Giv. rej., 9 janvier 1833; S

5. Gomp. G. d'Etat, 22 janvier 1824 ; S., 2i, 2, 312 ; — Req. rej., 2t janvier 1866; S., 66, 1, 327; — 27 mai 1861; S., 61, 1, 507; — Ai.x, 19 juillet l*- S., 72, 2,259.

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT 343

d'appliquer cette sanction de façon précise. Aussi, à première vue, le règlement ne saurait-il réclamer une grande influence dans cette matière. Son influence directe n'est pas admissible, le règlement ne saurait lui-même sanctionner ses prescriptions par la nullité des actes juridiques qui les méconnaissent. C'est, semble-t-il, la conséquence nécessaire du système législatif, qui, s'il ne réserve pas à la loi le pouvoir d'édicter une nullité, ne l'accorde jamais au règlement, et ne contient que des cas de nullité légale.

Indirectement, son influence est réelle», quoique limitée. Elle consiste en ce que le règlement concourt à la notion de Tordre public, et en ce que les formalités auxquelles est subordonné l'exercice des droits sont souvent fixées par des règlements.

La nullité résulte quelquefois de ce fait que la loi a subordonné Texercice régulier d'un droit à une formalité dont elle a seulement indiqué le principe ou les règles essentielles. Le règlement est venu déterminer le détail et préciser minutieusement la formalité. Sans doute, il est impossible d'admettre — cela n'est môme pas admis pour les formes indiquées par la loi — que la nullité sanctionnera toute omission ou contravention. Mais le juge a la faculté d'estimer que, faute d'une formalité réglementaire, le but de la loi n'est pas rempli; la formalité légale n'existe pas, l'acte doit être annulé.

220. Le règlement contribue à la notion de l'ordre public. Les règlements de police ont pour but d'assurer Tordre général dans la société, la sécurité, la salubrité, la tranquillité publiques, et ces matières touchent de très près à Tordre public, elles le constituent en partie. Plusieurs lois touchant l'ordre public ne sont-elles pas complétées par des règlements qui participent à leur but et à leurs caractères? et les règlements de police ne sont-ils pas faits en vertu de lois qui leur remettent, pour les règles, des objets sans lesquels Tordre public se concevrait difficilement?

Ceci donne au règlement, en matière civile, une portée considérable. C'est à chaque pas que le jurisconsulte rencontre la notion d'ordre public, dans chaque rapport

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juridique qu'il a à en montrer l'effet. A tout instant, il aura à consulter le règlement pour savoir si la notion d'ordre public n'y est pas intéressée.

Les applications sont nombreuses. « Les lois de police et de sûreté — et aussi les règlements de même nature — obligent tous ceux qui habitent le territoire français * (art. 3, C. civ.). «On ne peut déroger par des conventions particulières aux lois qui intéressent Tordre public et les bonnes mœurs » (art. 6, C. civ.), ni aux règlements ayant la môme portée ^ Il est même à remarquer que la convention est plus puissante à Tégard de la loi, qui règle les matières civiles où elle est surtout déclarative de la volonté probable des particuliers, qu'à Tégard du règlement, qui ne touche guère qu'au droit public.

221. La déchéanced'un droit ne doit pas, en général, Mre admise comme la sanction du règlement. Les droits sont établis par la loi ; c^est la loi encore qui déclare comment ils s'éteignent ou se perdent. Dans ce domaine législatif, le rôle du règlement est nul, le rôle direct au moins. Car, pour les déchéances comme pour les nullités, si le règlement qui complète la loi n'est pas observé, le juge sera peul-ètn* amené à considérer le droit comme perdu, parce que les conditions de sa conservation n'ont pas été remplies. Cependant, quand un droit est assujetti légalement k des rè^ glements, son exercice est subordonné à leur observation: s'ils sont violés, l'effet du droit est limité, cesse même peutêtre de façon totale, en sorte que le résultat soit comparable à une déchéance, à une suppression du droit.

De môme, il n'est pas douteux que la violation des devoirs imposés par le règlement en certains contrats, ainsi dansie

1. Le motif d*ordre public a fait annuler : les conventions entre huissiei^ relatives à leurs fonctions et à leurs émoluments, faites en contravealion des décrets des 30 mars 1808 (art. 94), 24 juin 1813 (art. 42} et de rordoonanre du 26 juin 1822 (Montpellier, 28 août 1830; S., 31, 2, 71); — les rontraU de reuiplacement militaire contraires à Tordonnance du 14 novembre Ifâi (Cî\. cass., 11 avril 1827; S., 27, 1, 431; — 5 mars 1833; S., 33, 1, 269; — Bordemn^i. 25 novembre 1831; S., 32, 2, 30i; — cependant Bourges, 18 mars 1853; S.. 33 2,633; — Grenoble, 21 janvier 1835; S.. 3a, 2, 310; — Angers, 23 avril iSii : S., 42, 2, 219).

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contrat de travail, autorise la partie qui en souffre àromprele contrat.

223. La prescription est, dans le Code civil,' Tobjet de dispositions, sinon complètes, du moins exclusives de tout complément réglementaire. Sa durée, par exemple, est réglée pour tous les cas possibles, et l'article 2262, en déclarant prescriptibles par trente ans toutes les actions personnelles ou réelles, sauf les exceptions légales, écarte le règlement de façon absolue. Et de môme pour toutes les règles : point de départ, causes d'interruption ou de suspension, etc.

223. En matière de procédure, l'action du règlement semble devoir être gouvernée par une distinction. Certaines règles ont pour objet principal le fonctionnement de la juridiction,, c'est-à-dire du service public de la justice; véritables règle-^ ments d'organisation, qui ne se confondent pas avec le- Code de procédure civile. D'autres voudraient peut-ôtre^ régler Taction et le rôle des parties plaidantes auprès des tribunaux; ils ne sont pas valables, parce que ce sujet est celui du Code de procédure civile, dont Texistence implique les droits exclusifs du pou^yoir législatif ^ Les premiers seuls^ doivent recevoir effet'-*.

Il est aisé de montrer l'application de cette distinction dans quelques matières importantes. Les questions de compétence sont assez voisines des questions d'organisation. Néanmoins, elles sont résolues au point de vue des plai^deurs plutôt qu'au point de vue du service public ; et leur but essentiel est moins de faciliter le fonctionnement des

1. La jurisprudence offre quelques décisions qui semblent contredire cette dernière décision et donner effet à des règlements qui ont pour but de régler I action des plaideurs devant les tribunaux.

Quelques arrêts ont admis qu*uu règlement crée l'insaisissabllitô (Bordeaux, 16 décembre 1891; S., 97, 2, 3J, donne qualité à un fonctionnaire pour recevoir les oppositions sur les traitements (Civ. rej., 11 mai 1896 ; S.. 99, 1, 407). — Au reste, il faut tenir compte des effets indirects du règlement et de la loi; l'ordonnance du 3 juillet 1816 (art. 1) décide que la Caisse des Dépôts et Consignations ait un préposé dans le ressort de chaque tribunal de première instance, d'où résulte la compétence de ce tribunal (Code proc. fiv., art. 59); et cette compétence s'étend à la Caisse des assurances contre les accidents, dont la gestion a été confiée h la Caisse des Dépôts par la loi du H juillet 1868 (Civ. rej., 13 juillet 1896; S., 99, 1, 501).

2. Voir pour les articles 7 et 78 de l'ordonnance du 16 janvier 1826, relative à la Gourde cassation, Req. rej., 6 avril 1842; S., 42, 1, 290.

346 RKGLEMENT ADMINISTRATIF

tribunaux que d'ofTrir aux justiciables le maximum de garanties pour la sauvegarde de leurs droits. Ea conséquence, le règlement doit rester étranger à la répartition des compétences. Au reste, cette répartition est faite parla loi, dans la plupart des cas^

Les nullités offrent en matière de procédure un intérêt considérable, soit quantaux actes, soit quant aux jugements. En ce qui concerne Inapplication des règlements, la solution serait toute simple si l'article 1030 du Code de procédure civile était entendu dans les termes stricts, s'il n'y avait en procédure d'autres nullités que celles que consacre une loi précise. Il n'en est rien ; la doctrine et la jurisprudence admettent. outre les nullités légales, des nullités virtuelles, attachées à Tômission de formes substantielles, c'est-à-dire indispensables pour Texistence légale ou matérielle de l'acte, ou réclamée-^ dans un intérêt d'ordre public. Or, ces formes, il est possible que le règlement les exige quand la loi est muette, et les tribunaux prononcent, en cas d'omission, la nullité, qui sanctionne ainsi le règlements

1. M. Hauriou (p. 36-37) se demande si la compétence d'une juridiction existante ne peut pas résulter d'une organisation administrative créée pardcrn?!: il répond dubitativement que l'extension est peut-être illégale si elle dimÎBar les garanties de la liberté. — La question ne parait pas si difficile, ni d'aiUeurs i : solution exacte. La loi a réparti la compétence en assignant à chaque jori«:i * lion des catégories de personnes, de biens ou d'affaires, et là le réglementent sans force. Quel est le contenu de chaque catégorie? Ceci est une autre tfoeètion que la loi résout en partie, quand elle détermine la nationalité, le can'tère mobilier ou immobilier d'un bien, le caractère commercial ou civil d'om opération. Mais elle ne la résout pas entièrement, et la solution dépend ci partie d'éléments de fait sur lesquels la loi est sans action, de la situation àa biens, du lieu où un acte a été passé, du domicile choisi par un paitirulirr Elle dépend aussi très fréquemment d'un acte émané du pouvoir exécutif, et ici apparaît encore l'effet du principe qui assure un plein effet à tout acte ry j\ lier d'une autorité compétente. Ainsi le décret de naturalisation qui ô'it, étranger fait un Français entraîne pour le bénéficiaire d'innombrables et îm|.> »r~ tantes consécpjences, qui se résument dans la substitution d'un régime lé^.il a un autre. Le règlement est appelé à produire des effets du même genre. Lad*. régulièrement fait par le chef de l'Etat, qui assimile une catégorie de personnes ou de biens à une autre catégorie, a pour conséquence l'applicatioa à la première du régime imposé à la seconde. 11 n'importe que ce régime s» i( plus ou moins favorable à la liberté. La décision de M. Hauriou est influrncf€ par le caractère qu'il assigne à la loi d'wnc réforme dans le sens de la li*^ertf (p. 32-33); il était conduit à admettre la légalité des règlements favorable> a la liberté et de ceux-là seulement.

2. Ainsi plusieurs arrêts ont annulé des procès-verbaux auxquels n»3quaientdes formalités prescrites par des règlements (Grim. cass., 17 juin IS3^:

Quant aux voies de recours, autre ressource de ia procédure, une distinction est nécessaire. Les voies de recours ordinaires remeiteai à ta juridiction qu'elles saisissent l'affaire telle qu'elle s'est présentée aux premiers juges ; pour les juges nouveaux, la force obligatoire du règlement est la même que pour les juges primitifs, et, sur ce sujet, rien de nouveau n'est à dire. Le mCme effet est obtenu, mais au profit d'un tiers qui n'a pas figuré au procès, par la tierce opposition, et dispense d'examiner le rôle du règlement à ce sujet- Quanta la requête civile, une seule des causes qui ia niolivent peut être alléguée à l'occasion du règlement, c'est ta violation des formes prescrites k peine de nullité (C. proc. civ., art. 480). Si la forme est prescrite par le règlement, la requête civile est-elle admissible? Selon l'opinion h peu près unanime de la doctrine et selon la jurisprudence, la violalion des formes n'est une ouverture & la requête civile que moyennant certaines conditions, dont l'une dicte la solution : il faut que l'omission vienne du fait des parties ou de leurs représentants. Or on a vu que, si le règlement peut exiger des formes relatives au fonctionnement du service judiciaire, il ne peut s'occuper des actes accomplis par les plaideurs. Donc ou la forme avait pour but le service judiciaire, et elle ne peut être vio!<5e par les parties, ou elle avait pour objet la conduite des plaideurs, et elle ne peut être établie par le règlement, La requête civile, en aucun cas, ne sert de sanction au règlement.

Iteste le pouvoir en cassation. A entendre strictement les textes législatifs, la loi seule serait protégée par le pourvoi en cassation, La loi des 27 novembre-!" décembre 1790, qui cn'-e le Tribunal de cassation, décide qu' " il annulera toutes procédures dans lesquelles les formes auront été violées, et tout jugement qui contiendra une contravention expresse au

s.. 37, ),(!;— Crim. rej., 28 seplembre IB30; S., 51, t, O; — C. d'Etat, 21 octobre 1831 ; S., 31,2, 352; - Crim. reJ., 15 Juin 189.'î ; S , M, 1,251).

Très fréquemment ont élé annulées des dûlibération» disi-i|ilir)nires rendues dans des rorporations, pour la méconnnissoDre de dispusitiims régieraentaircs estimées d'ordre public (Vuir, par exemple, Civ. cass., ID janvier 1888; S., 8H. 1, l«t).

Aucun doule n'existe pour ies former prcfcritc;: par des décTeti, impériaux qui ont au besuio la forre législative (Dijon, 7 janvier 1831 ; S., 32, 2, 270).

RKGLEMENT ADMINISTRATIF

texte de la loi » (art 3) ; et la loi du 20 avril 1810, parlant de- Cours impériales dit : « leurs arrêts, quand ils sont revètu> des formes prescrites & peine de nullité, ne peuvent être cassés que pour une contravention expresse à la loi » (art. 7 En matière pénale, les textes sont équivalents, au point dr vue qui nous occupe, et ne parlent que de la loi (loi des 16-29 septembre 1791, tit. VlU, art. 23-24 ; Code du 3 bromaire an IV, art. 456, C. inst. crim., art. 403). Aussi, If plus souvent, le pourvoi en cassation n est-il cité que comme la sanction appliquée par la Cour suprême aux ju^^^ ments et arrêts qui contreviennent à la loi.

11 ne faut pas douter cependant que la violation ou la fausse application d'un règlement donne lieu à cassatioD. La Cour suprême annule tous les ans un assez grand nombre de sentences rendues par les tribunaux de simple poli<y. parce qu'elles n'ont pas correctement appliqué un règlement municipal ou préfectoral. Le cas est moins fréquent pour It^ règlements dus au chef de TEtat, mais la décision est la même^ Et le motif s'en trouve dans la mission même assignée à la Cour de cassation. Elle a été instituée p our obtenir Tunité de la jurisprudence, pour assurer l'application uniforme, par toutes les juridictions judiciaires, de la règle coir tenue dans la loi. Son pouvoir découle du caractère niêni'' de la règle législative : parce qu'elle est une, uniforme. générale, il faut qu'elle soit appliquée uniformément, sou> peine de perdre pratiquement son caractère et ses qualités. Ce pouvoir, qui ne doit rien au fait que la règle émane du Parlement, doit comprendre toute règle devenue régulièrement obligatoire ; il est aussi utile, aussi nécessaire pourl^ règlement. Sans cette extension toute naturelle, l'ordiv social, auquel concourt le règlement, serait menacé de perdre Tunité que le régime moderne juge indispensable.

Au reste, le Code pénal, en reconnaissant la force obligatoire des règlements, semble impliquer cette solution : et.

i. Gass., 16 mai 1811 ; S., 12, 1, 65; — Civ. rcj., 5 décembre 1832; S., S--. ' 46; — Civ. cass., 8 janvier 1834; S., 34, 1, 282 ; — Qv. cass., 12 féTrierltTi S., 73, 1, 214; — Crim. cass., 15 février 1879; S., 79, 1, 43o; — Ov. ia>- 18 avril 1899; S., 19, 1, 280.

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comme aucune raison n'apparaît de l'admettre uniquement en matière pénale, la solution qui vient d'être déduite des principes a aussi une base légale suffisante ^

224. Le droit administratif forme la partie la plus considérable et la plus intéressante du domaine reconnu au règlemenL Le rôle étendu qu'il y joue est suffisamment connu et trop étendu pour qu'on se borne à rappeler les points essentiels.

L'action du règlement comme créateur de droits et d obligations^ réclamerait, pour une étude complète, l'examen du droit administratif tout entier ^. Il n'est pas une matière administrative où le règlement ne se rencontre seul ou en collaboration avec la loi, et ne serve ou ne contribue à déterminer les droits et les devoirs des particuliers envers l'Administration, des différentes personnes administratives entre elles, des agents à l'égard des personnes administratives.

225. Le droit administratif possède des sanctions variées et presque indéfinies. Elles ne sont pas réglées de la même façon selon qu'elles sont appliquées par l'Administration active ou par les tribunaux administratifs.

L'Administration active dispose de sanctions nombreuses et qui, si elles ne touchent pas en général à des droits, ont, n l'égard des particuliers, un intérêt pratique suffisant pour

1. Bonfils, Traité élémentaire d'organisation judiciaire^ de compétence et de procédure, 1892, n* 1888, p. 510.

2. Comp. Barthélémy^ Essai d'une théorie des droits subjectifs des administrés dans le droit administratif français (thèse Toulouse, 1899); en parli- •culier, p. 164 et s.

3. Veut-on deux exemples? L'inaliénabllité des cimetières est fondée sur des règlements (Lyon, 4 février 1875; S., 77, 2, 36); ce sont des décrets qui 4>nt subordonné à une autorisation le port des décorations étrangères (Crim. Ca^s., 19 janvier 1839; S., 39, 1, 241). Il est À peine utile de dire que la qualité de fonctionnaire résulte d'un règlement (Civ. cass., 19 mai, et Orléans, 2o Juillet 1899; S., 99, 1, 480 et 2, 292), que le règlement joue un r61e considérable dans le contentieux, par exemple des élections (C. d'Etat, 26 novembre 1897; S., 99, 3, 92), des pensions (C. d'Etat, 24 janvier 1898, tô., ÎOOJ.

assurer leur efficacité. Ainsi les permissions, autorisations, concessions, que l'Administration-est en droit d'accorder ou de refuser, peuvent être subordonnées par elle à robservation des règlements qu'elle établit; les faveurs qu'elle e>t chargée de distribuer, les récompenses et encouragements subventions et primes, qu'elle dispense, sont susceptibles du même régime. De même la jouissance des services qu elle organise et qu'elle met à la disposition du public. Réciprv quement, après avoir accordé, elle peut retirer, pour punir la violation des règlements, elle peut ordonner la fermeture dnn établissement dont elle avait permis l'ouverture, et ainsi Jtsuite. Pour qu'il en fût autrement, il faudrait que la 1«h même eût déterminé les sanctions administratives attachées au règlement, ou du moins qu'elle en eût exclu telle ou telle. On conviendra, d'ailleurs, que ces sanctions ne sauraient jamais porter atteinte à un droit acquis.

En ces matières, l'action de la loi est surtout négative, comme dans beaucoup de matières administratives. En ce* matières, la loi s'attache plutôt à limiter la liberté d'action qui appartient à l'Administration qu'à lui dicter une rè^Ie de conduite ; elle la détermine négativement plutôt que p-v sitivement. Aussi l'Administration doit-elle être considérée comme libre dans le choix et l'emploi de ses sanctions, sous la responsabilité politique des ministres. Elle ne s'arrête que devant les prohibitions de la loi; elle n'écarte qu*' les moyens dont l'emploi porterait atteinte à un droit It^^alement constitué ' .

Les textes mentionnent expressément quelques exemplt»> des sanctions dont dispose l'Administration.

Ainsi le décret du 22 juillet 1896 (art.) 10 donne comni-sanction à ses dispositions : la fermeture du colombier, l'interdiction des lâchers, enfin l'expulsion si le contrevenant est étranger.

Le décret du 2 octobre 1888 (art. 5) cite cette dernier* sanction 2.

1. Voir, par exemple, C. d'Etal, 14 décembre 1837; S., 38, 1, 41.

2. Elle est reconnue comme faculté générale par la loi du 3 dècemlwe 1M9. art. 1.

Le décret du 10 août 1899 (art. 5) prononce l'exclusion temporaire ou perpétuelle des marchés de TEtat.

Une dernière sanction est à signaler : la nullité des i

actes accomplis aR mépris des prescriptions réglementaires. En principe, toute formalité exigée par un règlement, toute condition imposée, doit être tenue pour obligatoire à peine de nullité ; et, pour écarter la nullité, il ne faut pas moins qu'une volonté clairement, sinon formellement indiquée |

par l'auteur du règlement*. La nullité est appelée à des applications fréquentes, notamment dans les élections qui |

pourvoient en totalité ou en partie au recrutement des corps qui relèvent de l'Administration et dont l'organisation est contenue dans des règlements présidentiels 2. Il importe d'ailleurs de rechercher si Tobligation concerne le particulier ou TAdministralion^.

226. Réglementaires ou législatives, ces sanctions administratives ne sont pas des peines. En principe, et sauf le cas d'une loi ou d'un règlement formel, leur application est faite par TAdminislration elle-môme*. Non seulement il n'est pas nécessaire de la demander aux tribunaux, mais ceux-ci, compétents seulement pour l'application des peines, incompétents pour accomplir tout acte administratif à la place de l'Administration, ne pourraient pas la prononcer s'ils en étaient sollicités, même si les sanctions sont édictées par une loi ou un règlement. A plus forte raison, ne pourraient-ils la faire si elles n'étaient prévues par aucun texte ^.

Il en est ainsi des tribunaux administratifs comme des tribunaux judiciaires. En conséquence, si, pour l'application

1. GependaDt, plusieurs arrêts n'admeltent la nullité que si romission de la formalité empêche d'atteiodre le but désiré. Ainsi, en matière d'élections, la question essentielle est de savoir si Firré^ularité a pu influer sur le résultat (C. d*Etat, 26 avril 1844; S., 44, 2, 676). Voir aussi, sur un cas plus spécial, 6 mai 1898; S., 1901, 3,53.

2. Voir, pour les élections des consistoires protestants, C. d'Etat, 29 décembre 1893; Recveily p. 881.

3. Voir, pour le délai ^\é par Tarticle 19 du décret organique du 2 février 1852, Req. cass., 4 novembre 1814; S., 73, 1, 86.

4. Le décret du 10 août 1899 (art. 5) fait appliquer la sanction par le i ministre. 1