CHAPITRE IV

CONTENTIEUX SECTION I. — EXÉCUTION D'OFFICE DES RÈGLEMENTS DE POLICE 98. — Nous avons passé en revue dans ce titre les

nombreuses interventions administratives dans la réglementation et la surveillance des voies privées. Il convient d'étudier maintenant les sanctions de l’action administrative.

Examinons tout d’abord les moyens d’exécution de l’injonction administrative (30).

Le maire peut, en vertu de son pouvoir de police, accomplir des actes juridiques ou employer la force publique, mais ce dernier mode d’exécution est exceptionnel. Normalement, les actes de l’autorité administrative ne sont pas susceptibles d’exécution d'office ; la sanction normale de leur inobservation est la sanction pénale de l’art. 471, $ 15, que nous étudierons au titre IV. Pour faire respecter ses décisions, l’autorité de police doit donc recourir aux tribunaux judiciaires (expulsion d’une personne, démolition d’un immeuble) ou poursuivre les contrevenants en simple police.

(80) « Les pouvoirs du Maire» par Girolami, Goldenberg et Maurice Hersant, Ed. 1935, La vie Communale et départementale,

Si les arrêtés et les poursuites judiciaires ne suffisent pas, parce que le trouble est grave et soudain et qu’il faut le faire cesser immédiatement (manifestation publique) ou parce que la désobéissance à l’arrêté est persistante et que cette obstination entraîne un trouble qu’il est urgent de faire cesser, le maire peut faire assurer lui-même par la force matérielle le maintien ou le rétablissement de l’ordre. Il existe aussi des procédures spéciales pour assurer le respect de certaines décisions administratives (danger de ruine d’une construction, par exemple).

Donc, en règle générale, les arrêtés de police ne peuvent pas être exécutés d'office, sauf les cas d’urgence et d’absolue nécessité.

Le règlement de police ne saurait pas davantage prévoir des sanctions. « Nulla poena sine lege. >» Le maire ne pourrait pas, par exemple, accroître les obligations des riverains d’une voie privée en décidant que les propriétaires seront solidairement responsables des travaux prescrits ; la solidarité n’est pas en effet prévue par la loi (31).

Nous rappelons que le maire doit respecter le principe de la liberté de choix des moyens au profit des administrés ; il ne doit que prescrire le but à atteindre.

Le maire ne pourrait pas, en cas de contravention des propriétaires de la voie privée ouverte au public aux obligations qu’ils ont dû assumer, décider que ces voies seront aussitôt fermées par des barrières posées par les agents de la commune. Ce serait là, en effet, d’une façon détournée, assurer l’exécution d’office des arrêtés de police. Une telle sanction n’est possible qu’en cas d’urgence et d’absolue nécessité. Si le maire n’obtient pas des par-

(31) Cons. d’Et. 3 juin 1910, D.P. 1912-3-53,

ticuliers un entretien suffisant de la voie pour en assurer la sécurité, il ne peut que faire poursuivre les propriétaires devant le tribunal de simple police ; si le défaut-d’entretien aboutissait à des dangers graves et importants, il pourrait exceptionnellement assurer la fermeture de la voie (32).

SECTION II. —— RECOURS CONTRE LES RÈGLEMENTS DE POLICE 99. — Nous avons exposé au chapitre IV du titre I,

que par application du principe de la séparation des pouvoirs, on avait interdit aux tribunaux judiciaires de s’immiscer dans les fonctions exécutives. Pour protéger les administrés contre les abus de pouvoirs des administrateurs, on dut créer des juridictions administratives spéciales. Celles-ci, composées de magistrats différents de ceux des Cours et Tribunaux, constituent l’organe juridictionnel par lequel le pouvoir exécutif impose à l'Administration active, le respect du droit.

Nous ne retracerons pas l'historique de nos juridictions administratives et nous nous contenterons de rappeler les principes qui dominent leur fonctionnement.

La juridiction administrative peut être sollicitée de juger le fond d’un litige, de constater l’illégalité d’un acte ou de dire le sens d’un acte juridique. On distingue donc le contentieux de pleine juridiction ou contentieux au fonds, le contentieux de l’annulation, le contentieux de l'interprétation.

Les règlements de police que nous avons étudiés au

(32) Cons. d’Et. 18 juillet 1919, Hirson, Rec. Leb. p. 646.

chapitre premier de ce titre, peuvent être déférés au Conseil d'Etat aux fin d’annulation (33). C’est une des voies de recours ouvertes aux intéressés. Ils peuvent aussi, ainsi que nous le verrons au titre III, devant les tribunaux de simple police, chargés de sanctionner les règlements administratifs, invoquer l’illégalité de ces règlements. Tandis que la décision d’illégalité prise par un tribunal répressif n’agit qu'inter partes, la décision d'annulation prononcée par le Conseil d'Etat vaut erga omnes. Le recours en Conseil d'Etat est donc plus efficace, mais nous verrons que le délai prévu pour l’intenter est, sauf exceptions, assez limité. Le recours pour excès de pouvoir n’est pas suspensif.

Pour exercer le recours pour excès de pouvoir, il faut qu’il s’agisse d’un acte de l’administration, que cet acte lèse un intérêt, qu’il n’y ait, pour obtenir satisfaction de lintérêt engagé, aucun recours parallèle ; que le recours soit exercé dans les délais prévus par la loi. Pour que les actes administratifs attaqués pour excès de pouvoirs soient annulés, il faut qu’il y ait eu incompétence (34), vice de forme, violation de la loi ou détournement de pouvoir. En matière de règlements de police, cest le détournement de pouvoirs qui est le plus fréquemment invoqué. Nous en avons cité maints exemples dans les chapitres précédents.

« Le détournement de pouvoir est le fait d’une autorité administrative qui, tout en accomplissant un acte

(33) Loi du 24 mai 1872, art. 9 confirmant la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat.

(34) Exemple d’incompétence : Cons. d’Et. 23 juin 1926. Si un maire peut, en vertu des lois de 1884 et de 1902 prendre les mesures nécessaires pour prévenir les épidémies et les maladies contagieuses, il ne saurait, sans excéder les limites de sa compétence, se substituer aux autorités qui sont spécialement chargées d’assurer l’hygiène dans les écoles publiques et privées en exécution de la loi du 30 octobre 1886.

de sa compétence, tout en observant les formes prescrites, tout en ne commettant aucune violation formelle de la loi, use de son pouvoir pour des motifs autres que ceux en vue desquels ce pouvoir lui a été conféré, c’està-dire autres que la sauvegarde de l'intérêt général et le bien du service » (35).

Ainsi un maire ne peut pas utiliser ses pouvoirs de police pour la gestion du domaine privé de la commune ou pour régler un conflit entre deux propriétaires d’immeubles insalubres (C. d’Et., 22 mai 1931).

En matière de classement, d'ouverture, de déclassement de voies privées et publiques, les intéressés peuvent exercer le recours pour excès de pouvoir, si la décision a été prise en violation d’une disposition législative ou réglementaire, s’il y a eu, par exemple, omission de formalités substantielles. Par contre, la décision ne saurait être attaquée devant le Conseil d'Etat par la voie du recours de plein contentieux, notamment pour inopportunité ou inutilité du classement, mais elle pourrait l’être par voie du recours pour détournement de pouvoir si le requérant soutenait que la voie publique a été ouverte ou la voie privée classée dans un intérêt étranger à la voirie, dans l'intérêt exclusif d’un propriétaire (36).

En matière de police, au contraire, le Conseil d'Etat, a un très grand pouvoir d'appréciation. Chaque fois qu'un arrêté a été pris sans nécessité ou édicte des mesures attentatoires à une liberté publique définie, le

(35) Hauriou : « Précis de Droit Administratif », éd. 1933, p. 442.

(86) Cons. d'Et. 10 mai 1933, Raoux, Rec. Leb. p. 501. La commission départementale ne peut pas classer un chemin rural, non affecté à l’usage du public. Cons. d’Et. 4 mai 1937. Le Camus et Gabriel. La commission départementale ne peut pas classer comme chemin vici-

nal ordinaire le chemin dont la propriété est revendiquée par des particuliers ; elle doit surseoir à statuer,

Conseil d'Etat reconnaît le détournement de pouvoir et annule l’acte irrégulier.

En dehors du recours juridictionnel pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat, les administrés disposent du recours hiérarchique. Du maire on en appelle au préfet, du préfet au Ministre de l'Intérieur. Il y a dans l'institution de la centralisation et dans la discipline hiérarchique, une vertu de justice qui bien souvent a suffi au fonctionnement de l'Etat.

La loi du 13 avril 1900, art. 24, $ 4, fixe à deux mois le délai de tous les recours au Conseil d'Etat. Cette règle est entendue par le Conseil d'Etat, avec beaucoup de libéralisme. En fait, étant donné les divers tempéraments sucessivement apportés à la rigueur de cette règle, ce n’est que dans le cas où une décision individuelle

explicite n’a pas fait dans les deux mois l’objet d’une

réclamation contentieuse, hiérarchique, ou gracieuse, que le réclamant est forclos. Contre les décisions implicites de rejet, résultant du silence gardé par l’Administration pendant plus de quatre mois sur une réclamation d’un administré, il n’y a plus de délai (art. 3 de la loi du 17 juillet 1900). Pour les décisions explicites, le point de départ du délai est le jour où l’acte a été porté à la connaissance de l'intéressé par une démarche de l'Administration (notification, publication, démarche de l'Administration). Pour la computation du délai, on ne compte ni le dies a quo ni le dies ad quem. Le recours hiérarchique intenté dans le délai de deux mois de la notification de la décision conserve le recours pour excès de pouvoir. Il en est de même pour le recours gracieux s’il tend à l’annulation et non à l’obtention d’une faveur équivalente.