CHAPITRE PREMIER

DE LA SANCTION QUE POURRAIT ENTRAINER LA VIOLATION PAR UNE PUISSANCE DU RÉGIME INTERNATIONAL

Dans un débat qui s’est élevé, au sein de la Chambre des Communes, M. Samuel affirma « que l'Etat Indépendant du Congo a été créé du consentement des grandes Puissances, et qu'il a été attribué, non à un pays, mais à une personnalité, le Roi des Belges ».

Cette théorie, soutenue par une grande partie de la presse anglaise, aboutissait à cette conclusion, qu’en cas de violation par cet Etat, des engagements contractés, les Puissances pouvaient se constituer en Tribunal, le citer à leur barre et au besoin le supprimer.

Mais l'Etat Indépendant doit-il sa création à la Conférence de Berlin, et, en le soutenant, n’a-t-on pas commis l'étrange erreur de confondre la naissance et la reconnaissance d’un Etat ?

Un Etat, pouvons-nous dire, est une communauté

indépendante, souveraine, c’est-à-dire ayant le droit de commander et de ne pas être commandée. Pour qu'un Etat existe, il faut, sur une partie géographiquement déterminée de la terre, la réunion consciente et permanente d'individus, ayant la volonté collective de poursuivre certains buts communs. Dans les traités de droit public, nous trouverions de nombreuses définitions de l'Etat moderne ; contentons-nous de faire remarquer que les jurisconsultes les plus éminents sont d'accord pour admettre que le territoire, les sujets, et le droit de domination sont les caractéristiques d’un Etat. Si l’on trouve ces éléments réunis, on est en présence d'un Etat ; et soutenir qu’il est la création du Droit International, est aussi faux que de prétendre, par exemple, qu'une personne privée, envisagée au point de vue juridique, est une création du droit privé.

Un Etat peut exister, indépendamment de sa reconnaissance, comme un individu existe indépendamment de l'inscription de sa naissance sur les registres de l'Etat-Civil. La reconnaissance d’un Etat est un acte constatant simplement un fait accompli.

« L'existence d’un Etat, dit M. Rivier, est indépendante de sa reconnaissance par les autres Etats. La reconnaissance implique un engagement formel de respecter dans la personne nouvelle du droit des gens les droits et les attributions de la souveraineté. Ces droits et ces attributions lui appartiennent indépendamment de la reconnaissance, mais ce n’est qu'après avoir été reconnue qu’elle en aura l'exercice assuré. Des relations politiques régulières n’existent qu'entre Etats qui se reconnaissent régulièrement (1). »

(1) Rivier. Principes du droit des gens.

«L'existence même d’un Etat, sa souveraineté, son indépendance, sa liberté ne dépendent point du bon plaisir des autres Etats, ni, partant, de son admission dans la Société Internationale (1). »

On peut même ajouter que, loin d'être le résultat d’une reconnaissance internationale, un Etat est le fondement même de cette reconnaissance ; et, comme l'écrit un éminent jurisconsulte, M. Laband, le droit international en suppose l'existence.

Nous trouvons dans l’histoire un exemple typique d’un Etat existant de fait et de droit, et n'ayant pas encore fait l’objet d’une reconnaissance. C’est celui des Etats- Unis de l’Amérique.

A la date du 4 juillet 1776, les représentants des Etats- Unis, réunis en un Congrès, déclaraient solennellement que les colonies étaient et de droit devaient être des Etats libres et indépendants, ne relevant plus de la couronne d'Angleterre ; qu’elles avaient les droits appartenant aux Etats souverains ; qu’elles étaïent autorisées à faire tous les actes de politique extérieure qui leur conviendraient, notamment à faire la guerre, à conclure des traités et à former des alliances.

Le 6 février 1778, deux traités intervenaient entre le Roi de France et les treize Etats-Unis de l'Amérique du Nord ; l’un était un traité de commerce, l’autre un traité d’alliance qui stipulait que l’objet essentiel et direct de l’alliance était de maintenir de manière effective la souveraineté des Etats-Unis. Les Etats-Unis signèrent également d’autres traités : en 1782 avec les Provinces- Unies ; en 1783 avec la Suède.

1) Nys. L'Etat Indépendant du Congo et le Droit international, p: 12

Ce n’est pourtant que le 3 septembre 17383 que fut conclu avec l'Angleterre un traité de paix définitif, par lequel Georges III reconnaissait que les Etats-Unis d'Amérique étaient des Etats libres, souverains et indépendants.

Mais toujours les Etats-Unis ont fait remonter leur existence au Congrès Général de 1776, et ils n’ont pas manqué de la proclamer en toutes occasions.

A la Conférence de Berlin, à propos des occupations nouvelles sur les côtes du Continent Africain, il fut admis que, si la notification diplomatique ne provoquait aucune réclamation, elle ne devait pas être nécessairement suivie d’une reconnaissance, soit immédiate, soit ultérieure, et le motif d’une telle stipulation nous est donné par M. Engelhardt.

« Le premier plénipotentiaire des Etats-Unis insista particulièrement sur cette restriction, qui avait pour son gouvernement la portée d’un principe capital. On sait, en effet, que, par un arrêt de 1808, la Cour Suprême de l'Union fédérale a décidé que la souveraineté de cette Union existait depuis le 4 juillet 1776, jour où les Etats qui la composaient sont déclarés libres, et qu’elle était absolument indépendante de la reconnaissance du roi d'Angleterre stipulée par le traité de paix de 1783 (1). »

En ce qui concerne plus spécialement notre sujet, on peut affirmer que, bien avant la Conférence de Berlin, l’on trouvait les éléments constitutifs d’un Etat dans cet organisme alors appelé l'Association Interna-

(1) Revue de droit international et de législation comparée, t. XVIII,

tionale du Congo. A la suite d'expéditions nombreuses et hardies tentées dans toutes les directions, un territoire avait été constitué, sur lequel vivaient des indigènes soumis à des chefs indigènes ; sur ces territoires flottait déjà le drapeau bleu orné de l’étoile d’or; une force armée, une police étaient organisées, partout enfin s’accusaient des rudiments d'organisation.

Mais, sur ces territoires acquis par Stanley grâce à de nombreux traités, une société pourrait-elle exercer la souveraineté et acquérir des droits régaliens en vue de créer une colonie ou de fonder un Etat ?

Telle est la question qui se posa à cette époque.

Pendant très longtemps il était admis en principe que seuls les Etats étaient aptes à faire une acquisition territoriale, et que, par suite, un Etat seul pouvait acquérir uu territoire qui, selon le droit des gens, est sans maître, même s’il est habité par des peuples non civilisés.

Cette théorie était principalement adoptée en Angleterre, où l’on appliquait une loi datant de Georges IT, qui la pose dans les termes suivants: « That the sovereignity of the Crown over the possessions acquired by the East India Compagny is indoubted (1). »

A l'heure présente, il est considéré comme admissible que des particuliers ou des sociétés puissent acquérir un territoire, et il importe peu, dit à ce propos M. Von Stengel, « que ce territoire soit cédé par ses acquéreurs à leur patrie, pour qu’elle y fonde une colonie, ou que

(1) CReaRy. 7he Impérial ad Colonial constitutions, 1872, p.62 et suiv. Cazvo. Le Droit Constitutionnel, p. 145. .

les acquéreurs y créent un Etat indépendant; c’est une affaire personuelle (1) ».

En tous cas, nous trouvons des exemples de Sociétés ayant eu des droits de souveraineté. C’est ainsi que les sultans de Bennai et de Sala cédèrent, en 1878, tous leurs droits sur un territoire considérable de Bornéo à une société anglaise; et le Gouvernement anglais ne songea pas à en contester l'acquisition.

Sir Henri James disait à la séance de la Chambre des commuves, le 17 mars 1882 :

« Ces droits ont été cédés à la société et sont devenus valablement sa propriété. »

De son côté, le Gouvernement allemand n’a pas hésité à reconnaitre la validité des traités relatifs à la cession des droits de souveraineté conclus en 1885 et 1886 par Karl Peters et par une Société allemande de colonisation avec différents sultans et chefs de l'Afrique Orientale.

Il n’y a donc aucune raison pour contester la validité des droits de souveraineté acquis par l’Association Internationale du Congo en Afrique.

Une autre question s’est posée à propos de cette cession de droits : celle de savoir si, faite par des non civilisés, elle conférait la souveraineté.

Des consultations furent demandées à Sir Travers Twiss et à Egide Arntz, à ce sujet, qui y répondirent affirmativement, et voici ce qu’en dit M. Jése : « L'objet de l'acquisition, ce n'est pas la souveraineté, telle qu’elle est actuellement exercée par l'Etat barbare,

(1) Carz voN SrENGEL. L'Etat du Congo et les conventions, articles parus dans l'Indépendance belge, 20 janvier 1905.

mais la souveraineté telle qu’elle pourrait être exercée par un Etat quelconque. En droit privé, l'acheteur d’un fonds ne succède pas seulement aux droits qu’exerçait le vendeur, mais bien aussi à tous ceux qu'il aurait pu exercer; et cela est encore vrai en droit international public. Prétendre le contraire, c’est confondre l'exercice d'un droit et l'exercice possible de ce droit. Au surplus, ne pourrait-on pas soutenir, avec quelque apparence de raison, que l'Etat cessionnaire acquiert du souverain barbare plus de droits qu'il n’en exercera effectivement. La souveraineté, telle que la comprennent les peuplades primitives, n'a-t-elle pas le maximum d’attributs, puisqu'elle comprend, le plus souvent, droit de vie et de mort sur les sujets, droit de propriété sur tous les biens. »

D'ailleurs, pendant que l’on discutait la question à propos de l'Association Internationale, un fait antérieur à la Conférence de Berlin, venait donner un appui considérable à cette Association et attester sa qualité de Puissance souveraine.

Dans son message annuel au Congrès, le Président des Etats-Unis, en 1884, souleva la question des relations qui devaient dès lors s'établir entre la République américaine et les habitants du bassin du Congo en Afrique.

M. Frelinghuysen, secrétaire du département d'Etat, convaincu qu'aucun principe de droit International, ne s’opposait à ce qu'une association philanthropique créât un Etat, était partisan de la reconnaissance du drapeau de l'Association.

De son côté, M. Morgan dans un rapport fait le 26 mars

1884, au Sénat, après avoir rappelé les nombreuses conventions conclues par les agents de l’Association et les chefs indigènes, exposait la situation de la manière suivante : « Si les gouvernements locaux avaient qualité pour faire la cession qu'ils faisaient, la puissance souveraine qu’ils ont conférée à l'Association Internationale peut obtenir la reconnaissance de la part d’autres nations, précisément parce que cette association prouve son existence comme un gouvernement de droit. » « Si, ajoutait-il, il subsiste quelque doute concernant la souveraineté ou le territoire ou les sujets, l’entente entre les tribus indigènes qui concluent des traités avec l'Association offre une garantie suffisante aux autres peuples, pour qu’ils reconnaissent l'Association comme un Gouvernement de fait. » i

Ainsi donc, bien avant la Conférence de Berlin, le Comité des Affaires étrangères déclarait que l'Association Internationale était, en droit ou en fait, un gouvernement, et qualifiée pour réclamer la reconnaissance internationale.

Devant l'attitude prise par les Etats-Unis, nous pouvons rappeler les paroles de M. Nys : « Il est permis de l’affirmer ; déjà, à ce moment, une personne juridique existait, qui pouvait réclamer les droits principaux d’un Etat, et qui se trouvait à même d’en accomplir les devoirs (1). » D’ailleurs la solution intervint bientôt.

Le 10 avril 1884, le Sénat américain invitait le Président des Etats-Unis à reconnaître l'Association « comme pouvoir gouvernant le Congo ».

(1) Nys. L'Etat Indépendant du Congo et le Droit International, p. 30:

Cette reconnaissance devait avoir lieu quelques jours plus tard : le 22 avril 1884, étaient échangées des déclarations entre M. Sanford, dûment autorisé par l'Association internationale et M. Frelinghuysen, secrétaire d'Etat, où ce dernier proclamait la sympathie et l’approbation qu'’inspirait aux Etats-Unis le but humain et généreux de l'Association Internationale du Congo, gérant les intérêts des Etats libres, et où il donnait l'ordre aux fonctionnaires des Etats-Unis, tant sur mer que sur terre, de reconnaître le drapeau de l'Association Internationale à l’égal de celui d'un gouvernement ami.

Et voici maintenant comment s’exprimait plus tard à la Conférence de Berlin M. Kasson, plénipotentiaire des Etats-Unis, sur la reconnaissance accordée par son gouvernement à l'Association Internationale du Congo.

« Le Président des Etats-Unis, dûment informé de l'organisation de cette société, et connaissant ses droits pacifiquement acquis, les moyens dont elle dispose pour protéger les personnes et la propriété, et ses desseins équitables à l’égard des nations étrangères, a reconnu le gouvernement établi par elle et le pavillon qu'elle a adopté.

Ses droits reposaient sur le consentement même des indigènes dans un pays actuellement occupé par elle, et dont les routes commerciales et les voies de communication étaient placées sous son contrôle et sous l’autorité de son administration. Il a pensé qu'en reconnaissant le seul pavillon représentant une domination dans ces parages, il a agi dans l'intérêt commun des nations civilisées. »

Ce ne sont pas là les seuls documents qui vont nous permettre de combattre la thèse qui soutient que l'Etat

Indépendant du Congo est la création de la Conférence de Berlin.

Nous en trouvons d’autres, antérieurs à la réunion de la Conférence, qui prouvent bien que l'Association agissait comme personne du droit des gens.

À la date du 23-24 avril 1884, un échange de lettres eut lieu entre le colonel Strauch et M. Jules Ferry, en vertu desquelles l’Association accordait un droit de préférence à la France, tandis que le Gouvernement Français, préférant l’avoir comme voisine au Congo au lieu de tout autre Puissance, se hâtait de lui reconnaître des droits, et s’'engageait à respecter les stations fondées par elle et les territoires lui appartenant.

Enfin, le 8 novembre 1884, une convention intervenait entre l’empire d'Allemagne et lAssociation. Dans ce traité, à côté d'obligations auxquelles s’engage l’Association Internationale vis-à-vis de l'Allemagne, celleci reconnaît, dans l’article 5 «le pavillon de l’Association — drapeau bleu à étoile d’or au centre — comme celui d’un Etat ami ».

Comme le dit M. Nys, quand il combat les faibles raisons sur lesquelles s'appuie la thèse anglaise : «€ Faut-il insister sur les dates mêmes ? On peut l’affirmer : au moment où le gouvernement des Etats-Unis prenait la résolution de reconnaître l'Association, il n'était point question même de la réunion de la Conférence Internationale qui s’occuperait des questions d'Afrique ; d'autre part, quand l’Empire d'Allemagne concluait la convention du 8 novembre 1884, la Conférence de Berlin n’était pas encore réunie, et cependant l'Empire «reconnaissait » le pavillon de l’Association comme celui d’un « Etat » ami. Est-ce concluant ? »

Il est évident qu’on ne peut pas désirer une preuve plus formelle de la préexistence de l'Etat à la Conférence de Berlin, qui ne s'ouvrit que le 15 novembre. Tandis que celle-ci poursuivait ses délibérations, les divers gouvernements reconnaissaient l'Association Internationale du Congo.

Le 16 décembre 1884, elle échangeait des déclarations et concluait avec la Grande-Bretagne une convention qui commençait en ces termes :

« Attendu que le Gouvernement de Sa Majesté Britannique a reconnu le pavillon de l’Association Internationale du Congo... »

Cette convention était bientôt suivie d’une autre, conclue le 19 décembre 1884 avec l'Italie et dans laquelle cette puissance reconnaissait le drapeau bleu, « comme celui d’un gouvernement ami ».

L'Association était reconnue tour à tour:

Le 24 décembre 1884, par l’Autriche-Hongrie ;

Le 27 décembre 1884, par les Pays-Bas ;

Le 7 janvier 1885, par l'Espagne ;

Le 5 février 1885, par la France;

Egalement le 5 février, par la Russie ;

Le 10 février 1885, par la Suède et la Norwège ;

Le 14 février 1885, par le Portugal ;

Le 23 février 1885, par le Danemark.

Tous ces traités furent passés avant la signature de l’Acte Général de Berlin. el à la séance du 23 février 1885, le Président, avant d'aborder l'ordre du jour, fit part d’uue lettre adressée à $. A. $. le Prince de Bismarck, par le Président de l'Association Internationale du Congo, qui était ainsi conçue :

« Prince.

L'Association Internationale du Congo a successivement conclu avec les Puissancés représentées à la Cotiférence dé Berlin (moins üñe), des traités, qui, parmi leurs clauses, contiennent üheé disposition reconnaissant son pavillon corne celui d’uii Etat où d’üñ Gouvernement ami. »

Et M. Busch faisait suivre cétte coinimunication des paroles suivantes :

« Messieurs, je crois être l’interprèté du sentiment uhanime de la Conférence en saluant comme un évétiement heureux la comruütication qui fous est faite et qui constate la reconnaissance à peu près ütiahime de l'Association Iüternationale. » 7

Commetit ne pas adméttre que l'Etat Indépendänt n’est pas l'œuvre de la Conférence, quand les protocoles le constatent et l’attestent. Enfin, une dernière preuve de ce que nous affirmons, c’ést que l’Association Internationale a agi comme Puissance, lors de son adhésion à la Conférence de Berlin (1).

« La première adhésion, dit à ce propos M. Nys (21, « fut celle de l’Associätion Internationale ; elle eut lieu « immédiatement après qué la formalité dé la signa- « ture des instruments fut accomplie; l’Association « agit « comme Puissance » ; elle fut accueillie « comme « Puissance » ; et c'est alors que lé Prince dé Bis- « marck saluant avec satisfaction cette démarche dé- « clara que « le nouvel Etat du Congo était appelé à « devenir un des principaux gardiens de l’œuvre que « la Conférence avait én vue. »

) 26 février 1885. Conférence de Berlin. Protocole, n° 10,

(1 (2) Ouv. cil., p. 61.

Nous croyons avoir suffisaminenit prouvé que l'Etat Indépendaiit dü Congo n’a pas été créé par la Coûférence de Berlin.

Par conséquent, il se trouve, à l'égard des clauses qui y Sont contenuës, dans la même situation que tout aütre Etat signataire ou adhérent à l’Acte Général en vertu de l’article 37.

Cés obligations, nous le savons, sont au üombre de trois : la liberté commerciale, l’abstention dé tout monopole, la protection des indigènes. On a soutenu, il est vrai, qu'il s'agissait là, non de simples obligations internationales, fais de conditions. Süuvent, dans l’histoire, des conditions furent imposées à certains Etats. C’est ainsi que le traité de Berlin de 1878 fit, de l'égalité des droits de tous les citoyens, la condition de la reconnaissance de la Roumanie, dé la Serbie, de la Bulgarie et du Monténégro. Mais, même dans ce cas, de savants jurisconsultes ont soutenu que l’inexécution des prescriptions imposées ne devait pas avoir pour sanction le retrait de la reconnaissance. M. Nys, en se basant sur les discussions qui se poursuivirent au sein de ce Congrès, le proclame, et M. Piedelièvre semble partager cette opinion en s'exprimant de la manière suivante :

« Le traité de Berlin, en faisant du respect et de l'égalité des droits de tous les citoyens pour la Roumanie, la Serbie, le Monténégro, la condition de leur reconnaissance, nous paraît leur avoir iüins imposé que recommandé l'observation d’un principe admis par la généralité des peuples civilisés ; en tous cas, les Puissances signataires nous semblent avoir subordonné à l'adoption de ce principe leur intervention, au cas

où il s'agirait de défendre l'indépendance des nouveaux Etats contre les entreprises et les dangers qui les menacent (1). »

En ce qui concerne les Etats ayant des possessions dans le bassin du Congo, c’est-à-dire l'Allemagne, la France, la Grande-Bretagne, ie Portugal, on ne peut dire qu’ils sont soumis à certaines conditions, puisque, même avant la Conférence de Berlin, ils exerçaient sur ces territoires des droits de souveraineté complète et entière.

Pour l'Etat Indépendant, la situation est identiquement la même. On ne peut soutenir qu'il a été reconnu sous certaines conditions. Aussi même en cas de violation des prescriptions de l’Acte Général, la sanction ne peut être, en aucune manière, le retrait d’une reconnaissance qui s'est produite antérieurement à la conclusion de cet Acte. Comme le voudrait cependant la thèse anglaise, les Puissances ne pourront se réunir pour juger, punir et,au besoin, supprimer cet Etat. Un Congrès, sans doute, peut être à nouveau convoqué, il peut ordonner la révision des clauses de l’Acte Général ; mais l'Etat y participera, non comme un accusé appelé devant ses juges, mais comme un Etat souverain vis-àvis d’autres Etats (2).

(1) Piedelièvre. Précis de droit International public ou droit des gens, tp: 199

(2) Pour ce chapitre Cf. Nys. L'Etat Indépendant du Congo et l'Acte Général de Berlin.