Conseil d Etat, 30 janvier 1891 ; Recueil, p

2. Le recours n'est pas recevable contre un décret qui, Taute d'un drcre' complémentaire^ ne peut être exécuté (Conseil d'Etat, 25 avril 1879; Recut'^ p. 312.)

3. Conseil d*Etat, 22 décembre 1824; Recueil, t. ni,p. 545; — !•' avril l<*î. Recueil, p. 328; — 8 juillet 1892 ; Recueil, p. 607. Un arrêt (20 décembre l<îi- Recueily p. 747) applique la même décision à un décret qu'il dit fait en verts d^une délégation législative ; un autre (16 novembre 1894; Recueil, p. 593;, à ui décret relatif à une colonie, à cause de la délégation donnée par Tarticle l^ du sénatus- consulte du 3 mai 1854.

4. Les auteurs qui reconnaissent au règlement d'administration publique b délégation approuvent en général la jurisprudence (Laferrière, Tratié dt U juridiction administrative, t. II, p. 11 ; — Simonet, Traité élémentaire dt droit public et administratif, 2» éd., 1893, n* 389, p. 133; — Dejamme, nr IS {Revue générale d'administration, 1893, t. I, p. 416).

Les auteurâ qui déclarent la délégation impossible se basent souvent sur ce motif pour admettre le recours en annulation contre les règlements d'administration publique (Esmein, Eléments de droit constitutionneL p. 47'«: Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, p. 91).

M. Hauriou, qui admet la délégation et refuse le recours, modlGe un p«« l'argument traditionnel : son motif est que le règlement d'administratica publi(ivie est soudé à la loi, en est le complément inséparable {Précis de drmi administra/ if, 4* éd., p. 45;.

ces actes sont faits en vertu d'une délégation consentie par le pouvoir législatif ; ils sont donc semblables à la loi ; ils sont soumis au régime dont jouissent les lois ; or celles-ci ne sont pas exposées au recours en annulation.

Il est sans doute inutile de chercher à ébranler une jurisprudence et une doctrine également fermes dans la solution et dans les motifs; il n'est pas inutile de montrer qu'elles se trompent.

Dans le raisonnement qui détermine le Conseil d'État et beaucoup d'auteurs, un seul point est à peu près exact. Je crois avoir établi — et Topinion générale est en ce sens — que le règlement d'administration publique est fait en vertu d'une délégation législative. Encore convient-il d'ajouter que la délégation législative existe dans d'autres cas, pour de simples décrets ; et si elle constituait un argument décisif, elle devrait rendre le recours en annulation irrecevable partout où elle se rencontre. Pourtant la doctrine et la jurisprudence n'écartent le recours que pour les règlements d'administration publique; elles ne s'expliquent d'ailleurs pas sur les autres cas^. Mais passons sur cette inconséquence, et acceptons le point de départ.

L'eiTet de la délégation législative n'est pas de rendre le règlement d'administration publique semblable en tous points à la loi, de lui donner le régime même des lois. Elle donne au chef de l'Etat une compétence, un pouvoir qui, d'ordinaire, n'appartient qu'au Parlement; pas davantage. Le Président de la République ne devient pas le Parlement, et l'acte qu'il fait en vertu de la délégation n'est pas une loi, au sens technique du mot, c^est un règlement présidentiel. II en est ainsi, d'ailleurs, dans tous les cas de délégation : l'acte accompli par le délégué lui appartient, et quand, le chef de l'Etat ou un ministre charge un préfet d'agir à sa place, les actes faits en vertu de cette délégation sont des arrêtés préfectoraux, non pas des décrets présidentiels ou

1. Voir cependant Conseil d'Etat, 20 décembre 1872 {Recueil^ p. 747), déjà cité. — Les décrets relatifs aux colonies,, étant en général faits en vertu d'une délégation législative sont insusceptibles du recours en annulation (Conseil d'Etat, i6novembre 1894 ; Recueil, p. 593 ; — comp. 8 juillet 1887 ; recueil, p. 545).

des arrêtés ministériels. Au point de vue de la forme extérieure, le règlement d'administration publique reste essentiellement différent de la loi, comme tout acte présidentiel diffère des actes du Parlement.

Cette constatation est décisive, car le régime juridique d'un acte est en grande partie, et surtout en droit administratif, déterminé par sa forme, par l'autorité de laquelle il émane. Cela est particulièrement vrai du recours en annulation et de la condition de recevabilité qui est examinée. Selon l'opinion unanime, le recours est recevable seulement à l'égard d'un acte administratif, c'est-à-dire d'un acte accompli par une autorité administrative, comprise dans la hiérarchie administrative; d'où on conclut, en général, que les actes législatifs ne sont pas exposés à ce recours, il semble que ces principes conduisent inévitablement à déclarer le recours recevable à l'égard des règlements d'administration publique. Ils remplissent la condition exigée: ce sont des actes administratifs, accomplis par une autorité comprise dans la hiérarchie administrative. 11 n'importe qu'ils soient faits en vertu d'une délégation législative; celle-ci a élargi la compétence du chef de l'Etat, elle a augmenté ses pouvoirs; elle n'a pas changé sa qualité, elle ne Ta pas arraché h la hiérarchie, elle n'empftche pas que les règlements d'administration publique soient faits par le Président de la République, qui les signe en cette qualité. Ils sont donc compris dans la règle générale.

Ils ne peuvent pas être rangés dans l'exception relative aux actes législatifs. Cette expression est d'ailleurs impropre; le recours en annulation est irrecevable à TégarJ non seulement des lois proprement dites, mais encore di» tous les actes du Parlement. Ce n'est pas seulement uû Code ou les règles sur les accidents du travail qui échappent au recours, ce sont aussi les décisions qui autorisent l'aliénation d'un bien de l'État au-delà d'un million ou qui permettent les impositions extraordinaires ou les emprunts des départements ou des communes, et ces derniers actes n'ont de législatif que la forme, le fait qu'ils sont accomplis par le Parlement. Et la vérité est que la proleo-

LE RÈGLEMENT DANS l'ÊTAT 293

tion, résultant de Tirrecevabilité du recours en annulation est donnée au Parlement, à Tauteur de Tacte plutôt qu'à l'acte lui-même. Le Parlement, parce qu'il est élu par la nation, n'est exposé à aucun contrôle autre que celui des électeurs et de l'opinion ; ses actes ne sauraient être déférés à un tribunal de quelque espèce que ce soit; à tort ou à raison, on estime, en France, actuellement, que son indépendance est h. ce prix, et que son indépendance est nécessaire au bien public et à la liberté. Motif qni convient à tous les actes du Parlement et qui couvre ses actes administratifs comme ses actes législatifs.

Les garanties et prérogatives données aux Chambres n'ont pas été données au chef de l'État. Au contraire, notre régime est fondé sur une confiance entière dans les Chambres que la nation a élues, et sur ime défiance traditionnelle à l'égard du chef de l'Etat. Parmi les institutions qui marquent et satisfont cette défiance est le recours en annulation ; il s'exerce légitimement contre tout acte qui porte la signature présidentielle, parce que ces actes semblent les plus menaçants pour les droits particuliers. Comment concevoir pour reprendre une remarque déjà faite, que celte garantie manque juste quand elle est le plus nécessaire à cause des pouvoirs extraordinaires exercés parle règlement?

Mais, dira-t-on, cette défiance, vraie peut-être en général, n'est pas vraie lorsque la loi renvoie à un règlement d'administration publique et témoigne ainsi sa confiance dans le pouvoir réglementaire. Et, si cette confiance va jusqu'à abdiquer entre ses mains, est-il surprenant que le recours, qui organise en quelque sorte la défiance, disparaisse avec elle? — La défiance disparaît si peu que la loi impose au chef de l'Etat la collaboration du Conseil d'Etat, entourant ainsi de formalités et de conditions l'exercice de ces pouvoirs extraordinaires. Ces précautions significatives ne sauraient avoir pour résultat, encore une fois, de supprimer le contrôle judiciaire dans les cas où il est le plus utile. A tout prendre, la loi montre plus de confiance dans le pouvoir réglementaire lorsqu'elle renvoie à un simple décret. N'est-il pas étrange que de si graves effets soient attachés à l'emploi de cette

formule cabalistique : règlement d'administration publique?

Si la notion que j'ai donnée plus haut du règlement a été acceptée, si on admet que le règlement ressemble à la loi par le caractère de règle obligatoire et en diffère par Taulorite de laquelle il émane, la question qui vient d'être examîn<V se résout nécessairement et très facilement dans le même sens. L'irrecevabilité du recours en annulation à raison de la nature de Tacte découlerait ou de ses caractères intrinsèques ou de ses caractères extrinsèques. Or, intrinsèquement, tous les règlements sans exception, autant que règles obligatoires, ressemblent à la loi; à ce point de vue, rien m distingue le règlement d'administration publique, qui jouit seulement de pouvoirs plus étendus; il faut donc ou que le recours soit irrecevable pour tous les règlements ou recevable pour tous. Extrinsèquement, tous les règlements présidentiels — oserai-je le dire? — sont faits par le chef de l'Etat; à ce point de vue, le règlement d'administration publique ne diffère pas des autres, et il faut que le recours soit recevable pour tous les règlements ou irrecevable pour tous.

Au point de vue pratique et équitable, au point de vue de la protection qu'offre aux droits particuliers le recours en annulation, l'exception proposée est injustifiable. Comment soustraire au contrôle de l'annulation les règlements les plu> importants, les plus graves, les plus menaçants, c^ux dans lesquels le chef de l'Etat est égalé au législateur et pour lesquels la loi a pris des précautions spéciales en exigeant des formalités? La loi se montre plus rigoureuse, et le Conseil d'Etat s'abstient, pour le même motif : les pouvoirs exceptionnels reconnus au Président de la République. Quelle contradiction choquante !

Elle^ n'est pas la seule; et l'opinion dominante, qui ne s'accorde guère avec le législateur, est assez peu conséquente pour admeltrerexception d'illégalité contre un règlement d'administration publique irrégulier; en sorte que les particulier^ ne peuvent pas prendre l'initiative et faire annuler, mais peuvent repousser l'application qu'on voudrait leur faire *. On

i. Conseil d'Etat, 13 mai et 20 décembre i 872; Recueil, p. 709 cl 74:. — 6 janvier 1888 ; Recueil, p. 1 ; — 1" avril et 8 juillet 1892; Recueil, p. 3^.

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT 295

l'xaminera plus loin si ces règles sont bien satisfaisantes pour les particuliers. Pour le moment, constatons qu'elles ne sont pas absolument logiques. Les tribunaux ne sont pas autoris(^s ù vérifier la régularité d'une loi; si donc les règlements d'administration publique sont tellement pareils à des lois qu'ils en partagent entièrement le régime, leur régularité ne peut pas être vérifiée par les juges. L'assimilation du règlement d'administration publique à la loi, si elle est assez forte pour exclure le contrôle judiciaire sous la forme du recours en annulation, doit exclure toutes les autres formes du contrôle judiciaire et notamment l'exception d'illégalité. L'examen à faire est le même, et aucune raison ne permet de distinguera

Pour esquiver cette objection, on a prétendu^ que, dans l'hypothèse, le règlement d'administration n'existe pas, puisqu'il est irrégulier; c'est un décret ordinaire, à l'égard duquel les juges exercent leur pouvoir de vérification. Les réponses abondent. D'abord, si l'acte, par son irrégularité, retombe dans la classe des règlements ordinaires, il devient susceptible de recours en annulation ; personne ne comprendra •cette situation d'un acte qui est règlement ordinaire pour Texception d'illégalité, règlement d'administration publique pour le recours. Ensuite, comment le juge arrive-t-il h se convaincre que l'acte est seulement un décret ordinaire, si ce n'est par l'examen de toutes les conditions qui font le règlement d'administration publique? En sorte que son examen a réellement porté sur un règlement d'administration publique, ■c'est-à-dire, dans l'opinion que j'examine, sur un acte iden-

•el 601 ; — Tribunal des Conflits, 11 janvier 1873 ; Recueil, p. 265. Au reste, le -Conseil d'Etat réserve remploi de toutes les voies de droit contre l'exécution dun règlement d'administration publique (!*' avril 1892; Recueil, p. 328; — la décembre 1853; Recueil, p. 1073). Cette réserve, qui rappelle Tancienne jurisprudence excluant tout recours contentieux contre un règlement et l'admettant contre ses applications individuelles, est inconciliable avec Tassimilation totale qu'on prétend établir entre la loi et le règlement d'administration publique.

1. L'inconséquence a été aperçue par un des adversaires les plus nets de la délégation législative, M. Berthélemy {Reoue politique et parlementaire, t. XV, p. 333).

2. Dejamme, du Pouvoir réglementaire, n* 1*25 {Revue générale cf^adminisratiouy 1893, t. I, p. 416).

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tique à une loi, fait qui est interdit aux juges. Enfin, lorsqu'un acte a été qualifié par le chef de TÉtat règlement d'administration, quand il en a la forme extérieure, quand il a été inséré aux recueils officiels, les tribunaux ne peuvent, sans violer la séparation des pouvoirs, refuser à cet acte la qualification que l'Administration lui a donnée ; ils sontobligés de l'accepter comme tel, de le traiter comme tel, et, puisqu'il est assimilé à une loi, de renoncer à en examiner la légalité.

Une autre explication a été proposée * : « c'est que la théorie des recours contentieux et celle de l'illégalité sont profondt^ ment différentes : la première est une théorie formelle, la recevabilité du recours à raison de l'acte dépendant de la forme de l'acte; la seconde est une théorie matérielle... « Au point de vue formel, les règlements d'administration publique ayant été prescrits comme complément d'une loi. étant pour ainsi dire soudés à une loi, bénéficient de l'immunité qui protège tous les actes législatifs contre le recour? contentieux. Mais, au point de vue matériel, ces règlements redeviennent distincts de la loi et ils peuvent être ill<5gaux s'ils ont statué sur des matières réservées à la loi. »

Ce raisonnement est fait pour surprendre. Si la recevabilité des recours contentieux dépend de la forme de l'acte, si le rçcours est recevable contre les actes du chef df TElat et irrecevable contre les actes du Parlement, il est évident que le règlement d'administration publique est susceptible de recours; n'est-il pas un acte du Président de la République? Et il n'importe qu'il ait été prescrit par une loi et comme complément d'une loi, qu'il soit pour ainsi dire soudé à la loi; est-il ou non signé par le chef de l'Etat, telle est la chose qui seule importe et sur laquelle aucun doute n'est concevable. Il n'est pas beaucoup plus exact d'affirmer que l'exception d'illégalité est une théorie purement malt^rielle; la doctrine française ne permet pas d'opposer à lapplication des lois l'exception d'inconstitutionnalité, qui est, à l'égard des lois, l'équivalent de l'exception d'illégalité opposée aux règlements; pourquoi cette différence, sinon

1. Haiiriou, Précis de droit administratifs 4* éd., p. 45, note 3 el texte.

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT 29"

parce que la forme parlementaire ou présidentielle de l'acte exerce sur ce point une influence notable?

Pour conclure, le règlement d'administration est ou n'est pas semblable aune loi. S'il est semblable, il échappe, comme la loi, à Texceptio.n d'illégalité et au recours en annulation; admettre, d'une part, l'identité et, en conséquence, exclure le recoursen annulation, accepter, d'autre part, Texception d'illégalité, cela constitue une contradiction injustifiable. La logique exige que les deux voies de droit soient rejetées ou admises simultanément. Elles doivent être admises, parce que le règlement d'administration publique est un acte présidentiel, et ne jouit pas des bénéfices accordés aux actes du Parlement*.

Dans Topinion générale qui admet le recours en annulation contre tous les règlements excepté le règlement d'administration publique, on est obligé de prévoir le cas, très fréquent dans la pratique, où le règlement d'administration publique contient des dispositions qui eussent pu iigurer dans un règlement ordinaire, et on se demande si le recoursen annulation est possible à l'égard de celles-ci ou s'il est impossible. On décide généralement que le recours est impossible à l'égard de toutes les dispositions contenues dans un acte qualifié règlement d'administration publique. On repousse toute distinction. « L'unité nécessaire du règlement d'administration publique, écrit M. Laferrière'-^, fait obstacle à ce que Ton puisse assigner un caractère différent h ses diverses dispositions, interdire le recours à l'égard des unes et le permettre à l'égard des autres. L'acte est indivisible, il est fait tout entier pour satisfaire à la délégation législative, et chacune de ses dispositions a le caractère que cette délégation imprime à Tensemble du règlement. » La distinction est difficile à faire et créerait, si elle était faite par miracle, une situation juridique étrange. Mais cette observation est, semble-t-il, une

1. Ce n'est pas le lieu d'examiner s'il convient de distinguer, pour le Président de la République, des attributions gouvernementales et des attributions administratives. Il suffit de constater que, en certains cas au moins, le chef de TElat joue un riMe administratif.

•2. Traité de lajuridiclion administrative^ 2* éd., t. H, p. 11.

■298 RKGLEMENT ADMI>

raison nouvelle pour soumettre même les règlements d'administr contraire est obligée d'étendre ai réglementaires lexemption de r( caractère législatif, caractère qu'elle qu'elle l'accorde au règlement d Extension doublement illégitime, ment d'administration est exceptii recours en annulation est général ; saire durt<glement devrait plutôt 1 recours. C'est une aflirmalion hard avecM. Laferrière : » l'acte est indi^ pour satisfaire à. la délégation U hypothèse, il est en partie fait ei mentairc propre au chef de l'Etat, en question que d'ajouter: «Chaci caractère que cette délégation impi ment. >'

On éviterait ces difficultés, ces ra ces pétitions de principe si on c( règlements d'administration publi( fion.

196. Quant aux règlements qui nistration publique, on admet gén' en annulation est recevable, mèm en vertu d'une loi qui renvoie a mais sans exiger un règlement d'

Il y a cependant quelques diverj arrêts semblent incliner vers l'ir essentiel est le caractère législatif

Cette doctrine n'est qu'une exte vient d'Être réfutée, car, rationnelli guer entre les dilTérents cas n'ex

1. Conseil d'Etat, 10 mai I8ôl; Recurll. p.3 11 s'agit, à vrai dire, d'arrêts relativement cienne Ihciorie qui appliquai! à lous les aci qualirii'jltioii de règlement «l'adminiatratlor iemenl ancienae qui rerjsait contre ces art

ïrafT^VT^v T ' ^ " ' * ■ ,-^. . ' — ^ '""'•l — .■ i jin,- # ■ — .■■ i '.i t

exclusivement à la portée générale de l'acte pour déterminer la nature législative. Elle n'apparaît pas davantage si comme on doit le faire, on tient compte du fait que Tacle <»st Tœuvre du chef de TEtat, car cela est^ également vrai dans tous les cas, et c'est pourquoi le recours en annulation doit être déclaré recevable contre tous les règlements.

On ajoute, et cette considération frappera surtout les partisans de la nature executive du règlement, que le recours en annulation suppose un agent de TEtat entrant en rapport direct avec un particulier; et le règlement n'est pas dans ce cas. Comment, par exemple, permettre à un parli- <!ulier d'attaquer un règlement sur le Conseil supérieur de la guerre? En raisonnant ainsi, on songe & une question toute différente du point examiné, à celle de l'intérêt que doit avoir tout demandeur pour que son action soit recevable. Si le demandeur ne prouve pas que le règlement qu'il attaque est susceptible de lui être appliqué et de lui <muser un dommage, son pourvoi ne sera pas examiné. 11 n'en résulte pas que le règlement, de sa nature, ne puisse ^tre attaqué et annulé.

On a même invoqué l'article 9 de la loi du 24 mai 1872, parce qu'il déclare le Conseil d'Etat compétent pour « les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des autorités administratives ». On induit de ce texte que le recours suppose un acte administratif, or le règlement n'est pas un acte administratif. Mais le texte ne parle pas d'acte administratif, il parle des actes fies autorités administratives. Oserait-on nier que le chef de l'Etat, chef de l'Administration, soit une autorité administrative? Cette ressource héroïque serait inefficace'. Le préfet exerce à un degré inférieur des attributions analogues à celles du Président de la République. Le recours en annulation est-il admis contre les arrêtés préfectoraux? Sans aucun doute ; comment justifier une différence à ce point de vue entre l'arrêté préfectoral et le décret?

i. Même si on distinguait le Gouvernement de l'Administration.

300 LE RBOLEMEST ADMINISTRAI

I) reste à dire que, selon la jurisprudei un règlement qui constitue un acte de peut être, à raison de sa nature, l'objet annulation. i

197. Condition re/alîve à ta qualité d Le recours en annulation n'est recevable par une personne ayant intérêt h. Tanèant attaqué. C'est la condition indispensable i justice. Le rncours en annulation oITre particularité notable : le demandeur n'ef tenu de justifier d'un droit, il est tenu s< qu'il est intéressé à la suppression du rôf

L'intérêt du demandeur en annulation d direct et personnel, plus personnel et pi térêt que tout les citoyens ont à une boni intérêt vague et indi^terminé, auquel sutTîs vagues aussi et offertes à tous, de la pél parlementaire. L'intérêt du demandeur d la masse, s'individualiser; et si, comme o ôlre commun à plusieurs personnes, à I d'une catégorie, il doit appartenir en pro]

L'inlérét existe dès que le demandeui groupe, il une catégorie que vise le règlei qu'il ne serait pas encore touché personnel! geail qu'un dommage éventucP. Encore fi mage puisse se réaliser à cause du règlem

1. Laferrière, t. Il, p. *3G; — Dejarame, n- 136 (Bei (i-a/ton. !R93, Lp-'ill;.

2. Le Conseil d'Elal a souvent appliqué ceUe cODdit reuse; par exemple, il a déclaré iri'ecevable le poui formé contre un diicret approuvant un budget raunidi meut uneindeuiiiité aux conseillers muoicipaui (10 ma D., at, 3, 36;: l'illégalité aurait db être proposée i en réduction d'impAt direct. Cette décision, qui évoque abandonnée en cette matière, des recours parallèles, ( Le contribuable allègue, non pas un intérM vague à L de la commune, au soulagement des finances munie individuel, commun sans doute h tous les contribuai nution de sa pari d'impdt. Coniinent aurait-il l'action t pas cet intérêt? Pourquoi lui imposer l'inutile dêtoi prélecture? Récemment, le Conseil d'Etat a tieureusem dence et déclaré recevable le recours en annulation.