PAR L'ÉTAT DES TERRES VACANTES

Le Gouvernement français a déclaré, nous l’avons vu, que les terres vacantes au Congo appartenaient à l'Etat, et nous avons retrouvé ce même principe appliqué dans l'Etat Indépendant du Congo. Nous devons donc nous demander si, comme le prétend la thèse anglaise, cette disposition est contraire à l’Acte de Berlin. Cette question a fait l'objet de nombreuses consultations ou d’études parues dans différentes revues. C'est ainsi qu’en France nous pouvons citer la savante consultation de M. Barboux, en Belgique, celle de MM. Picard et Cattier, enfin les articles de M. Nys dans la Revue de droit international.

Dans les rapports de l'Etat avec son territoire, nous devons distinguer l’imperium et le dominium : le dominium étaut le droit de l'Etat sur son territoire par opposition aux autres Etats ; l’imperium qui est le droit de l'Etat d'exercer sa puissance dans le sens le plus élevé. Cette distinction entre ces deux notions, nous la trouvons dans de nombreux auteurs de nationalités di-

verses. Elle est faite par Heffter (1), par de Martens (2), par Wheaton (3).

Bynckershoeck distinguant la Souveraineté de la propriété s'exprime ainsi : « Cette Puissance qu'a le Prince sur ses sujets est appelée par les auteurs de droit public Dominium eminens. Je suis pourtant de l'avis de Thomasius qui exprime l'opinion qu’il vaut mieux dire Imperium eminens, car tous les droits des princes procèdent de leur pouvoir (potestas). C’est ce qui-a fait dire à Senèque : Ad reges Potestas omnium pertinet, ad singulos proprietas (4). »

Portalis fait la distinction de la manière suivante : « L'Empire, qui est le partage du Souverain, ne renferme aucune Idée de Domaine proprement dit. Il n’est que le droit de prescrire ce qu'il faut pour le bien général et de diriger en conséquence les choses et les hommes (5). »

Enfin Bluntschli la formule clairement : « La Souveraineté territoriale n'implique point la propriété du Sol. Mais en vertu de sa souveraineté l'Etat a le droit de disposer du sol, d’en confier à d’autres la propriété ou d’en autoriser la prise de possession pour ‘autant qu'il n'ait pas encore été possédé et ne soit devenu la propriété de personne ou qu’il ait été abandonné par les possesseurs ou propriétaires précédents (6). »

La Souveraineté d’un Etat n’entraîne point la propriété des terres vacantes, mais à côté de cette auto-

(1) Droit des gens européen, p.57.

(2) Traité de Droit Internaticnal, vol. 1, p. 450.

(3) Eléments de Droit International, vol. [, p. 158.

(4) Questiones juris publici.

(5) Travaux préparatoires du Code civil, vol. XI, p. 111% (6)

6) Droit internatianal codifié, S 278.

200 TROISIÈME PARIIE. CHAPITRE V

rité qu’il exerce sur les territoires de ses sujets un Etat peut lui-même être propriétaire de ccrtains biens qui forment alors ce qu’il est convenu d'appeler son domaine privé. Parmi les choses de ce domaine, nous pouvons citer comme exemples, les lais et relais de la mer, les épaves, enfin les biens vacants et sans maître. Ces biens, par opposition à ceux qui constituent le domaine public de l'Etat sont dans le commerce, ils sont aliénables et peuvent être prescrits ; et sur eux l'Etat exerce an droit de propriété, absolument semblable à celui que pourrait avoir un simple particulier qui serait propriétaire.

Dans ce problème des terres vacantes, il faut distinguer deux questions : celle de l'occupation par un Etat de territoires qui sont res nullius, c’est-à-dire de territoires qui sont inhabités et qui relève des règles de droit international, puis, celle des terres vacantes qui est une question relevant uniquement du droit public et du droit privé et qui doit être résolue d’après les règles du droit public, et du droit privé de chaque Etat. L’occupation d’un territoire par un Etat n'implique pas nécessairement la volonté de l’occuper au sens privé du mot; mais après cette acquisition de Souveraineté l'Etat peut régler comme il l'entend les conditions de l'appropriation du sol ; il peut notamment déclarer que nul n’a le droit d'occuper sans titre les terres vacantes, et qu’elles doivent être considérées comme appartenant à l'Etat. Ce sont ces principes que la France et l'Etat Indépendant ont légalement appliqués dans leurs territoires du bassin du Congo.

Ce droit universellement admis d’un Etat sur les

terres vacantes remonte à la période féodale où l’on appliquait la maxime :

Nulle terre sans seigneur.

Et il ne pouvait en être autrement à une époque où la terre était tout.

Actuellement ces principes en dehors des motifs juridiques que nous avons déjà signalés, s'expliquent par des raisons d'utilité sociale : il est évident, en effet, qu'un Etat ne peut tolérer le droit du premier occupant, ce qui serait la source de discussions et de querelles sanglantes, et d'autre part l'acquisition par l'Etat est fort juste puisqu'elle profite également à tous les citoyens.

Mais dans des foyers de grande civilisation, et très peuplés, l'Etat usera peu de ce droit, car la terre ayant une grande valeur et toutes les parcelles des territoires étant occupées, les biens sans maîtres seront foit rares: il en sera différemment dans les pays neufs où les territoires sont immenses et les terres non appropriées fort nombreuses. Aussi ces principes ne se sont pas arrêtés aux frontières de la Métropole et tous les Gouvernements les ont portés avec eux dans leurs colonies, où ils sont d’une application plus fréquente.

« Sur ce point, dit Bluntschli (liv. IT, ch. IT, p. 554) « on peut encore distinguer deux opinions différentes. « L'une considère comme bien vacant le terrain sus- « ceptible d'être l’objet de la propriété et pouvant le « devenir à la suite d’une occupation, mais n'étant pas « encore occupé. D’après l’autre opinion, l'Etat est « propriétaire de tout le terrain non occupé, et l’on ne « peut s’en approprier aucune parcelle sans l’autorisa- « tion de l'Etat. Le premier système était admis, en

« partie du moins, par les Romains ; le second, plus « conforme aux idées germaniques, est admis par le « monde moderne.

€ IL est appliqué en grand — ajoute l’éminent juris- « consulte — dans les colonies de l'Angleterre et de « l'Amérique du Nord, et les intérêts des colons, « comme ceux de la bonne culture du sol, sont évidem- « ment mieux sauvegardés par ce système que par le «€ premier. »

Et c'est également l'opinion de M. Paul Leroy-Beaulieu qui l’exprime de la manière suivante : « Le régime des terres vacantes ei leur mode d’appropriation est peut-être le point principal de tout système colonial, selon que sur ce point on aura pris de bonnes ou de mauvaises mesures, on aura assuré ou découragé le peuplement du pays. (1) » Si nous étudions les législations des différentes Puissances, à ce point de vue, nous verrons que toutes ont déclaré que les terres vacantes appartenaient à l'Etat.

Dans les colonies anglaises principalement, ce principe a toujours été appliqué.

Au Canada, les concessions de terre ont été accordées avec une très grande prodigalité. Dans le Bas-Canada, un seul gouverneur accorda 1.425.000 acres à 60 personnes., Dans le Haut-Canada, en 1825, sur 17 millions d’acres mesurés, 15 millions ont été concédés.

L’Angleterre a agi de la même manière, aux Indes, à Ceylan, à Hong-Kong, au Cap, au Bechuanaland, aux îles Fidji, où l’article 4 de l’Acte qui les rattache au domaine colonial de l’Angleterre, déclare « que la pro-

(1) De la colonisation chez les peuples modernes, 5° édnion, p. 100.

NME

priété absolue de toutes les terres dont l’aliénation ne sera pas suffisamment prouvée pour qu’elles deviennent la propriété d’Européens ou d’autres étrangers, ou qui ne sont pas actuellement réellement utilisées ou occupées par un chef ou une tribu, ou qui ne sont pas réellement nécessaires pour la subsistance probable et future et l'entretien de quelque chef ou tribu, seront et sont par les présentes, déclarées dévolues à Sa Majesté, ses héritiers et ses successeurs ».

De même, dans l'Australie occidentaie, une loi datant de 1890 donne à l'Etat la direction et le contrôle des terres vagues, y compris tous les droits régaliens.

En Tasmanie, qui a une superficie de 15 millions d’acres, près de 5 millions ont été vendues ou concédées à des colons par l'Etat, et celui-ci conserve entre ses mains plus de 12 millions d’acres.

En somme, dans toutes les colonies anglaises, d’immenses étendues de terrains constituent le domaine de l'Etat, qui en tire des ressources importantes en l’aliénant ou en le louant par parties.

Il n'y a pas que l'Angleterre qui ait appliqué ces principes dans ses colonies. Ainsi en Italie, alors qu'il n'existe dans le Code aucune disposition semblable à celle de l’article 713 du Code Napoléon, quand fut fon dée la colonie d’Erythrée, l'Etat italien aflirma son droit sur les terres vacantes par le décret royal du 19 janvier 1893.

En ce qui concerne l’Afrique orientale allemande, il est stipulé dans l’ordonnance du gouvernement impérial en date du 1*"septembre 1891, que le Gouvernement seul a le droit de prendre possession des terres vacantes. Et dans l’article I d'une ordonnance impé-

riale du 26 novembre 1895, nous trouvons : « Sous réserve des droits de propriété ou autres droits réels que des particuliers ou des personnes juridiques, des chefs ou des communautés indigènes peuvent élever ainsi que des droits d'occupation de tiers résultant de contrats passés avec le gouvernement impérial, toute terre de l'Afrique orientale allemande est terre vacante de la Couronne. La propriété en appartient à l’Empire. »

Les mêmes règles sont suivies au Cameroun, dont une partie se trouve dans la zone de la liberté commerciale.

De même, un décret portugais du 9 mai 1901 édicte que dans ies possessions d'outre-mer, tous les terrains qui ne constituent pas une propriété privée font partie du domaine de l'Etat.

Le Gouvernement français et l'Etat Indépendant, en ce qui concerne leur régime foncier, ont agi au Congo comme avaient agi les autres Etats : ils ont déclaré que les terres vacantes devaient être considérées comme appartenant à l'Etat.

Cette mesure en elle-même est légitime et conforme aux règles juridiques.

Ils ont le droit de disposer comme ils l’entendent des terres qui constituent leur domaine privé; en rien, ils ne doivent des explications ou des comptes aux aulres Etats. Ils peuvent les exploiter eux-mêmes; ils peuvent les louer ou les vendre ; ils peuvent les concéder avec toutes les conditions qu'ils jugent utiles.

La thèse anglaise a pourtant prétendu que l'Etat Indépendant, en déclarant par l’'Ordonnance du 1° juillet 1885, que les terres vacantes lui appartenaient, violait

le principe de liberté commerciale inscrit dans l’Acte Général de Berlin.

Au point de vue du droit pur, sans nous occuper ici des conséquences qui résultèrent dans l'Etat Indépendant d’une telle législation, nous devons déclarer, qu’en principe, une semblable mesure, prise en elle-même, est légitime et ne viole en rien les dispositions de l’Acte Général. Il en est ainsi, notamment, pour deux raisons : tout d’abord par se fait que les règles organisant la propriété immobilière ont un caractère exclusivement civil: que, par conséquent, il est impossible de prétendre que la législation congolaise relative à certains immeubles, matière essentiellement civile, peut entamer la liberté commerciale.

De plus cet Etat est un Etat souverain : certaines servitudes internationales sont venues, il est vrai, restreindre cette souveraineté. Mais une servitude internationale inscrite dans un traité doit être interprétée d'une manière restrictive et résulter d’un texte précis. Or, quand l’Acte de Berlin parle des immeubles, c’est simplement pour déclarer qu'en ce qui concerne leur transmission et leur acquisition, les étrangers y jouiront du même traitement que les nationaux, mais aucun des articles qui le composent ne s’en occupe pour défendre à l'Etat de s’attribuer des terres vacantes.

En principe, il avait donc le droit de s’en déclarer maître et d'en disposer librement. Il possède sur ces biens un droit de propriété semblable à ceux d’un individu qui serait propriétaire, et dans aucun pays, dans aucune législation, le propriétaire qui exploite ou qui vend les produits du sol qui lui appartient n’est réputé commerçant.

Comme le dit M° Picard, « dans l’espèce, on ne peut invoquer aucune disposition de l’Acte Général de Berlin. Il s’agit simplement d’un propriétaire usant de son droit de propriété ». — « Il ne s’agit ni de liberté, ni de libre commerce, ajoute à son tour M. Nys, il s’agit d’un acte civil, non d’un acte de droit international. »