CONTROLE DE LA LÉGALITÉ DES RÈGLEMENTS

116. —— Toute disposition réglementaire qui contredit les termes où l'esprit de la loi ou porte atteinte à une liberté définie consacrée par une loi est frappée d’illégalité si elle n’est pas prise en vertu d’une autre disposition de loi. Pour faire valoir cette illégalité, il y a deux moyens :

a) L’annulation du règlement par le Conseil d'Etat par le moyen du recours pour excès de pouvoir que nous avons étudié au chapitre IV du titre précédent. Le délai du pourvoi étant de deux mois, ce moyen n’est pas toujours très pratique et il est moins souvent employé.

b) La déclaration d’illégalité prononcée par le juge. L'art. 471, $ 15 dispose en effet : « ceux qui auront contrevenu aux règlements «légalement » faits par l’autorité administrative... ». Cette disposition semble se restreindre aux poursuites en simple police mais on admet aussi que le juge de police correctionnelle ait le même pouvoir (14). Cette compétence du juge ordinaire pour déclarer l’illégalité des règlements de police, lorsqu'il

(14) Cons. d’Et. 14 mars 1884, Morphy, Recueil Lebon, p. 214.

est saisi d’une contravention est une dérogation au principe de la séparation des pouvoirs.

A l'exception des règlements de police, pour lesquels il y a un texte formel, la question de l’appréciation de la validité des règlements administratifs par l’autorité judiciaire, comme aussi celle de leur interprétation divisait depuis un siècle la jurisprudence civile et la jurisprudence administrative. Dans l’arrêt Septfonds du 16 juin 1923, le Tribunal des Conflits a admis que les tribunaux judiciaires pouvaient interpréter le sens des règlements douteux qu’ils ont à appliquer, mais qu’ils ne pouvaient pas apprécier leur validité ou leur légalité. Malgré cette décision, le plus souvent le juge de l’ordre judiciaire préfère renvoyer spontanément à la juridiction administrative le règlement dont le sens est douteux. Les tribunaux répressifs dont on ne conteste cependant pas les pouvoirs, agissent de même couramment pour l’appréciation de légalité, des règlements sur les manifestations extérieures du culte. L'arrêt Septfonds pris sur les conclusions de M. MATTER n’a, selon M. BERTHÉLÉMY jamais vouiu identifier les lois et les règlements ainsi que le soutiennent DuGuïir et BONNARD. M. MATTER a simplement déclaré en substance : « En interprétant un acte de l’administration on ne trouble pas les opérations administratives, on n’empiète pas sur le pouvoir exécutif car l’interprétation suit, se conforme, applique. Le règlement participe du caractère de la loi en ce sens seulement qu’il est donné aux tribunaux comme édictant des règles générales. La déclaration d’illégalité refusant l'application du règlement, troublant l’opération du pouvoir exécutif, seule peut la prononcer l’autorité administrative... ».

Quoiqu'il en soit de la solution à donner à ces con-

CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉ DES RÈGLEMENTS Ph

troverses doctrinales, il est acquis que les tribunaux répressifs ne sont pas juges de l’utilité ou de l’opportunité des règlements de police tandis que le Conseil d'Etat grâce au recours pour excès de pouvoir exerce à ce point de vue, sur les autorités de police une véritable tutelle juridictionnelle.

Le droit d'examen de la légalité des règlements par les tribunaux répressifs se borne donc à examiner si ces règlements ont bien été pris dans des limites légales de la compétence du fonctionnaire qui les a signés et s'ils ne contredisent pas un texte de loi.

L'effet de l’illégalité prononcée par un tribunal répressif est d’ailleurs tout à fait relatif ; le jugement ne s'applique pas erga omnes. Rien ne s’oppose, même après un arrêt de la Cour Suprême, à ce que de nouvelles poursuites soient engagées, pour une autre affaire, lorsqu'il y a eu contravention au règlement de police dont le juge pénal a refusé l’application dans une affaire précédente.

Les règlements étant munis d’une sanction pénale, et l’application de la peine étant confiée aux tribunaux de simple police, il eût été compliqué de faire de la question de légalité des règlements une question préjudicielle dont la connaissance par les tribunaux administratifs aurait sans cesse entravé lexercice de la répression. « Il y a, dit M. LAFERRIÈRE, une telle connexité entre l’exercice de la juridiction répressive et la vérification des prescriptions ou des défenses dont elle doit assurer la sanction, que le même droit devrait être reconnu à l’autorité judiciaire même en l’absence d’un texte qui le lui réserverait (15) ». En fait, avant la mo-

(5) Laferrière : « Juridiction administrative », 2° éd., t. I, p. 481,

dification de l’art, 471 intervenue en 1832, la Cour de Cassation appliquait déjà le principe que la loi a consacré.

Il peut y avoir divergence d’opinions entre le Conseil d'Etat et les Tribunaux répressifs. Ces derniers peuvent tenir pour illégaux des règlements reconnus valables par le Conseil d'Etat. Pour sortir de cette confusion, il n’est prévu aucune voie légale ; l’une des deux autorités devra adopter le point de vue de l’autre. Par contre, si les Tribunaux répressifs ont appliqué un règlement annulé postérieurement par le Conseil d'Etat, les décisions rendues ne sont pas annulées mais après la déci- … sion du Conseil d'Etat, il sera impossible de prononcer de nouvelles peines.