CHAPITRE IX

Nous nous souvenons qu'avant l’année 1885, l’Allemagne, l'Angleterre, ia France, le Portugel ayant des intérêts dans le bassin conventionnel du Congo, songeaient à les défendre, même par les armes ; que, d'autre part, l'Association du Congo demandait à être reconnue comme un Etat, et que devant cette situation qui pouvait venir troubler la paix du monde, des explorateurs, des jurisconsultes, des Sociétés comme l’Institut de Droit International s'étaient, à plusieurs reprises, demandé quels seraient les moyens propres à éviter des conflits sur ces territoires.

C’est encore cette même idée qui préoccupait les plénipotentiaires de Berlin: quelles étaient les mesures les plus efficaces pour les mettre à l'abri des coups de la guerre et leur permettre de se développer librement ?

Non satisfaite de les avoir dotés d’un régime international, la Conférence rédigea une Déclaration relative à la neutralité du bassin conventionnel, et dont le but était de donner une garantie nouvelle de sécurité au commerce et à l’industrie, et de favoriser, par le main-

tien de la paix, les contrées placées sous le régime de la liberté commerciale.

Déjà, avant d'aborder l'examen des actes de navigation du Congo et du Niger, la Conférence avait été avisée par M. Kasson, plénipotentiaire de l'Amérique, d'une proposition tendant à la neutralisation complète du bassin du Congo, c’est-à-dire s’étendant aussi bien au fleuve du Congo qu'à l’ensemble du territoire. Ce projet rencontrait l’assentiment de l’Angleterre, de l'Allemagne, de l'Italie, mais M. Engelhardt, représentant de la France, proposa, au contraire, de séparer les deux questions, de traiter séparément la neutralité du fleuve et celle des territoires. C’est ce qui fut fait, et la discussion de cette dernière fut ajournée jusqu'après l'examen de l'autre.

N'ayant pas à parler du régime fluvial, nous ne nous occuperons ici que de la neutralité appliquée aux territoires. |

La proposition Kasson, qui visait à doter tout le bassin du Congo du privilège de la neutralité en cas de conflit entre les puissances adhérentes, fut formulée de la manière suivante par le Comité de rédaction :

« La totalité du bassin, y compris les territoires qui s'y trouvent, soumis à la souveraineté ou au protectorat d'une des puissances belligérantes, sera considérée comme territoire d’un Etat non belligérant.

« En conséquence, dans le cas d’une guerre entre des Puissances signataires de la présente Déclaration, celles-ci s'engagent à renoncer à étendre les hostilités aux territoires compris dans ce bassin et à les faire servir de base d'opérations de guerre

« Dans le cas où des difficultés s’élèveraient entre

des Puissances signataires de la présente Déclaration qui exerceraient des droits de souveraineté ou de protectorat dans ledit bassin, les Parties renoncent à recourir aux hostilités dans le même bassin, et s’engagent à faire appel à la médiation ou à s’en remettre à l'arbitrage d'une ou de plusieurs Puissances amies. »

Ainsi donc, deux sortes d'obligation pour les Puissances. En cas de conflits étrangers au bassin du Congo, obligation pour les Puissances de ne pas impliquer ces territoires dans une guerre ; puis, en cas de difficultés relatives à leurs possessions au Congo, obligation pour elles de recourir à la médiation ou à l'arbitrage.

Ce projet, évidemment, était le plus capable d’écarter les hostilités du bassin conventionnel ; aussi, plusieurs nations lui donnèrent-elles leur assentiment complet. Néanmoins, il échoua devant l'opposition formelle de la France et du Portugal. Celui-ci faisait observer qu'il naîtrait de nombreuses difficultés pratiques d’une neutralisation imposée à une zone faisant partie des possessions d’une puissance, et traversant d’autres possessions qui en seraient exclues de façon à placer l’une et l’autre sous un régime différent.

Quant à la France, par l'organe de M. de Courcel, elle déclara qu’elle ne voulait pas aliéner sa liberté d'action sur une de ses colonies ; elle acceptait bien le recours à la médiation, mais refusait d'admettre le recours obligatoire à l'arbitrage dont la procédure forçait les Hautes Parties en cause à se soumettre à la décision prise par le tribunal chargé de régler le litige.

Il n’en est plus de même, rappelons-le, dans le cas

du recours à la médiation, qui n’est qu'une simple tentative de conciliation faite par l'entremise d’un tiers dont la sentence n’a jamais qu’un caractère facultatif.

Après de longues discussions, la commission finit par adopter une formule transactionnelle, présentée par le baron de Courcel, qui arrivait à concilier les divergences de vue.

Quelques plénipotentiaires, M le comte de Launay et M, Kasson, firent, il est vrai, remarquer que la solution n’était plus aussi large et aussi complète que la première, mais ils se ralliérent à cette transaction, qui finit ainsi par réunir tous les suffrages.

En vertu de cette Déclaration relative à la neutralité, les Puissances exerçant des droits de souveraineté ou de protectorat dans le bassin du Congo ont la faculté de s’abriter sous l’égide de la neutralité absolue, soit à titre temporaire, soit à titre perpétuel; et les Hautes Parties signataires de l'Acte Général de Berlin s’engagent à respecter ces territoires, tant que les Puissances qui useront de la faculté de se proclamer neutres rempliront les devoirs que la neutralité comporte.

Il est nécessaire de donner quelques explications sur les caractères particuliers de cette neutralité dont parle l’article 10.

La Déclaration de neutralité, tout d’abord, n’est pas obligatoire, mais facultative. Cette neutralité ne peut être appliquée qu'au bassin conventionnel ; mais, comme certaines colonies sont situées, pour une partie, dans le bassin conventionuel, et se prolongent pour une partie en dehors, pour parer à cette difficulté, on a visé dans l’article 10, à côté des territoires, « les parties de territoires dépendant desdites contrées »,

Fu ae d'n MNRRSES

Comme l'a fait remarquer l'ambassadeur d'Angleterre, la faculté de se déclarer neutre appartient aussi bien aux Puissances signataires qu'aux Puissances adhérentes : tel est le cas, principalement, du Sultan de Zanzibar, dont les territoires sont placés dans le bassin conventionnel du Congo, mais qui, n'ayant pas participé à la Conférence, est néanmoins libre d’en profiter.

En ce qui concerne la garantie, si une des Puissances se déclare neutre, les autres s'engagent à respecter cette neutralité sous la seule réserve de l'observation corrélative des devoirs qu’elle impose. Leur obligation ne va pas au-delà ; notamment, elle ne s’étend pas jusqu’au devoir de la garantir, de la faire respecter en cas de violation.

On ne peut néanmoins aller jusqu'à dire qu’il n'existe aucune garantie, car l'appel en garantie peut être adressé à chacune des Puissances par l'Etat déclaré neutre ; et l’action des Puissances est prévue et réciproquement autorisée entre elles.

Comme le dit le rapport, en parlant du respect de la neutralité, « cet engagement n’est pas seulement contracté vis-à-vis de la Puissance d’où émane la Déclaration de neutralité, mais à l'égard de toutes les Puissances signataires, qui acquièrent ainsi le droit d'en demander le respect ».

Mais ce n’est pour elles qu'une simple faculté, de sorte que la garantie accordée, purement facultative de la part des Puissances, n’est pas absolue pour le neutre.

Ajoutons enfin qu'aucune limite n’est imposée à la

Déclaration de neutralité, qui peut être temporaire ou perpétuelle.

La garantie n'étant pas obligatoire pour les Puissances, la seule ressource qui resterait à l'Etat déclaré neutre, si des belligérants venaient à violer son territoire et si les autres Etats ne les y contraignaient pas, serait de recourir aux moyens indiqués par les articles 11 et 12, c’est-à-dire à la médiation, et même à l’arbitrage, quand ce recours est possible.

L'article 11 s’occupe principalement d’écarter toutes luttes armées du bassin du Congo. Il est ainsi conçu :

« Dans le cas ou une Puissance exerçant des droits de souveraineté ou de protectorat dans les contrées mentionnées à l’article premier, serait impliquée dans une guerre, les Hautes Parties signataires du présent Acte, celles qui y adhéreraient par la suite, s'engagent à préter leurs bons offices, pour que les territoires appartenant à cette Puissance soient, du consentement commun de cette Puissance et de l’autre ou des autres parties belligérantes, placés pour la durée de la guerre sous le régime de la neutralité, et considérés comme appartenant à un Etat non belligérant ; les parties belligérantes renonceraient, dès lors, à étendre les hostilités aux territoires ainsi neutralisés, aussi bien qu'à les faire servir de base à des opérations de guerre. »

Il s’agit ici du cas où une guerre éclaterait entre des Puissances ayant des possessions dans le bassin conventionnel du Congo, mais qui n'aurait pas été causée par les territoires qui y sont situés. Si la procédure du recours aux bons offices réussit, ils profiteront des bienfaits d'une neutralité temporaire, et n’auront pas ainsi à subir les conséquences de la guerre.

Une autre hypothèse est envisagée par l’article 12. Le conflit peut s'élever au sujet ou dans les limites du bassin conventionnel. Alors, les Puissances s'engagent, avant d'en appeler aux armes, à recourir à la médiation obligatoire. Les plénipotentiaires d'Amérique et d'Italie avaient proposé le recours obligatoire à l'arbitrage, mais, devant les observations présentées par le baron de Courcel, on n'imposa aux Puissances que le recours à la médiation.

L’alinéa final mentionne bien le recours à l’arbitrage, mais c'est un recours purement facultatif, n’engageant en rien les Puissances signataires, leur rappelant simplement qu’elles ont ce moyen nouveau de régler pacifiquement leur conflit.

Voici comment s'exprime l'article 12 :

« Dans le cas où un dissentiment sérieux, ayant pris naissance au sujet ou dans les limites des territoires mentionnés à l’article premier et placés sous le régime de la liberté commerciale, viendrait à s'élever entre les Puissances signataires du présent Acte, ou des Puïissances qui y adhéreraient par la suite, ces Puissances s'engagent, avant d’en appeler aux armes, à recourir à la médiation d'une ou de plusieurs Puissances amies.

« Pour le même cas, les mêmes Puissances se réservent le recours facultatif à la procédure de larbitrage. »

Tels sont les principaux moyens considérés par la Conférence comme capables d’assurer le bon fonctionnement du régime international, et comme susceptibles de favoriser le développement commercial et industriel des régions du Congo.

Lors de la Conférence de Berlin, il a été explicite-

YAUCORBEIL 10

ment entendu que la disposition de l’article 10 visait spécialement l'Etat Indépendant du Congo. Nous en avons comme preuve ces paroles prononcées par le comte de Launay, à la date du 23 février 1885.

« Ilne saurait subsister aucun doute, que le nouvel Etat, fondé sous les auspices d’un souverain dont le nom figurera dans l’histoire parmi les bienfaiteurs de l'humanité, s’appliquera à suivre scrupuleusement les nobles et sages exemples de la Belgique, d'un royaume qui, depuis un demi-siècle, jouit du bénéfice de la paix et d’une considération méritée. En effet, même dans les circonstances les plus graves, la Belgique a su remplir avec dignité et fidélité les devoirs prescrits par la neutralisation. »

L'Etat du Congo se hâta de profiter de ces avantages, créés à son intention. Le 1% août 1885, il notifiait aux diverses Puissances, qu’en conformité de l’article 40 de l’Acte Général de Berlin, ilse déclarait perpétuellement neutre, et réclamait les avantages garantis par le chapitre IIT, en même temps qu’il assumait les devoirs que la neutralité comporte. Le régime de la neutralité devait s'appliquer au territoire renfermé dans les limites résultant des traités successivement conclus par l’Association Internationale avec l'Allemagne, la France et le Portugal. Par la suite cette neutralité devait s'étendre à d’autres territoires. Le 28 décembre 1894, une nouvelle Déclaration du gouvernement de l'Etat Indépendant disposait, en effet, que le régime de la neutralité s’appliquerait au territoire de l'Etat, délimité en conséquence des conventions conclues avec la République Française, le Portugal et la Grande-Bretagne.

L'Etat Indépendant sera un jour annexé à la Bel-

gique, pays également neutre, mais dont la neutralité présente des caractères bien différents de ceux que nous venons d'étudier.

Quand, après la Révolution de 1830, cet Etat se détacha de la Hollande, les plénipotentiaires de l'Angleterre, de l’Autriche, de la France, de la Prusse, de la Russie, se réumrent à Londres et réglèrent la «question belge ». Ils posèrent les bases géographiques de la séparation entre la Hollande et la Belgique, reconnurent l’indépendance de cette dernière Puissance, mais en la soumettant à un régime spécial. Unie à la Hollande, elle avait pendant longtemps servi de barrière aux empiétements toujours à craindre de la France : il fallait lui permettre d'assumer ce rôle à elle seule. C’est spécialement dans ce but qu’on la déclara perpétuellement neutre.

Ainsi, nous voyons déjà que le point de départ de la neutralité de la Belgique, n’est plus du tout le même que celui de l'Etat Indépendant. Il s’agit ici d’une neutralité considérée comme nécessaire et obligatoire: il ne s’agit plus d’une neutralité purement facultative.

La situation de la Belgique fut établie par plusieurs conventions successives ; elles ne nous donnent d’ailleurs sur la neutralité que des renseignements peu nombreux. C’est dans le protocole du 27 janvier 1831, qu'il en est fait mention pour la première fois comme condition essentielle du nouvel Etat.

«La Belgique, dans ses limites telles qu'elles sont arrêtées et tracées, conformément aux bases posées dans les articles 1,2 et4 du présent protocole, formera un Etat perpétuellement neutre. Les cinq Puissances lui garantissent cette neutralité perpétuelle, ainsi que l'intégrité de son territoire dans les limites mentionnées

ci-dessus. Par une juste réciprocité, la Belgique sera tenue d'observer cette neutralité envers tous les autres Etats, et de ne porter aucune atteinte à leur tranquillité intérieure ni extérieure. »

Dans le traité qui fut signé à Londres, le 15 novembre 1831, entre les plénipotentiaires des cinq grandes Puissances, d’une part, et le plénipotentiaire belge d’autre part, nous trouvons les clauses suivantes :

Art. 7. — « La Belgique, dans les limites indiquées aux articles 1,2 et 4 formera un Etat indépendant et perpétuellement neutre. Elle sera tenue d'observer cette neutralité envers tous les autres Etats.

Art. 25. — « Les Cours d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie garantissent au roi des Belges l’exécution de tous les articles qui précèdent. »

Par ces textes, nous voyons qu’en ce qui concerne la garantie, une distinction fondamentale s'impose entre la situation du Congo et de la Belgique, puisqu’à Londres, les Puissances représentées ont pris non seulement l'engagement de respecter, mais encore de faire respecter la neutralité perpétuelle de la Belgique, et l’intégrité de son territoire.

En résumé, tandis que pour l'Etat Indépendant, il s’agit d’une neutralité permanente, mais facultative et non garantie, pour la Belgique, il s’agit d’une neutralité permanente, obligatoire et garantie.

Etant données ces différences, l’annexion peut présenter certaines difficultés provenant plus de la situation de la Belgique que de celle de l'Etat Indépendant, qui,

s’y étant placé volontairement, peut y renoncer, dès que les circonstances le lui commanderont.

Et tout d'abord, la Belgique, a-t-on objecté, étant un pays neutre, ne doit-elle pas rester dans cet Etat de paix qu’on lui a assuré ? Peut-elle étendre son territoire, acquérir des colonies dont la possession l’entraînera sans doute un jour dans une guerre ?

Evidemment, par définition même, la Belgique, si elle entend conserver sa qualité de neutre, ne peut se livrer à aucun acte hostile. Mais la question, ainsi, est mal posée, et il faut se demander si il y a un obstacle à ce que cet Etat déclare la guerre. Evidemment non.

La Belgique est un Etat indépendant, souverain, possédant des intérêts nombreux qu'il a le devoir et le droit de défendre, même par la force des armes.

Cette théorie peut s'appuyer sur l'avis de plusieurs jurisconsultes.

« Nul motif juridique n'empêche l'Etat à neutralité permanente de déclarer et de faire la guerre ; en d’autres mots, de renoncer au principe de la neutralité et de chercher à se faire rendre justice par la force des armes ({).»

A son tour, Bluntschli déclare que le droit de faire la guerre « s'applique également aux Etats dont la neutralité est dite perpétuelle. Renoncer à son droit de faire la guerre, ce serait, pour un Etat, renoncer à sa virilité, à son droit de défendre et de faire respecter sa constitution les armes à la main (2). »

Enfin, Rivier écrit : « Sauf restrictions particulières « ou implicites, les Etats à neutralité permanente ont, «au même titre queles autres Etats souverains, le droit

(1) Nys. Etudes de Droit international et de droit politique, 2° série, p. 137, (2) BzunrscaLr. Le Droit International codifié, art. 743.

« de guerre, tant actif que passif. Il est vrai qu'une « guerre offensive, entreprise par un Etat neutre, peut « lui faire perdre le bénéfice de la neutralité ; il en su- « bira les conséquences, qui seront peut-être funestes, « même à son indépendance. (1) »

On a même été plus loin ; on a déclaré que le territoire belge, strictement délimité par un traité, ne pouvait être étendu, même par des moyens pacifiques.

Mais remarquons que le droit d'acquisition est, pour ainsi dire, une conséquence du droit de conservation reconnu formellement à la Belgique par l’article 10 du traité de 1831 qui stipule que cet Etat aura toujours le droit de se défendre contre toute agression étrangère.

De plus, si les Puissances ont posé des bases quant aux limites de la Belgique, c'étaiten vue de séparer le territoire hollandais du territoire belge, et nullement dans le but de lui interdire à l’avenir l'acquisition de colonies.

Enfin, en 1831, les Puissances prétendaient agir dans l'intérêt de la Belgique ; comme le dit le protocole du 28 janvier, elles n'avaient en vue que de garantir à la fois son bonheur ct la sécurité due aux autres Etats. Etant donnés les progrès considérables industriels et commerciaux, accomplis par la Belgique, étant donnée sa population très dense, actuellement son intérêt est de s’annexer le Congo pour qui elle a fait de si nombreux sacrifices. Vouloir le lui interdire, ce serait l’étouffer et arrêter son développement. Le lui interdire, ce serait aussi donner aux différents protocoles de Londres une portée qu'ils n'ont pas.

Ainsi, aucun motif juridique ne s’oppose à l'annexion,

(1) Rivier. Droit des gens, t. IT, p. 211.

Elle est, de plus, nécessaire, car c’est le seul moyen radical de remédier aux abus commis par l’Administration congolaise, en la mettant sous le contrôle efficace d'un Parlement. Si les Puissances dans la campagne menée contre cet Etat, ont vraiment agi dans un but désintéressé, elles le prouveront, en ne l’empéchant pas.

Mais, quand elle aura lieu, y aura-t-il combinaison ou extinction des neutralités si différentes du Congo et de la Belgique ? Autrement dit, l'Etat du Congo conservera-t-il sa situation antérieure en ce qui concerne sa neutralité, ou participera-t-il aux bénéfices de la garantie des cinq grandes Puissances ?

Le Gouvernement belge, à plusieurs reprises, a prétendu qu'il en serait ainsi, et que, de plein droit, la neutralité de la Belgique, avec toutes ses conséquences, s’étendrait au Congo.

« L’annexion du Congo à un Etat européen quelconque, disait M. Bernaert, ne changerait rien à sa situation. À plus forte raison en serait-il ainsi en cas d'annexion à la Belgique, qui est elle-même un Etat neutre, et cela dans des conditions plus complètes que l'Etat du Congo.

La reprise éventuelle aurait done pour effet d’améliorer les conditions de la neutralité actuelle du Congo, puisque pour le soustraire à la chance d’être enveloppé dans une guerre européenne, la garantie belge viendra se joindre pour lui à celle contenue dans les articles 11 et 12 de l’Acte de Berlin (1). »

Cinq années plus tard, en février 1895, le Gouvernement, devant la Chambre des Représentants, dévelop-

(1) Rapport déposé le 16 juillet 1890. Moniteur belge,.p. 30.

pait à nouveau la même théorie, dans les termes suivants : « La reprise des possessions congolaises combine la neutralité belge avec la neutralité du Congo. Le passage des régions de l’Afrique centrale sous la souveraineté de la Belgique substitue une neutralité nécessaire à une neutralité volontaire, et, ainsi, fait échapper doublement ces territoires aux compétitions des grandes Puissances. Par contre-coup, la neutralité belge, sauvegardant en Afrique un grand intérêt général, acquiert, de ce chef, une importance nouvelle et une sanction de plus. »

Cette opinion ne nous satisfait pas, et nous ne pouvons admettre que, de plein droit, la neutralité de la Belgique s’étendra au territoire annexé.

Les Puissances ont pris certains engagements vis-àvis de la Belgique, mais vis-à-vis d’elle seule; leurs obligations ne vont pas au-delà, et notamment elles ne vont pas jusqu'à défendre et protéger les possessions que cet Etat pourrait acquérir par la suite. Pour que ie territoire, annexé régulièrement par la Belgique, jouît d’une garantie identique à celle de ce pays, il faudrait qu'un nouvel engagement vint, d’une manière précise et non équivoque, changer les dispositions des traités de Londres.

D'ailleurs, s’il en était ainsi, la situation du Congo serait bien bizarre : l’on verrait sa neutralité posée par les Puissances réunies à Berlin, assurée par les Etats garants de la neutralité belge.

Si, indépendamment de tout traité, de plein droit, le Congo ne peut profiter des avantages accordés à la Belgique, si la combinaison des deux neutralités n’est pas admissible, devons-nous conclure, comme on l’a,

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en effet, soutenu (1), que l’annexion aura pour conséquence leur extinction.

Cette théorie nous semble fort rigoureuse. Ne doiton pas admettre simplement, que, la Belgique d’une part, l'Etat Indépendant d’autre part, conserveront, en ce qui concerne la neutralité, leur situation respective, celle qu’ils out actuellement.

Le fait de voir deux territoires, relevant d’une même souveraineté présenter une telle différence n’a rien d’anormal.

Le cas est même prévu par l’Acte Général de Berlin qui, dans son article 10, parle de « territoires ou parties de territoires », visant par là les possessions d’une Puissance dont une partie, située dans le bassin conventionnel, pourrait jouir de la neutralité, tandis que l’autre, débordant ce même bassin, serait soumise à un régime différent.

En cas d’annexion, si un traité entre les Puissances ne vient pas trancher la question, cette solution semble contenir la vérité. Elle n’est pas contraire aux actes que nous avons étudiés, ne présente pas les inconvénients de la théorie soutenue par le Gouvernement belge, et ne retire pas non plus à la Belgique et à l'Etat Indépendant les avantages qui leur furent accordés par la Conférence de Berlin et le Congrès de Londres.

(1) Faucizce. Annexion du Congo à la Belgique et le Droit International. Revue Générale de D. Int. P., 1895, p. 437.

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