CHAPITRE XII

LE BiaLEHKNT DANS L'ÉTAT

II. — Le Président de la République 9<> L'abrogation des règlements

S32. La force obligatoire d'un règlement présidentiel est anéantie par l'effet de causes diverses.

Les unes dérivent du caractère de règle obligatoire qui appartient en commun à la loi et au règlement et exercent leur influence sur ces deux espèces d'actes; sinon la même influence, parce que la loi et le règlement, semblables à certains points de vue, sont différents à d'autres égards, du moins une influence analogue. Les autres se rattachent au caractère administratif du règlement et n'ont pas d'équivalent dans le domaine législatif; elles se réduisent & lafaculté qui appartient aux particuliers d'obtenir l'annulation d'un acte administratif— donc d'un règlement -— illégal. On va s'occuper des événements qui suppriment la force obligatoire d'un règlement comme d'une loi : le terme assigné à cette force obligatoire, et l'abrogation.

282 bis. Certainsdécrets sont destinés à une application temporaire. 11 en est de même de certaines lois, peu fréquentes à la vérité : ainsi les lois de budget et leurs compléments : lois annuelles sur les contributions directes, lois des douzièmes provisoires. Leur effet cesse de plein droit à l'expiration du

temps pour lequel elles ont été votées ^ Les règlements à terme extinctif sont plus nombreux, parce que souvent ils sont plus voisins de la vie sociale, qui a besoin de n'être pa< engagée en des liens trop durables.

Le terme qui met fin à Tapplication du réglementes! quelquefois indiqué par la nature des choses, par l'objet temporaire du règlement. Tel règlementne s'appliqueque pendant un temps très court; le décret qui ordonne le recensement général de la population française ne dure que vingt-quatre heures.

Le terme est d'autres fois fixé par la loi ; il peut aussi l'être par un règlement, celui-là même qu'il s'agit d'appliquer, ou un autre. Cette détermination a, quant à la force obligatoire du règlement, le même effet dans tous les cas. Mais le terme fixé par la loi ne peut être modifié, avancé ou prorogé par le pouvoir exécutif; un décret peut toujours modifier un décret.

283. Le terme extinctif se présente le plus souvent dans des dispositions qui exigent la revision périodique du règlement^. Comme le pouvoir exécutif n'est pas, pour ces revisions, d'une exactitude parfaite, il convient d'examiner ce cas avec soin.

On supposera d'abord que la revision périodique est prescrite par une loi. Si la revision est faite avant Texpiration de la période, la situation est simple ; le règlement en vigueur s'applique jusqu'au terme indiqué : à cette date, le règlement nouveau prend sa place, ou renouvelle ses dispositions.

Quand la période s'écoule sans que la revision soit faite. en sorte qu'au terme fixé par la loi aucun règlement nouveau n'est à prendre la place de l'ancien, le Gouvernement est en faute, cela est clair, et les ministres sont responsables de cette faute ; responsabilité politique, puisque lafaute n'est point une infraction punissable, responsabilité purement théo-

i. Il y a d'autres exemples. L'un des plus curieux est fourni par la loi du 22 juillet 1893, dont TefTet a commencé et cessé avec les pouvoirs des députés élus à l'automne de 1893.

2. Voir, par exemple, Code de commerce (art. 262, J 2), modifie par la loi du 12 août I88ii.

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rique, car les fautes de ce geore ce font pas succomber les Cabinets. La situation de droit est moins claire, et on est autorisé à se demander si le règlementancieD subsiste ou s'il a cessé d'être obligatoire au terme fixiî par la loi. La logique abstraite semble conduire à décider qu'il a cesse d'Ctreubligatoire; décision inacceptable en raison pratique. Klle rendrait l'application de la loi difficile, impossible mfime dans quelques cas; et sous prétexte d'application littérale et exacte, la loi cesserait de s'appliquer. Un pareil résultat n'a pu fitre accepté parle législateur; il est si étrange, si absurde, que, pour l'imposer, la loi eût dû se servir d'expressions nettes et impératives.

Conserver le règlement ancien, cela est d'abord d'une utilité évidente, quelquefois d'une nécessité absolue ; cela est aussi conforme aux intentions véritables du législateur. Le seul inconvénient — et il est mince en comparaison — est que le règlement ancien ne conviendra pastrës bien au temp» et aux circonstances, et c'est à quoi la loi avait songé quand elle exigeait la revision périodique.

Cette décision devrait être admise même si la loi, plus pressante, ordonnait que le règlement soit fait, et non pas revisé seulement, à des époques déterminées. Elle ne serait écartée que si la loi déclarait le règlement périmé faute de renouvellement en'temps utile.

Naturellement, elle serait à admettre dans les cas où l'obligation de reviser ou de refaire est imposée par un règlement, et non par une loi. On ne confondra pas avec celte hypothèse celle où l'exercice périodique, annuel d'un droit est subordonné k une autorisation générale donnée par décret. Ici l'émission du décret est si nécessaire que, sans elle, le droit ne s'exercerait pas légalement. Les Conseils généraux ne sont pas autorisés k se réunir sans une convocation formelle.

234. L'abrogation est la cause d'extinction la plus fréquente ■les décrets réglementaires. Il en est de même pour les lois, et la théorie générale est la même pour les actes législatifs et pour les actes réglementaires, parce que, dans les deux cas, it s'agit d'une règle qui disparait. Cependant des différences

assez importantes sont dues au caractère administratif du règlement.

Le règlement présidentiel est abrogé : par un autre règlement présidentiel, par une loi ordinaire, par une loi constitutionnelle, par un traité international.

235. L'abrogation par le chef de TEtat d'un règlement par lui fait est toute naturelle; c'est un acte de même nature que la confection du règlement. Elle s'applique sans distinction à tous les règlements présidentiels, aux règlements spontanés, aux règlements qui pourvoient à Texécution des lois. aux décrets rendus sur Tinvitation ou rinjonction d'une loi, même aux règlements d'administration publique. Sur ce dernier point, un léger doute pourrait s'élever, à cau»^ de la délégation législative; mais, assurément, le législateur n'a pas entendu permettre ou prescrire un seul règlement, il a autorisé ou exigé tous les règlements nécessaires; la restriction à un seul acte, assez singulière en soi, ne pourrait être admise que sur le vu d'un teit^» formel, et on n'en connaît pas d'exemple. Aussi la pratique permet-elle au chef de l'Etat, d'abroger, de remplacer et de modifier les règlements d^administration publique aussi souvent qu'il le juge utile; et la jurisprudence n'a jamais mis en doute la légalité de ce procédé ^ Cette opinion devrait être suivie même si la loi avait ordonné que If règlement fût fait dans un délai; la loi a été obéie dt*s l'origine et cela suffit : on ne peut objecter au nouveau règlement qu'il paraît après le terme prévu par la loi; il faudrait un texte affirmatif pour attribuer à la loi l'idée étrange d« ne permettre ni la correction des erreurs commises dans le premier règlement, ni les changements ou extensions rendus nécessaires par des circonstances nouvelles.

L'abrogation est rarement pure et simple ; en général, W règlement abrogé est remplacé par un nouveau texte.

Une difficulté assez délicate pourrait surgir. Soit une Ic-i impérative, exigeant un règlement complémentaire ; elle a été obéie, le règlement existe ; puis survient une abrogatior.

1. Dejamme, n» 138 (Revue générale tV administration^ 1893, t I, p. 432.. • cite un avis du Conseil d'Etat du 9 juillet 1892.

LÀ

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pure et simple, la suppression, sans remplacement, du règlement. Le décret d'abrogation est-il valable? Je ne le pense pas, il viole positivement la loi; peut-ôtre lui enlève-t-il la possibilité de s'appliquer, et se trouve-t-on dans la même situation que si le règlement n'avait jamais été fait.

Dans ce dernier cas, on Ta vu, aucune ressource contentieuse n'existe, parce qu'aucun acte positif n'en peut être l'objet; il n'y a que la responsabilité politique des minisires. Dans le cas d'abrogation, le même obstacle aux ressources contentieuses ne se rencontre pas; elles peuvent être dirigées contre le décret d'abrogation. Il n'est pas douteux que l'exception d'illégalité soit admissible en pareil cas : le décret d'abrogation, par lequel le chef de l'Etat refuse d'accomplir une obligation que la loi lui impose, ne saurait être considéré que comme illégal.

Il semble tout aussi naturel de permettre le recours en annulation contre le même décret. Cela ne va pas pourtant «ans quelques difficultés. La première tient à une condition de recevabilité du pourvoi : le demandeur doit justifier d'un intérêt direct et personnel à l'anéantissement de l'acte. La condition sera difficilement remplie à l'égard d'un décret qui se borne à supprimer un règlement existant. Elle •serait remplie cependant si le demandeur démontrait que l'absence de règlement ou mieux l'abrogation du règlement l'empêche de profiter de la loi ou d'en tirer tous les avantages que le règlement abrogé lui assurait. — Reste à déterminer le grief sur lequel le pourvoi devrait être fondé. Ce ne peut être que la violation de la loi et des droits acquis ; on sait que les deux conditions sont cumulativement exigées. La première est remplie sans aucun doute ; la seconde peut-elle l'être? Cela n'est pas certain, car, par hypothèse et l'abrogation ne pouvant rétroagir, le plaignant ne souffre pas dans un droit acquis sous l'empire du règlement supprimé. Néanmoins, il parait nécessaire et surtout oon forme à l'esprit qui anime la jurisprudence en cette matière de déclarer le recours fondé; car le décret d'abrogation a enlevé au demandeur les moyens de profiter de la loi.

On a raisonné dans Fhypothèse où l'abrogation rend impossible Tapplication de la loi. Les arguments sont moin> saisissants dans le cas où l'application est seulement rendue plus difficile ; ils sont encore assez forts pour faire accepter la même décision.

Si, cependant, la loi avait imparti un délai pour faire !>* règlement et que ce délai ne fût pas encore écoulé lors \t l'abrogation, celle-ci ne serait pas attaquable, parce que l'illégalité n'est pas encore certaine. Comme, d'autre part,!»» recours pour excès de pouvoir doit être intenté dans le> deux mois qui suivent l'entrée on vigueur du décret, si. sur le délai donné par la loi, il reste encore à courir plus de deux mois, le recours sera forclos avant que la faute du Gouvernement soit devenue définitive. L'exception d'illégalité subsisterait, et aussi la responsabilité ministérieUe.

Enfin, tout grief^erait couvert si un nouveau règlemenl venait à un moment quelconque remplacer le règlemeci abrogé. Les délais indiqués par les lois pour la confeclijB des règlements ne sont en général à considérer comnif obligatoires à peine de nullité.

286. Le décret d'abrogation est soumis aux mêmes cocditions de validité que le décret abrogé, et sous les mèIn^ sanctions. Un règlement d'administration publique, un i^ cret que la loi oblige à rendre sur l'avis du Conseil d'Etal, après consultation d'un conseil supérieur ou d'un comité technique, après une enquête administrative, n'est valablement abrogé que par un acte qui remplit les mènit^ conditions et qui réunit les mômes formalités; faute de quo. cet acte sera tenu pour illégal, son annulation pourra Mf»' prononcée par le Conseil d'Etat, et le décret antérieur reste en vigueur*. Il en est autrement, si la formalité remplie pour le premier décret n'était pas obligatoire : en décret rendu sur l'avis facultatif du Conseil d'Etat sera

1. Ainsi le décret du 5 mars 1859 est encore applicable, n^ayant pas été^ blement abrogé par Tarrêté du chef du pouvoir exécutif du 23 août IS^i o*ne remplit pas les conditions des règlements d'administration publique [B-^ rej., 4 avril 1887; S., 89, 1, 317 ; le décret du 20 mars 1816 de même. par«<;»' le décret du 21 décembre 1886 a été pris sans l'avis du GonseU d*Etat biqu'il en porte mention (G. d'Etat, 6 janvier 1888 ; Recueil^ p. 1).

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abrogé par un décret rendu sans avis ^ à moins que la loi, une loi nouvelle sans doute, n'exige la formalité pour tout acte abrogeant ou modifiant les décrets existants^.

A l'inverse, le décret d'abrogation peut être revêtu de formalités facultatives qui manquaient au décret abrogé, en sorte qu'un décret en Conseil d'Etat abroge valablement un décret ordinaire. 11 en est de même, à plus forte raison, si une loi a rendu obligatoires les formalités jadis facultatives. Un règlement d'administration publique abroge de même un décret ordinaire.

Les avis pris par le chef de l'Etat au sujet du décret nouveau ne le lient pas plus qu'ils ne l'ont lié pour le décret primitif. Mais, naturellement, si celui-ci a dû être fait conformément à l'avis donné, le décret d'abrogation est soumis à la même condition.

287. L'abrogation est expresse ou tacite. Elle n'est expresse, il n'est pas inutile de le dire, que si elle désigne avec précision, par leur date, les textes qu'elle frappe, et non pas quand elle se contente de viser en bloc toutes les dispositions contraires au texte nouveau^. Elle serait encore expresse si elle atteignait un décret remettant en vigueur des règlements antérieurs; ceux-ci se trouveraient abrogés en même temps que le décret qui les confirmait; ils ne garderaient même pas la force qu'ils avaient avant leur confirmation et que celle-ci avait absorbée. 11 en serait de même si les règlements anciens avaient été englobés dans une réglementation ensuite abrogée. L'abrogation expresse accompagne d'ordinaire un décret qui remplace le décret abrogé ; parfois elle supprime sans remplacer.

L'abrogation tacite résulte de l'impossibilité d'appliquer simultanément l'ancien et le nouveau décret, de leur incompatibilité. Le décret le plus récent doit être présumé meilleur que l'ancien et l'exclure toutes les fois que l'ap-

1. C. d'Etat, 20 mars 1891; Recueil, p. 226. — Comp. : 30 juillet 1880; Recueil, p. 703.