Civ. Cass., 20 janvier 1847; S

4. 0. d*Etat, 28 janvier 1876; S., 78, 2, 32; —23 juillet 1875; S., 77, 2, 274 ; — 2 décembre 1862 ; D., 68, 5, 250 ; — 28 juin 1855 ; S., 56, 2, 183. — Comp. Civ, Cass.. i2 janvier 1875:. S., 75, 1, 254; — C. d'Etat. 1" aoû( 1881; R.. 689.

personnes administratives le pouvoir réglementaire. Dans l'Etat, la concession du pouvoir réglementaire et la répartition des matières entre ce pouvoir et le pouvoir législatif pourraient être faites par l'autorité la plus élevée, par la Constitution. Les lois constitutionnelles de 1875, semblables sur ce point à un grand nombre de constitutions françaises et étrangères, se contentent de confier le pouvoir législatif au Parlement, sans détail, et emploient pour le Président de la République des formules vagues, desquelles on a cru pouvoir conclure au pouvoir réglementaire, indéterminé, du chef de l'État. Elles ne disent rien des autorités administratives subordonnées^ Aussi la plus grande incertitude plane-t-elle sur la question des frontières entre le domaine législatif et le domaine réglementaire.

Sans anticiper sur les détails qui viendront à leur place, on remarquera le rôle considt^rable joué par la loi en cette circonstance. Si ce n'est qu'elle ne peut supprimer le pouvoir réglementaire du chef de l'Etat, que l'opinion générale déduit d'un texte constitutionnel, elle peut tout. Faire les lois sur toutes matières, même sur celles que la tradition assure au règlement, ou, au contraire, abandonner au règlement des matières législatives; donner aux lois une forme détaillée qui ne laisse presque aucune place au règlement, ou, au contraire, une forme très concise qui réclame de nombreux développements réglementaires ; fixer les pouvoirs réglementaires des fonctionnaires subordonnés ou laisser ce soin au chef de l'iîtat, la loi peut tout cela, parce que, dans notre régime constitutionnel, elle jouit d'une liberté entière; et réellement elle fait tout cela, selon les matières et les circonstances.

On ne s'alarmera pas, on se réjouira plutôt d'une pareille incertitude. Tout classement précis serait plein d'inconvénients : incomplet dès Torigine, car nul n'oserait se flatter de le faire exactement même k une date déterminée; de moins en moins satisfaisant, k mesure que la vie nationale, dans son cours sans cesse renouvelé, révélerait de nouvelles matières à régler, que le classement ancien n'avait pas prévues ; contraire aux exigences d'un bon gouvernement,

dENT àDMINISTRATIK

e des circonstances, ne permettant jne matière dont l'importance s'est ùa que les passions du jour controde s'en remettre, pour des sujets ivernement digne de confiance. Les joQcilient pas avec les nécessités de

es envisagées jusqu'à présent sont, ', d'ordre juridique, elles sont dans 'Etat et l'efficacité de leur aetivitfr l'Etat, Leur condition a été relativo-

Ëtat français d'autres conocUvités.

même nature que lui, les autres ne part, les colleclivilés étrangères; i'ités religieuses.

ts par une autorité publique étran- Je recevoir application en France. Ils tus au droit public, et les régies du } souvent appelées k franchir les Iles sont nées. Néanmoins, on coni, un contrat passé à l'étranger soit ets en France, et que cet acte ou ce les règles posées par un règlement à fait semblable au cas où les règles nent dite. La différence, nécessaire : à cause de la hiérarchie établie s les particuliers, les fonctionnaires, léissance, ne se conçoit pas entre

ceux-ci, la question de leur appliléments essentiels : le caractère de le étrangère; et laconsidéralion de idiiréreute'.

>ligieuses donnent lieu à d'autres

iport formé k l'étrHnger entre une Coin|ingnie [nis aux lois et règlements étrangers, pourvu I. l'ordre public français (Lyon, 26 mars 1884: cembre 1886; S., 81, 1, «5j.— Jurispnidenoe )U3 l'arrât d« L^on, au Slrey),

:/i<».' i ...T •->> ■; -r •"» --.-irv'v

remarques. Leurs membres tout en môme temps membres des collectivités juridiques; elles agissent sur le territoire de TEtat, et en même temps elles ont avec les groupes religieux des autres pays des relations hiérarchiques, officielles, morales au moins. Elles ont avec TEtat de multiples contacts et une naturelle, une perpétuelle rivalité. Dans ces conditions, la valeur des règles qu'elles émettent pour le gouvernement de leurs fidèles dépend principalement de Tattitude que l'Etat adopte à Fégard de la religion considérée. Actuellement, en France, TEtat considère les Eglises comme extérieures, sinon étrangères à lui. Les conséquences de cette idée*, au point de vue réglementaire, sont que chaque Eglise constitue une collectivité qui, dans le domaine de la conscience qui lui appartient en propre, est libre et souveraine ; TEltat ignore ces domaines et cette action, et s'en occupe seulement dans la mesure nécessaire pour assurer la liberté de conscience^. En revanche, la religion ne dispose pas de sanctions juridiques et ne peut faire appel à TEtat pour l'emploi des contraintes ; elle use seulement des ressources religieuses"^.

Mais, dès que la religion veut se manifester extérieurement, dès qu'elle prétend à une action publique sur les fidèles et, par conséquent, sur les autres, elle se heurte à l'Etat'*, qui ne consent pas à laisser un organisme

1. La matière a été encore peu étudiée. On pourra consulter Merlin, Réperfoire, F- Concile, n" XI-XII-XIII, t. HI, p. 342.

2. Il faut ajouter que les décisions prises dans le domaine religieux par l'autorité religieuse sont souveraines. Qu'est-ce qu'un péché? A quelles conditions un sacrement peut-il être administré? L'Etat est sans qualité pour examiner ou contrôler ces questions^ qui, à vrai dire, Tintéressent peu. Qu'est-ce qu'un prêtre? A quelles conditions Texercice du sacerdoce est-il soumis? Voilà des points qui touchent la société civile et que Tautorité religieuse seule peut trancher.

3. Comp. Hinschius, Staat und Kirche, notamment paragraphes 2ô et 29 (t/i Marquardsen).

4. Voir notamment la loi du 18 germinal an X, culte catholique (art. 1, 23, 43, 69); culte protestant (art. 14). — Adde (art. 100, loi du 5 avril 1884) : pour les sonneries des cloches, un règlement est concerté entre le préfet et Tévéque ou le consistoire; en cas de désaccord, il est fait par le Ministre des Cultes. La jurisprudence refuse la sanction de Tarticle 471, 15°, du Code pénal au règlement concerté (Crim. Cass., 13 mai 1887; S., 87, 1, 336); décision difGcile à justifier, la puissance publique ayant agi par rintermédialre du préfet. Refuserait-on la sanction pénale à l'arrêté ministériel fait en cas de désaccord?

qui ne sort pas de lui se former et fonctionner sans son contrôle, qui, à plus forte raison, ne prête pas son concours juridique sans une vérification préalable, qui même ne permet pas que, sans son assentim^ent, une action religieuse s'exerce publiquement sur un homme qui est à la fois un citoyen et un fidèle. En outre, il intervient dans l'organisation et le fonctionnement des services par lesquels s'exerce extérieurement Faction religieuse : évoques, fabriques, consistoires, etc.

En retour, il assure une efficacité juridique aux actes qui, avec son assentiment, mettent l'organisation religieuse en contact avec la société civile*.

Il en résulte que ces actes sortent de la sphère religieuse et entrent dans la sphère civile. Ils produisent des effets de droit, outre les effets religieux, et sont susceptibles des sanctions qui garantissent l'efficacité des actes accomplis par une autorité publique au nom d'une personne administrative. Cependant, ces actes ne jouissent pas d'une garantie pénale, et par leur nature même ils réclament rarement une sanction civile. Leur légalité est vérifiée parles tribunaux-; mais, comme ils ne sont pas l'œuvre d'une autorité comprise dans la hiérarchie administrative, ils ne sont pas susceptibles du recours en annulation"'.

Les statuts des congrégations sont encore plus particuliers, parce que la congrégation poursuit souvent un but social en même temps qu'un but religieux et que, d'ailleurs, composée d'hommes vivants, force lui est d'employer des moyens sociaux et juridiques. La loi du l^juillet 1901 a simplifié le pro-

i. Voir notamment décret du 30 décenAre 1809 (art. 29, 36 [10*], 64,75, 104). Il existe sur ces points une petite jurisprudence. Jugé qu'une officialité a été valablement créée par Tévéque, mais que ses décisions n'ont force civile que si Tévéque les a adoptées (Montpellier, 12 février 1851; S., 51, 2, 113); qu'un conseil de fabrique ne peut régler la sonnerie d'une cloche acquise par souscription (G. d'Etat, 9 mars i 883; R., 244); qu'un règlement sur les oblatious, valable en soi, ne concerne que l'administration des sacrements dans la paroisse et parle clergé de la paroisse (Civ. Cass., 25 février 1852; S., 52, 1, 209); qu'un consistoire protestant a qualité pour demander l'annulation de l'arrêté ministériel qui a annulé sa délibération sur Télectorat (C. d'Etat, 26 décembre 1869; R., 1012).

2. Req. rej., 5 juillet 1875; S., 76, i, 106; — G. d'Etat, 23 juillet 1880; R., 673.

3. G. d'Etat, 23 avril 1875; R., 349. — Gomp. 23 juillet 1880; R., 675.

blême. Elle a détaillé les effets qu'entraîne le défaut d'autorisation et spécifié la nullité dont les statuts sontatteinls^ Elle montre encore que l'approbation produit en cette occasion les effets indiqués pour les associations ordinaires^.

82. III. — Le règlement est fait au nom d'une personne administrative investie du pouvoir de commander; j'ajoute qu'il est fait en vertu de ce pouvoir ^, On sait qye la plupart des personnes administratives possèdent une double personnalité : une en droit privé, qui, sous le rapport du patrimoine, les assimile à peu près complètement aux personnes physiques; l'autre en droit public, où elles exercent le pouvoir de commander dont le droit privé n'offre pas l'équivalent.

Le règlement ne se réfère qu'à cette deuxième personnalité, et les actes généraux relatifs aux droits privés des personnes administratives ne sont pas de nature réglementaire. Ils ressemblent aux actes analogues faits par les particuliers et ont la même nature.

Toutefois la classification des droits entre les deux personnes n'est pas toujours d'une clarté absolue. En tout cas, on ne peut prendre pour base l'analogie ou la différence avec les actes des particuliers; ce serait une source d'erreurs graves et nombreuses. Aucune différence extérieure ne sépare les bureaux d'un ministère et ceux d'une grande exploitsttion privée, et cependant les premiers sont seuls soumis à de véritables règlements. Les monopoles de TEtat, qui sont régis par des règlements et même des lois, ne diffèrent pas essentiellement des industries particulières. On ne peut même pas s'attacher au but prochain ou lointain des actes accomplis : les biens du domaine privé, comme les actes de puissance publique relatifs aux impôts, ont pour but immédiat d'alimenter le Trésor et pour but lointain d'assurer la marche des services publics; or il y a

1 . Jugé autrefois que les statuts d'une congrégation non autorisée étaient un contrat civil (Civ. rej., 22 décembre 1851 ; S., 52, 1, 33).

2. Selon le décret du 26 décembre 1820 (art. 2), les statuts approuvés et publiés au Bulletin des lois acquéraient « force d'institution publique ».

3. Jellinek (p. 385) remarque que l'emploi, sous forme de règles, de moyens techniques, économiques, etc., en un mot non juridiques, existe dans Tadministratlon, mais n'a rien de spécial à TEtat. Le môme fait se rencontre dans la grande propriété, dans TEglise, etc.

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des règlements pour les impôts et il n'y en a pas pour les domaines privés. La seule marque caractéristique est le commandement : dans les règlements relatifs aux impôts, la personne publique parle sur un ton impératif; elle ordonne en quelque manière comment sera payé Timpôt. Relativement au domaine privé, elle n'ordonne rien aux particuliers.

Pourtant, en parlant ainsi, je ne songe qu 'au côté extérieur en quelque sorte du domaine privé et des impôts, au contact qu'ils ont avec les particuliers. Si on regarde le côté inlc»rieur, l'organisation du service, en retrouve le règlement dans le domaine privé comme dans le régime des impôts . La même remarque peut èlre faite pourdes sujets qui semblent plus voisins des impôts que du domaine privé, pour les monopoles de l'Etat, pour les industries de l'Etat. Ce sont des règlements qui les organisent, et là le conamandement s'adresse aux agents ; les actes qui fixent les prix de vente et d'achat ne sont pas des règlements au regard des particuliers.

Les personnes administratives passent des contrats, relatifs soit à la personnalité de droit public, soit à celle du droit privé. Dans les deux cas, le ressort ainsi établi est de nature contractuelle et ne crée pas un règlement; même quand le contrat appartient au droit public et assure à la personne administrative une supériorité sur l'autre partie contractante, il est l'œuvre de deux volontés concertées et noi^ pas l'ordre intimé par Tune à l'autre. C'est dire que les cahiers des charges qui contiennent les clauses des contrats administratifs sont dépourvus du caractère réglementaire. Il en est autrement^ lorsque le cahier des charges contient des règles de police à portée générale ou détermine les rapports que le contractant aura avec les particuliers, à la condition qu'il ait été adopté, et ainsi revêtu de la force exécutoire, par un acte de la puissance publique '**.

1. Aucoc, Conférences sur le droit administratifs n' 1511, t. III, 677 et s.

2. Il en est ainsi des cahiers des charges relatifs aux chemins de fer (Civ. Cass., 8 janvier 1891; S., 94, 1, 93). — Voir aussi Grim. Cass., 23 février 1877; S., 77, 1, 482; — Civ. rej., 22 août 1870; S., 70, 1, 358.

Quant aux cahiers des charges types, en conformit*^ desquels tout cahier spécial doit être établi, ils constituent des règlements d'administration intérieure, à la condition d'être faits et approuvés par une autorité compétente pour de pareils règlements ^

33. Parmi les dispositions ^générales formulées par la puissance publique, les unes sont qualifiées lois, les autres règlements. La distinction, partout et toujours intéressante, offre dans le droit français actuel une importance considérable. Quel en est le signe décisif? La question est assez obscure^, malgré les affirmations tranchantes — et imprécises— de la doctrine traditionnelle. Elle commence à peine d'être étudiée, en France au moins. La doctrine allemande ^'^j avec sa théorie de la loi matérielle et de la loi formelle, a été amenée & Teffleurer ; à la suite des Allemands, un petit nombre d'auteurs français se sont essayés à une théorie abstraite, trop abstraite, à mon avis, de la loi et du règlement.

Les textes en vigueur ne contiennent aucune indication précise^. Ils supposent établie la distinction, ils font appel très souvent soit à la loi, soit au règlement. Ils négligent

1. Ainsi les cahiers-types pour les chemins de fer et les tramways conteaus dans le décret du 6 août 1881.

2. Voir sur la difficulté de distinguer la loi et le règlement : Bnisa, Dos Slaalsrechl des KÔnigreichs Italien (in Marquardsens Handhuch des ôffenlUchen Rechls)^ §25; — Vautbier, Dos Staalsrecht des KÔnigreichs Belgien (in Marguardsen's Handbuch), §47; — Morelli, la Funzione legislaliva (Bologne, 1893), lib. I, cap. v. — Comp. Laband, t. 11, p. 518 et s.

3. Voir notamment Jellinek, Gesetz und Verordnung, p. 226 et s., 366 et s.; — Laband, le Droit public de VEmpire allemand^ g 54 et s., t. II, p. 260 et s. (trad. Gandiihon).

4. La seule tentative connue a été faite par le projet de Code civil élaboré par la Commission que le Gouvernement nomma le 24 thermidor au VIll. Dans un livre préliminaire traitant Dy Droit et des Lois, au titre 11, Division des iois, Tarlicle 3 était ainsi conçu : « Les lois diffèrent des règlements; les règlements sont variables, la perpétuité est dans le vœu des lois. » C'est de ce texte 4]ue Portails a donné un commentaire, assez peu adéquat, d'ailleurs, et fréquemment cité.

RKIÎLEMENT ADMINISTRATIF

Cnir el de fixer leur compétence respective; la docpéduite à ces seules forces pour construire une ont le législateur ne s'est pas soucié. — La doctrine la plus répandue, traditionnelle chc/ rs français, présente la loi comme la formule des , le règlempnt comme la colledion des détails, el t une difTérence intrinsèque que suivent de mul- "érences, au point de vue <le la durée par exemple '. ftarait avoir suscité aucun doute sur l'exactitude ium et de ses conséquences, aucun scrupule sur ;é de la formule, et se borne à expliquer la néces- 'ègicment par l'impossibilité de tout mettre et de roir dans la loi.

ccès et sa durée ont de quoi surprendre et peuvent îxemple pour montrer l'empire des mots et d'une e clarté. Kien de moins précis que cette doctrine, iioins clair que cette distinction, rien de moins sûr -itérium. Qu'est-ce qu'un principe? qu'est-ce qu'un cette question fondamentale, et quonne peuts'absrésoudre l'i peine de ruiner la distinction proposée, )onsc n'aété donnée: et, eu réalité, nulle réponse no

loclrine a reçu de PurUlis sa forniule la plus nette et la plus forte : roprement <ii1es 'lifférent des simples réglemenU. C'est aux lois à \ chaque matière, les rèfries fond amentales et û ilélenniDer les eaticlles. Les détails d'exécution, les précautions provisoires ou es, les objets initantanéa ou variabtev. en un mot toutes les choses «ni bien pluii la surveillauce île l'aulorlté qui aitministrc que l'inde la puiasBTiee qui institue ou qui rrée. sont ilu ressort Ai* règlerèglements sont des actes île magistrature, et les lois 'les actes île lé. » {Projet de Code civil présenté ]iar la CoDiniission nommée par «ment le ai thermidor an VIII, Discours préliminaire, p. iJiii.] Ces itrouvent A peu près à toutes les époques el chez tous les auteurs it administratif, soit de droit civil. ~- Voir, par exemple, de Cormeans de droit administratif . préface, p. m; — Trolley, Cours de droit tif. 18«, Ji" 3 el 12*, t. 1, p. B el p. 164 el s.; — Vivien. Kluda lires, 2* éd., 1852. t. I. p. 6; — Aucoc, Conférences sur l'ndminislraroil administriilif, 3- éd., 1885, n- 53. t. I. p. 133; — Batbie, Trniti I pratique de droit administratif. 2- éd., lH8:i. t. TU, n- 7B, p. 61; — jertoire, ¥' Loi, a- II, t. X. p, 1H3: — Valette, Cours de droit civil, I. 6; — Marcadé, Explication tliéorique et pratique du Code civil, \, t. I. p. 40, n* 33; — Hue, Commentaire théorique el pratique du 1892. t. I, p. Il, n- 34; — Planiol, Traité élémentaire de droit civil, p. ^S, n* 144; — Beudant. Cours de droit civil fronçais. 1696, t. 1, 1-51.

DKFINITIOS DU RKGLEHENT 41

peut être donnée. La dilTérence du principe au détail est toute relative; telle règle est un détail au regard de telle autre, et un principe au regard d'une troisième. Chose remarquable, les seules règles auxquelles le curactère de principe appartient sans conteste, comme la liberté individuelle, sont rarement coustatées par des lois ; elles planent, lucilement reconnues, au-dessus des lois et des règlements, qui en font des applications partielles, et qui, à ce point de vue, sont des détails. Ainsi l'article 4 du Code pénal consacre une des conséquences attachées à la liberté individuelle en décidant que nulle infraction ne peut Être frappée sans une loi préalable qui la punit ; et celte régie est pourtant un principe relativement à l'article 471-15° du Code pénal, qui punit d'une amende la violation des règlements administratifs; et ce paragraphe est général et large si on le compare aux autres dispositions du mdme article. On ne sait oïl poser la frontière, indispensable cependant, du principe et du détail'.

Ht qui donc oserait soutenir que toutes les lois françaises se composent exclusivement de principes, et que tous les règlements ne contiennent que des délaits? Le Code civil est une loi au plus haut degré ; contient-il 2.281 principes, et, parmi ses nombreux articles, n'en est-il aucun qui soit une disposition de détail ? Le Code de procédure civile contient-il 1.042 principes? Quiconque ouvrira le recueil des lois françaises, se rendra compte que les principes y sont assez rares, que les détails y abondent; h l'inverse, nombre de principes sont contenus dans des règlements^.

Car, si la distinction du principe et du détail a un sens, bien vagu« sans doute, elle signifie que îe principe est important et le détail insignibant. Or, il s'en faut que les dispositions r<5glementaires soient toutes inférieures en importance aux dispositions législatives. Quand le décret du2 octobre 1888

1. Au reste. Ut loi pose-t-elle i>u présuppose-t-elle les principes? — VoirGény, Méthode d'inUi-prilalion et nonrcrs ?n droit privé, n- 22.

2. Il D'est pas sons intciï't 'le remnrqiier que certaines lois 'lonnent A différenia articles le nom ilo ilïspiisitinii-' rfglenienlaires (Voir, par exemple, ini du 29 juinlSSt).

-exigea de tous les étrangers résidant en France une déclaration, il promulguait une décision très importante à tous les points de vue, comme indice des relations internationales, comme signe des tendances politiques, comme règle économique, comme entrave à la libre circulation des hommes; une décision intimement liée à l'ensemble de Tétat social français, à laquelle le nom de principe ne saurait 4^tre refusé, s'il est accordé aux articles du Code civil qui fixent à dix ans le délai pour la prescription des actions en nullité, à trente ans le délai général des prescriptions. Combien de règlements d'administration publique ^ de dé- <îrets faits pour l'exécution d'une loi surpassent en efTel pratique et en signification sociale des lois authentiques ! Les arrêtés préfectoraux qui règlent un cours d'eau sont-ils moins importants, en quelque sens, que les articles du Code civil ou de la loi du 1" avril 1898 relatifs à l'alluvion, au lit abandonné? L'arrêté municipal qui oblige les propriétaires à de coûteuses mesures de salubrité a-t-il moins de gravité que les textes législatifs concernant le cas où les différents étages d'une maison appartiennent à des personnes ■différentes, et, au fond, ne concourt-il pas comme eux à la détermination du droit de propriété?

Ce n'est pas sans dessein que les règlements viennent d'ctre •comparés aux lois civiles. Ce rapprochement suggère une nouvelle objection contre la loi-principe et le règlementdétail. La distinction — on reviendra sur ce point — n'a pu être imaginée qu'en considérant le droit public et encore •certaines lois de droit public; c'est dans cet ordre qu'on rencontre assez souvent — non toujours — des lois relativement sommaires, et des règlements qui les complètent. Dans l'ordre civil, le règlement est peu connu, et dans la loi les principes et les détails se trouvent réunis. Au surplus, même

1. On verra que, en prescrivant un règlement d'administration publique, le Parlement se déchar/^e sur le pouvoir exécutif d'une partie de la tâche législative et du soin de formuler une certaine quantité de principes. Cette pratique est contraire à la distinction combattue et constitue un argument très fort. Si je ne Tinvoque pas, c*est que la théorie du règlement d'administration publique •est contestée, et que je tiens à n'employer que des raisonnements qui n'aient pas besoin à leur tour d'une démonstration.

dans Tordre administratif, les lois de détail ne sont pas rares. Combien de dispositions minutieuses et minuscules dans la loi du 5 avril 1884, dans la loi du 22 juillet 1889, dans la loi du )i^ décembre 1892, etc. ! Et combien de lois se bornent à modifier sur un point infime une loi antérieure! Combien de lois servent seulement d'exécution à une autre loi, et ne sont relativement à elle que des dispositions de détail!

Certes, avec quelque bonne volonté, et les jurisconsultes n'en manquent pas, on chercherait et on trouverait un principe supérieur à ceux que pose le règlement le plus large. Effort inutile, en ce sens du moins qu'il aurait le même succès pour les lois, et que le résultat se réduirait à montrer que certaines idées générales gouvernent à la fois le pouvoir réglementaire et le pouvoir législatif; en ce sens encore que le principe supérieur ne se trouve pas toujours dans une loi et n'est pas officiellement sanctionné. Beaucoup de règlements municipaux n'ont pas d'autre attache législative que l'article 97 de la loi du 5 avril 1884, qui confie au maire le soin du bon ordre, delà sûreté et delà salubrité publiques; texte de principe, dit-on. Mais quoi! ce triple objet n'est-il pas aussi dans les attributions du Président de la République, sans texte analogue*? N'est-il pas enfin dans les attributions du Parlement? Le Code pénal, pour ne citer que cette loi, est la plus haute garantie de l'ordre public. Et qui dira la différence entre les contraventions qu'il réprime et celles qui consistent dans la violation d'un règlement administratif? Est-ce que les premières méconnaissent un principe, et les secondes une règle de détail? Laisser des matériaux sur la voie publique, est-ce une atteinte aux principes, et négliger de balayer la voie publique est-elle autre chose?

Un dernier grief, le plus grave, est imputable à la distinction traditionnelle : elle pose un critérium de fait, au lieu

i. L*absence de texte général donnant au chef de l'Etat le soin de la tranquillité, de la salubrité et de la sécurité publiques, enlève tout intérêt à la remarque suivante : les règlements municipaux ne sont que le développement et le détail de l'article 97 de la loi du 5 avril 1884. Remarque qui n'aurait d'intérêt que si elle était faite pour tous les règlements. Au reste, on verra, mais <e point est contesté, que le chef de TEtat est autorisé à faire des règlements étrangers à l'exécution d'une loi.

(l'un critérium juridique. Eu une matière aussi profondément juridique que celle-ci, et quand il s'agit d'une distinction fondamentale, un critérium juridique est indispensable; on ne peut se contenter d'un degré en plus ou en moins dans l'importance. De même que la vente ne change pas de nature selon l'importance de l'objet vendu, de même que la commune ne diffère pas juridiquement selon l'étendue, la richesse, la population de son territoire, de même la règle n'est pas différente parce qu'elle s'applique à un soi-disant principe ou à un prétendu détail. Son intensité d'effet, son importance varie ; sa nature intrinsèque ne change pas.

86. II. — La doctrine contemporaine s'est détournée d'une distinction trop incertaine et évidemment insuffisante. Elle s'est attachée surtout à trouver un principe juridique pour distinguer la loi et le règlement.

Ses efforts dans ce sens ont été guidés, et malheureusement dominés par la théorie très ingénieuse et très féconde qui, entre les actes du Parlement, uniformément qualifiés loisy a distingué les iois matérielles et les lois formelles^ les actes qui ont la nature législative et les actes qui ont seulement la forme législative. II ne peut être question d'examiner à fond cette théorie * et les diverses variantes auxquelles elle a donné lieu, la notion de la loi matérielle n'étant pas uniformément donnée; ni, par conséquent, de discuter les diverses doctrines du règlement qui se rattachent à la théorie principale. 11 suffira de discuter les idées les plus célèbres et les plus importantes, et même plus simplement la transposition, l'adaptation qui en a été tentée par un éminent écrivain du Droit administratif français 2.

Le point de départ est que la loi seule crée le droit ^^ et

1. En simple français, elle revient à dire que le Parlement fait des actes de nature administrative (autorisation d'emprunts, etc.), en outre des lois proprement dites.

2. Les auteurs essentiels à consulter sont : Jellinek, Gesetz und Verordnung, Vienne, 1887 ; — Laband, le Droit public de VEmpire allemand^ trad. Gandilhon, t. II, p. 260 et s., surtout p. 377 et s.

On trouvera la bibliographie allemande du sujet dans Laband. — Voir aussi la thèse de M""* Balachowsky-Petit {Du Pouvoir réglementaire dans les pays oit la séparation des pouvoirs législatif et exécutif n'existe pas^ Paris, 1901).

3. 11 me paraît inutile de discuter Tinsuffisante précision de cette idée et montrer combien est difficile la définition du précepte de droit caractéristique

elle le crée par une réforme, iin changement; le règlement se borne h organiser. Voici comment M. Hauriou développe cette idée* et construit une double théorie, matérielle et formelle, du règlement et de la loi.

La loi, au sens matériel, est une représentation des rapports sociaux vus dans le régime d'Etat, Elle n'est pas un rapport nécessaire découlant de la nature des choses, bien qu'elle s'efforce de se rapprocher de la nature des choses et de ressembler aux lois naturelles. Elle est une certaine manière, inspirée par la vie sociale, de concevoir et de représenter la nature des choses; et, comme le régime d'ïltat est aujourd'hui conçu comme tme participation des libertés, la loi peut encore être définie tme réforme dans le sens de la liberté.

Le règlement, au sens matériel, est une règle des rapports sociaux qui implique simple organisation.

Au point de vue formel, la loi est une règle, contenant détermination, écrite après délibération par un organe législatif; et le règlement est une disposition écrite par une autorité administrative ayant le pouvoir réglementaire et en vue d'exercer ce pouvoir.

Je laisse de côté, au moins pour le moment, ces dernières définitions, qui se bornent à constater d'abord que la loi émane de l'autorité législative et le règlement de l'autorité réglementaire, ensuite que la loi et le règlement sont faits par des procédés différents ; — et je m'attacherai au premier groupe,, qui seul concerne la nature intrinsèque des actes.

36. Que les définitions soient faites abstraitement et sans rapportavecledroit français actuel^, cela est, je crois, évident.

de la loi. La démonstration sur ce point, si elle ajouterait à la discussion qui ▼a suivre des arguments frappants, ressemblerait trop à celle qui a été donnée plus haut pour la doctrine traditionnelle. Au reste, Jellinek (p. 245), après avoir déclaré que les lois de procédure contiennent beaucoup de préceptes qui sont plutôt administratifs que juridiques, avoue que la distinction est malaii»ée à faire et même douteuse.

1. PrécU de droit administratifs 4" éd., p. 31 et s. — Comp. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratifs p. 17, 127, 164.

2. Laband, au contraire, a évidemment construit une théorie essentiellement allemande.

RKOLKMENT ADMINISTRATIF

esoin, la preuve en serait donnée parles développements LCCompagncnt les formules. On reconnaît, par exemple, [ il ne devrait pa3 y avoir de lois organiques dans le rigoureux du mot... les organisations nouvelles sont omaine des règlements, qui sont des actes exécutiTs » ; ^pendant les lois d'organisation sont nombreuses et )rtantes,et leur caractère n'est pas conteste. «S'il y en elques-unes, dit-on, c'est dans l'intérêt supérieur de lerté. » D'accord, mais comment concevoir que les lois niques ne doivent pas être des lois si elles ont pour a liberté et si la loi est par essence une réforme dans ns de la liberté?

ut-ëtre est-ce dans l'idée d'une réforme que gît la caristique essentielle de lu loi? Il faut alors s'expliquer e sens du mot. Réformer signilîc-t-il modifier, amétio- 'état légal existant précédemment? Il est à croire, en que le législateur a l'intention d'innover, de perfecler. Cette intention se manifeste dans une loi organique ne dans une antre, dans celle qui régit l'organisation nunale comme dans celle qui donne au contrat de il ses règles contemporaines. Elle se manifeste aussi le règlement, car, s'il organise souvent, d'autres fois irait des règles qui viennent se placer à cAté des règles latives.

La loi saisit un rapport social déjà existant, elle s'efde le conformer au régime d'Etat, qui est en partie ; elle réforme donc ce rapport. » Elle accomplit donc 'avail d'adaptation qui suppose une matière toute for- Or la loi organique n'adapte pas, elle crée ; elle fabrique utes pièces les rouages qu'elle appelle à fonctionner. — ;umcnt, d'une forme scolastique, n'est pas sans défauts de En premier lieu, l'adaptation, qui est présentée comme fre caractéristique de la loi, consiste dans une réforin, une modilicationdu rapport fourni par la vie sociale, dans une innovation, et l'i'lément nouveau, adjonction, ression, extension, restriction, altération, est une créaie la loi ; il n'est pas fourni par la nature des choses, là les lois strictement entendues se rapprochent

DEFINITION DU RKGLEMENT

(les lois organiques, assez pour que la distinction s'évanouisse^ En second lieu, Torganisation est rarement une création pure; elle est souvent Tutilisation pour un but nouveau d'éléments préexistants, elle est une adaptation nouvelle des hommes et des choses. Enfin, Torganisatioa est souvent un moyen de réformation, donc un moyen législatif. Incontestablement, la propriété foncière est un rapport fourni par la nature, et la loi qui la règle offre le caractère législatif. Incontestablement aussi, le principe de fa publicité des transmissions entre vifs est législatif, il est éminemment une réforme, une adaptation. Mais comment l'admettre sans prescrire la formalité de la transcription, et celle-ci n'est-elle pas déjà une organisation et une création? Où donc, en cet exemple, se placera la distinction entre la n^gle d'organisation et la règle législative? — La règle du suffrage universel est législative ; elle est une réforme dans le sens de la liberté, elle adapte le rapport social qui consiste dans l'intime solidarité établie entre la chose publique et les individus. Elle est aussi une règle d'organisation, qui sert à Torganisation et au fonctionnement de nombreux corps et services publics.

On dira peut-iHre que, dans Toeuvre de la loi, la part de la création est très faible, tandis qu'elle est exclusive dans l'œuvre, d'organisation. Il n'importe guère, car, si lathéorieen question est fondée, elle n'admet pas le mélange des deux éléments.

D'un autre côté, le règlement réalise souvent une adaptation comme la loi : la loi appelle très souvent le règlement; elle se contente d'adapter partiellement, et, pour le surplus, confie le môme travail au règlement. Souvent encore, l'adaptation législative est insuffisante et le règlement la parfait spontanément.

Au surplus, en quoi consiste ladaptation qui est présentée comme l'œuvre caractéristique de la loi? En ceci que le rapport légiféré passe de l'état de fait à l'état de droit, c'est-à-dire qu'il est désormais muni d'effets et de sanctions juridiques. N'est-ce pas ce que fait le règlement en bien des circonstances, le règlement de police par exemple? Soit un

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