpétuel, mais plutôt comme une expérience temporaire, et se sont réservé le droit de la modifier si le besoin s’en faisait sentir. |

« Ne renouvelons pas, observa M. le baron de Cour- « cel, l’expérience faite au xvi* siècle, alors que l’on « conduisit les colonies à 14 ruine, en prétendant fixer « d'Europe, et au seül point de vue de la Métropole, « leur mode d'existence financière et administrative. « La Conférence irait à l'encontre dé son but en vou- « lant astreindre à un programme immuable les pays « dont elle entend assurer la prospérité. »

M. Woërmann, délégué technique, faisait remarquer de son côté que les commerçants Seraient peut-être heureux, un jour, de voir que l'exportation n’est pas la seule à supporter toutes les charges fiscales.

Et M. le baron Lambermont disait à ce sujet : « C’est l'expérience qui dictera alors aux puissances intéressées les déterminations les plus favorables ät mouvement commercial dans leurs possessions. »

Les plénipotentiaires se rendirent à ces arguments, et il fut stipulé dans l’article 4 de l’Acte Général que les puissances se réservaient le droit de décidér, au terme d'une période de vingt ans, si la franchise d’entrée serait ou non conservée. Mais cette période de vingt années ne fut pas atteinte, et lorsque s’ouvrit à

Bruxelles, le 10 mai 1890, la Conférence qui avait principalement comme but de s'occuper de la traite des esclaves et du régime des spiritueux en Afrique, le baron Lambermont, représentant de l'Etat Indépendant du Congo, fit remarquer que, si la règle de 1885, interdisant tout droit d'entrée et de transit, était louable à cette époque, elle n'était plus maintenant qu’une gêne pour les Etats nouveaux, et principalement pour l'Etat Indépendant du Congo. Il fit en outre observer que le Congrès de Berlin avait voulu ouvrir le centre de l’Afrique aux entreprises de toute nature qui devaient y apporter les bienfaits de la civilisation ;

Que, dans ce but, on avait voulu exempter ces entreprises de charges fiscales qui ne sont équitables que lorsque l’Etat procure, en retour, une protection résultant de l’organisation de services publics ;

Que si, en 1885, cette protection n’existait pas, on pouvait dire, en 1890, qu'elle était parfaitement organisée ;

Que l'Etat du Congo avait fait d'immenses progrès ; les frais qu'il supportait et ceux qui allaient lui incomber, résultant pour lui de l'obligation de combattre la traite, demandaient des ressources nouvelles qu’il pourrait se procurer en mettant des droits à l'importation des produits.

S'appuyant sur ces diverses raisons, M. le baron Lambermont prit l'initiative de la proposition suivante :

« Considérant d’une part que, depuis 1885, il a été organisé, dans le bassin conventionnel du Congo, des services publics utiles aux intérêts du commerce et au bien-être des populations, et tenant compte, d’autre part, de la nécessité de faciliter aux Etats ou posses-

sions compris dans ce bassin les moyens de faire face aux dépenses que le présent traité leur impose en vue de la répression de la traite, les Puissances signataires admettent que des droits d'entrée pourront être perçus sur les marchandises importées dans lesdits Etats et possessions. Le tarif de ces droits ne pourra toutefois dépasser un taux équivalent à 10 0/0 de la valeur des marchandises au lieu d'importation. »

Lord Vivian, à la suite de cette proposition, souleva la question de savoir si la Conférence était compétente pour sanctionner cette modification apportée à l'Acte Général de Berlin. Pour lui, la réponse n'était pas douteuse : |

« La Conférence, disait-il, étant composée de représentants des mêmes puissances qui ont signé l’Acte Général de Berlin, a le droit de le modifier si tous ses membres sont d'accord pour le faire. D'ailleurs, la Conférence s'est déjà déclarée compétente à cet égard en imposant des restrictions au commerce des armes, et en frappant les spiritueux d'un droit d'entrée dans le bassin conventionnel.

« Soucieuse de ne pas trop entraver l’avenir, la Conférence de Berlin a établi un régime provisoire qui, par la très grande liberté d’allures qu’il garantissait, avait pour but d'encourager la création d’entreprises commerciales. C’est ainsi que l’on a interdit l’établissement de droits d'entrée pour une période déterminée, parce qu’on ne supposait guère, à ce moment, que les transformations que l’on avait en vue pourraient se réaliser avant l'expiration de ce terme. Cette transformation s’est accomplie plus vite qu'on ne pensait. Le moment estarrivé où les merveilleux progrès accomplis par le

jeune Etat créent des nécessités nouvelles. Pouvonsnous reprocher au jeune Etat la rapidité d’un progrès qui a dépassé les prévisions les plus optimistes. » Quant au taux du droit, Lord Vivian pensait que l’on pouvait accepter le chiffre proposé.

Dans la séance du 2 juin, M. Van Maldeghem, représentant de l'Etat du Congo, revint sur la question des droits d'entrée. Il en précisa les caractères ; il montra qu'ils n'étaient nullement des droits protecteurs ; qu'ils n'étaient pas faits à l'avantage exclusif d'une nation ; qu’enfin, dans ces pays dépourvus d'industrie, le commerçant pourrait facilement en faire supporter la charge par le consommateur. « Le transit, ajoutait-il, restera libre. Les produits qui entreront dans les ports pour être réexportés, ou qui traverseront le pays à destination des territoires voisins, ne payeront naturellement pas de droits. »

Cette proposition d'établir des droits à l'importation, ne rencontra au sein de la Conférence de Bruxelles que deux oppositions, celle de l'Amérique et celle de la Hollande. Le représentant de cette puissance, le baron Gericke de Herwiguen, peudant tout le cours des débats, combattit vivement ce projet. Appelé à s’expliquer, il le fit dans la séance du 14 juin: il fit notamment remarquer que les droits d'entrée étaient présentés comme devant couvrir les dépenses engagées contre la traite, mais qu’on n'avait nullement fourni à la Conférence une évaluation de ces dépenses; que, si on avait cette évaluation, peut-être pourrait-on trouver la somme nécessaire autrement que dans des droits d’entrée. Puis émettant des doutes sur la soi-disant prospé-

rité du Congo, il insinua qu'on pourrait se contenter d'augmenter les droits de sortie.

M. Van Maldeghem répondit alors que les dépenses nécessaires pour lutter contre la traite pourraient s’élever jusqu’à 1.200.000 francs par an; de son côté, l’ambassadeur d’Autriche-Hongrie s’indigna de voir qu’on demandait des comptes budgétaires à l'Etat Indépendant du Congo, qui, étant un Etat souverain, n'avait pas à en rendre. « Evitons, disait-il, la confusion des rôles qui nous sont assignés. L’Etat du Congo est souverain comme tous les autres pays représentés à cette table. Sa souveraineté est seulement renfermée dans certaines limites, dont l’une est formée par l’article 4 de l’Acte Général de Berlin. » s

Mais la disposition sur les droits d’entrée souleva aussi l’opposition de l'Amérique. Cette puissance n'avait pas encore, en 1890, ratifié l’Acte de Berlin, et M. Terrel, son pléuipotentiaire à la Conférence de Bruxelles, fit observer que des modifications apportées à l’Acte du 26 février 1885 rendraient encore plus difficile la ratification de cet acte par le Sénat américain.

C’est pourquoi il demanda que ces modifications fussent inscrites dans un chapitre spécial, distinct de l’Acte de Bruxelles. Ce moyen, disait-il, permettrait alors aux Etats-Unis de ratifier l’Acte Général de Bruxelles sans avoir à s'occuper des modifications apportées à l’Acte de Berlin.

Cette proposition rencontra tous les suffrages, et fut adoptée. Il fut décidé aussi que la Puissance signant l’acte de Bruxelles serait considérée comme ayant adhéré par là à l’acte séparé; en outre il fut entendu que ces deux actes ne deviendraient exécutoircs que

lorsque toutes les puissances, dont le consentement était nécessaire pour modifier l’Acte Général de Berlin, y auraient accédé.

Les Puissances déclarèrent donc, dans üune Déclaration à la date du 2 juillet 1890 (et qui fut annexée à l'acte général de Bruxelles) que celles d’entre elles qui possédaient des territoires ou exerçaient des protectorats dans le bassin du Congo pourraient y établir, sur les marchandises importées, des droits dont le tarif ne devrait pas dépasser un taux équivalent à 10 0/0 de la valeur au port d'importation, à l'exception toutefois des spiritueux régis par les dispositions de l’Acte Général.

La Déclaration ajouta en outre :

« Après la signature dudit Acte, une négociation sera « ouverte entre les Puissances qui ont ratifié l’Acte « Général de Berlin, ou qui y ont adhéré à l'effet d’ar- « rêter, dans la limite maxima de 10 0/0 de la va- « leur, les conditions du régime douanier à instituer « dans le bassin conventionnel du Congo.

« Il reste néanmoins entendu:

« 4° Qu'aucün traitement différentiel ni druit de « transit né pourront être établis ;

« 20 Que dans l’application du régime douanier qui « sera convenu, chaque Puissance s’attachera à simpli- « fier autant que possible les formalités et à faciliter les « opérations dé commerce. »

Au poitit de vue du délai, il fut entendu que l’arrangement à résulter de la négociation prévue resterait en vigueur pendant quinze ans à partir de la signature de la présente Déclaration ; qu’à l'expiration de ce terme, et à défaut d’un nouvel accord, les Puissances contrac-

tantes se retrouveraient dans les conditions prévues par l’article 4 de l’Acte Général de Berlin, la faculté d'imposer à un maximum de 10 0/0 les marchandises importées dans le bassin conventionnel du Congo leur restant acquise.

En vertu de la disposition de cette Déclaration, qui prévoyait des négociations entre les Puissances qui ont ratifié l’'Acte Général de Berlin, afin d'arrêter dans la limite maxima de 10 0/0 de la valeur les conditions du régime douanier dans le bassin conventionnel du Congo, il fut entendu entre la Grande-Bretagne, l'Italie et l'Allemagne que, pour la côte orientale, on maintiendrait le régime douanier établi par le Sultan de Zanzibar. 1

En ce qui concerne la zone occidentale du bassin conventionel du Congo, un Protocole fut signé le 8 avril 1892 à Lisbonne entre les gouvernements de l'Etat Indépendant du Congo, de la France et du Portugal.

Ce Protocole qui, par convention du 10 mai 1902, fut prorogé jusqu’au 2 juillet 1905, puis une seconde fois, et pour un an, par une entente en date du 28 août 1905, déclarait que tous les produits incorporés dans le bassin occidental du Congo seraient taxés à 6 0/0 de leur valeur sauf les armes, les munitions, la poudre et le sel, qui devaient acquitter le taux de 10 0/0.

Après avoir posé en principe que toutes les marchandises devaient acquitter ce droit de 6 0/0, ce protocole faisait quelques exceptions : notamment que les navires et bateaux, les machines à vapeur, les appareils servant à l’industrie ou à l’agriculture et les outils d’un usage industriel et agricole seraient exempts à

l'entrée pendant une période de quatre ans et pourraient ensuite être imposés à 3 0/0.

Que les locomotives, voitures et matériel de chemin de fer seraient exempts pendant la période de construction des lignes et jusqu’au jour de l'exploitation, et qu'ils pourraient ensuite être imposés à 8 0/0.

Que les instruments de science et de précision, ainsi que les objets servant au culte, les effets d’habillement et bagages à l'usage personnel des voyageurs et des personnes qui viendraient s'établir sur le territoire du bassin occidental du Congo, seraient également exempts.

Ce protocole fixa également les droits de sortie des produits exportés du bassin occidental du Congo.

L'ivoire et le caoutchouc devraient payer un droit de 10 0/0 de leur valeur.

L'arachide, le café, le copal rouge, le copal blanc, l'huile de palme, les noix palmistes, le sésame: 5 0/0 de leur valeur.

Les droits de sortie sur l’ivoire et le caoutchouc devaient être perçus sur les bases suivantes :

Morceaux d'ivoire, pilons, ete........ 10 les kil: Dents d’un poids inférieur à 6 kilo-

CANNES Eee tn RE PUS 16 fr. — Dents d'un poids supérieur à 6 kilo-

SANTE TE EE CT EU OT Ce 21 fr. — Caoutchouc see 7 Ho mes A fr. —

Enfin, il fut entendu que ces bases seraient revisables d’année en année d’après la valeur marchande à la côte d'Afrique et que les tarifs des droits d'entrée et de sortie étaient établis pour dix ans.