ET

arrêté municipal relatif aux professions bruyantes, à la circulation des chiens. 11 saisit dans la vie sociale le rapport de fait établi par le voisinage entre un chaudronnier et les habitants du quartier, le rapport établi entre les propriétaires de chiens et les particuliers; il en fait un rapport de droit, il Tadapte au régime d'Etat, qui est un régime juridique, en imposant des règles obligatoires et sanctionnées pour l'exercice de la profession, la propriété du chien. Mieux encore, la loi assimile souvent la loi et le règlement pour la définilion des droits, et le règlement concourt comme la loi à la détermination du droit de propriété (art. 544 C. civ.j.

Puis on doit nier catégoriquement que l'organisation soit un objet réglementaire ou législatif distinct des autres, et que la loi seule soit source du droit. Loi et règlement — il est impossible de les séparer au point de vue matériel — posent des règles de fonctionnement juridique. Lorsqu'ils organisent une personne administrative, un service public, ils disent comment et par Tobéissance à quelles prescriptions la personne administrative agira correctement, le service public fonctionnera régulièrement. Il en est de même quand ils définissent un droit individuel, public ou privé, la liberté de la presse ou le droit de propriété; ils déterminent les règles selon lesquelles ces droits sont appelés à fonctionner. Dans tous les cas, le problème est identique : c'est une activité, une force dont le mouvement est assujetti à des règles pour qu'il concoure à l'ordre social.

87. On voit combien il est inexact de présenter le règlement comme un acte nouveau qui contribue à Vorganisation et à la croissance de P organisme.

Au reste, en ajoutant que, si la loi est une réforme, cette réforme est orientée dans le sens de la liberté, la théorie que j'examine est amenée à des concessions ' qui confirment

1. JeUinek (p. 241) concède de son côté que la loi se borne à fortifier le droit existant, à éclaircir le droit obscur, et reconnaît (p. 24.'{) que certains actes administratifs, telles les modifications territoriales, ont d'importants efifets de droit. Il ajoute {ibid.) que la loi intervient souvent pour l'exécution d'un traité.

toutes mes objections et qui détruisent son principe. <( La liberté étant matière de la loi, il y a un domaine matériel de la loi qui comprend les institutions et les règles nécessaires k la garantie de la liberté. » On est ainsi conduit à classer parmi les lois les règles constitutionnelles qui s'en tiennent -souvent h. la pure organisation, les règles organiques des grands pouvoirs publics, les règles de décentralisation administrative, les règles organiques des libertés individuelles, etc. Je n'y contredis pas, au contraire, mais j'y trouve l'impossibilité de conserver le critérium prétendu de la loi et du règlement.

Plus encore, la loi n'a pas toujours et nécessairement pour but la liberté, et n'est point seule à se proposer ce but. Sur ce point, qui constitue cependant une assez grave contradiction avec la définition de la loi donnée plus haut, aucune difficulté n'existe. Non seulement la loi « peut, sans se mettre en contradiction avec sa propre nature, restreindre ou supprimer une liberté individuelle existante ou une garantie de liberté déterminée, car cela peut être bon pour la liberté générale, ou pour une forme de liberté supérieure », mais aussi, « de ce que la liberté est matière de la loi, il ne faut point conclure que toute loi se résolve nécessairement en des droits subjectifs dobt profiteront directement les particuliers. Elle est très souvent employée à l'organisation objective d'institutions qui sont des garanties de la liberté générale, mais qui n'engendrent par ellesmêmes aucune liberté particulière...

« En d'autres termes, le droit légal ne se confond pas avec le droit subjectif, et le droit réglementaire ne se confond point avec le droit objectif; d'une part, il y a des lois <}ui ne consacrent pas de droits subjectifs, telles les lois constitutionnelles sur les rapports des pouvoirs publics; <l'autre part, il y a des règlements qui en consacrent, la preuve en est que le recours pour excès de pouvoir du chef de la violation de la loi et des droits acquis est donné aussi bien en cas de violation des règlements. » On ne saurait mieux dire ni montrer plus clairement que la distinc-

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iDMINISTRATIK

nt ne peut Hre faite à l'aide ies'.

ifirmée par rexamcn sommaire 3Înt de vue rormei. Elles sont mis pour constituer un crilé- ■le d'une disposition, sans dire e d'uoe règle. Celle de la loi iques. La principale est qu'elle bl loi et la coutume, et qu'elle er le rëgleoieut. Celui-ci aussi mination, une règle écrite, une I seulement certains règlements

délibérantes, mais on ne peut ilatif, l'inlervention d'un corps [ actes d'un monarque absolu, îptable.

: règlementet la loi, semblables disposition g(!nérale et un acte it-ils différents? En ce que ia Uà-dire d'un organe prépondéle, tandis que le règlement est donné ou par une collectivité es, le règlement et la loi ont

ils dilTèrent par l'autorité qui iTarchique -.

re juridique : rien n'est plus 38 caractères d'un acte, que la

côté de ressemblances nom- ;équence d'une même nature, graves.

lani «es rapports avec [a queition qu« iprouver ni l'adopter pour le «urplu».

I, 1893, lib. I, cap, v) n'est pas très éloiyeux. la loi diffère esaeDtielleioGnt du tandis qu'il est subordonna. Mail cette n faits que M. Morelli établit cependant : ConitltulîoD : le règlement ne sert pas sve directement en certains cas du poulacbe immèdiateiuent à la Coastitution

Au point de vue juridique, les caractères et les effets d'un acte dépendent en grande partie de la qualité de son auteur. Cela est particulièremenl vrai du droit public. En droit privé, il n'est pas indifférent qu'un acte soit fait sous seing privé ou dans la forme authentique, par un mineur ou par son tuteur. En général, cependant, les actes du droit privé étant destinés à produire leurs effets entre des égaux, tous les hommes les font, sauf de rares exceptions, en la même qualité. En droit public, il en est autrement. Les personnes qui y agissent, Etat, départements, communes, etc., ne sont pas de condition égale; elles sont hiérarchisées, et par cela seul il est très important de savoir laquelle a émis la règle considérée. L'Etat seul peut faire. des lois au sens propre du mot, c'est-àdire des actes d'une force supérieure, irrésistible, universelle ; et les règles formulées par les autres personnes publiques, malgré le caractère commun de généralité, malgré l'identité de nature intrinsèque, ne sont pas des lois, ce sont des règlements. Et, de même que TEtatest supérieur aux autres personnes publiques, limite leur action, de môme les lois de l'Etat sont supérieures aux règlements des personnes publiques et limitent leur domaine. Certes, la hiérarchie ainsi établie n'abolit pas l'identité de nature, les caractères communs à toutes les règles; la nature des choses s'y oppose invinciblement. Elle aboutit simplement à créer, h côté des ressemblances ineffaçables, quel([ues lifférences très nettes. La chose est d*autant plus remarquable que certains buts sont poursuivis simultanément par l'État et les autres personnes publiques; ainsi la sécurité, la salubrité, la tranquillité sont recherchées par l'Etat pour tout le territoire national, par chaque commune pour son territoire modique ; — que les moyens, variant peu, sont nécessairement communs : c'est l'impôt qui fournit à l'État, au département, à la commune les ressources principales de leurs budgets; — enfin que les diverses personnes publiques prises dans leur ensemble embrassent le même territoire, la même population et sont comme emboîtées les unes dans les autres. Le sol de la France fournit le territoire et de l'Etat et des différents départements et des diverses com-

52 RHOLEMENT ADMINISTRATIF

munes ; chaque Français est en même temps membre d'une """imune, d'un dt^partement, de l'État. II est donc soumis ois catégories de règles — pour m'en tenir aux cas pnn- .ux — formulées par les trois personnes publiques. Elles ligent plus ou moins rigoureusement, et celles de l'Etal : les plus efficaces.

onstdérons maintenant l'une des personnes publiques irément, l'Etat. L'Etat possède un très grand nombre ;eDts, les uns répandus sur tout le territoire, les autres centrés dans la capitale. Deux catégories se séparent les-mêmes : d'un c6té, l'innombrable Administration, ; le Président de la République pour chef; d'un autre , le Parlement. Or ce dernier est chargé par la Conslîon d'exercer le pouvoir législatif; et le Président de la ubiique — nombre de ses subordonnés aussi, maïs il it de s'occuper de lui en ce moment — possède de l'aveu tous et tient d'un grand nombre de lois, sinon de la stitution même, le pouvoir de faire des règlements, tandis I ne peut faire des lois. Ainsi, à ne prendre que l'État 1, on est obligé de reconnaître la distinction entre la loi i règlement. Distinction qui, comme dans le cas précét, ne dérive pas de la nature des choses, puisque, dans deux cas, des règles générales et impersonnelles sont nulées. Elle dérive d'une importante différence dequaliti' ■e les auteurs des règles diverses.

3. La différence de qualité équivaut ii une véritable -arcbic. L'Etat est l'autorité la plus élevée de la société içaise, et c'est pourquoi II peut seul faire des lois. Dans it, le Parlement est tenu pour l'autorité la plus élevée, 'est pourquoi le Parlement seul peut faire des lois. Ce t pas que le Président de la République soit asservi au lemcnt; mais, comme tous, il doit obéir aux lois, il les respecter, sinon les exécuter, il doit les accepter ime les limites de ses pouvoirs, en tant du moins que limites ne se trouvent pas dans la Constitution. D'un •e côté, les lois ne peuvent être faites que par le Parlett. Ainsi se définit la situation du Président de la Repuue ù. l'égard du Parlement.

La différence de qualité, ]a hiérarchie qui classe les actes d'après leurs auteurs, correspond en gros à une importance inégale. D^une façon générale, on peut admettre que l'État se réserve les matières les plus importantes, laissant aux autres personnes administratives les sujets de moindre intérôl; que le Parlement s'occupe des questions les plus graves ot abandonne le reste au Président de la épublique Ceci pourtant, mérite un examen plus détaillé.

L'Etat détermine lui-même sa propre compétence et celle des autres personnes administratives. Il centralise ou décentralise. Juridiquement, il est libre, puisque nulle autorité n'existe au-dessus de lui. Pratiquement, il garde pour lui les questions qui l'intéressent exclusivement ou principalement. Ce sont les plus importantes ; d'une importance qui n'est pas toujours la même, car, selon les circonstances, tel sujet paraîtra intéresser hautement l'Etat ou le laisser indifférent, sauf quelques attributions sans lesquelles l'État ne se concevrait pas; d'une importance qui vient peut-être moins de la nature du sujet que des controverses éphémères dont il est l'objet ; il n'importe. On s'explique ainsi d'abord les fluctuations dans la centralisation et la décentralisation, puis les formules vagues par lesquelles l'Etat fixe les attributions réglementaires du département et de la commune, enfin l'absence de règles précises.

Dans l'État, lé Parlement agit aussi avec une entière liberté juridique. Il légifère sur les matières les plus importantes. Pourquoi d'abord en est-il ainsi ? La cause n'en peut être cherchée, comme pour le cas précédent, dans ce fait que l'Etat est supérieure toute personne, car la prépondérance législative du Parlement est l'œuvre des hommes. Le rôle supérieur du Parlement se lie au développement du régime constitutionnel. Les peuples ont conquis sur la monarchie absolue le droit de consentir, par l'organe de leurs représentants, aux décisions les plus graves pour eux, leurs personnes et leurs biens; en sorte que la couronne dut accepter la collaboration du Parlement pour ces actes considérables et ne demeura libre que pour les autres. C'est ce résultat, co concours nécessaire du Parlement qui, historiquement,

54 REGLEMENT ADMINISTBATfF

distiogiic la loi du ri^glement. Par la suite, et grâce à la décadence du droit de sanction, grtLce à l'ëvolutiondu régime parlementaire, te premier résultat s'est changé en une véritable prépondérance.

On ne peut dire tout à fait les mCmes choses d'une république constitutionnelle, où la couronne n'a pas subi de défaites. Mais la république souvent prend la place d'une royauté et en recueille l'inévitable tradition. Lorsqu'elle naît avec l'État même et qu'elle sait se garder des influences étrangères, elle sait aussi réserver au Président des attributions très importantes. Pourtant, à cause de celte importance, elle lui impose souvent le concours au moins d'une des Chambres.

A vrai dire, l'esprit des constitutions de tout genre, est que les actes les plus graves de la vie nationale soient concertés entre toutes les autorités constitutionnelles. Résultat atteint pour un très grand nombre d'actes par le régime parlementaire ; pour un moins grand nombre, par les textes qui organisent ce concours, quand la Constitution repousse le régime parlementaire. On remarquera, d'ailleurs, que l'intervention du Parlement, à raison de l'importance de l'acte, est exigée aussi pour les mesures individuelles, même pour certaines décisions prises par les personnes administratives inférieures. Le Parlement est ainsi appelé à faire des actes d'administration au sens le plus étroit du mot. L'usage donne à ces acteslenomde/oi;erreurjuridique, qui s'explique et s'excuse quand on se souvient que le mot loi désigne l'acte le plus solennel, et que le Parlement est la plus haute autorité constitutionnelle.

41. Si cette doctrine est exacte, comment la concilier avec une observation précédemment faite 7 On a vu que nombre de règlements sont plus importants que beaucoup de lois, et je viens de dire que les lois sont les règles les plus importantes. N'est-ce pas contradictiore? Je ne le pense pas, et plus d'une explication peut Olre donnée. D'abord, comme je l'ai dit, l'importance n'est pas toujours la môme; à telle date, une matière a été jugée, pour des motifs contingents et passagers peut-être, digne d'une loi; les circonstances changent.

la loi subsiste jusqu'à son abrogation, laquelle devient de moins en moins probable k mesure que le sujet perd de son importance et s'éloigne de l'attention publique. En second lieu, c'est le Parlement lui-mOme qui, autorité suprême, juge de l'importance de la matière, et le Parlement incline à trouver tous les sujets dignes d'une loi. Certaines idées chères aux nations libres lui en font un devoir; il s'agit d'établir une taxe, même modique, d'édicter des peines, même légères; le Parlement seul est compétent. Puis, lorsqu'une matière est entamée, comment s'arrêter à moitié chemin etne pas la traiter en entier avec toutes ses dépendances ? D'un autre côté, la décentralisation livre aux autorités locales des matières aussi importantes que la police de Lille ou de Marseille et réserve à la loi d'infimes détails intéressant l'Etat. A l'inverse, certaines matières incontestablement importantes ne peuvent être réglées uniformément pour tout le territoire : d'autres ont besoin de règles aisément modifiables, la lourde machine législative ne leur saurait être applicable. Enfin une situation nouvelle apparaît brusquement; die a besoin d'une règle qui ne lui serait pas donnée à temps par le Parlement ; elle la recevra du pouvoir réglementaire. On conçoit, pour ces divers motifs, que certaines lois soient moins importantes que certains règlements.

On comprend aussi l'absence de tout catalogue précis des matières réglementaires et législatives. Les circonstances seules dictent le classement, qui résulte implicitement des actes du Parlement.

42. Il résulte de cette théorie que l'existence du règlement suppose le régime représentatif ou une administration décentralisée.

Sans régime représentatif i, et dans une monarchie absolue, toutes les règles émanent du chef de l'Etat, et la différence hiérarchique impliquée dans la distinction de la loi et du règlement est inconcevable. Entre les actes du monarque, diverses classes peuvent être distinguées à raison des formes, avec des différences qui ne sont pas toutes négli-