CHAPITRE XIU LX BACtLIElCEMT DANS L'ÏTAT

Dans le droit administratif français, les minislr^ )a5 en principe le pouvoir réglementaire'. Quelques spéciaux leur en ont confié des parcelles; aucune l"i en a dotés en termes généraux. En sens opposé'. "' rrait invoquer que l'article M de la Constilutiooil' II : « Les ministres procurent l'exécution des ioistH lements d'administration publique >• ; formule ni pi"" ns précise que l'article 3 de la loi du 25 février IS"'. ins l'opinion commune, justifie le pouvoir réglemen- Snéral reconnu au Président de la République. Mii^ ititution de Tan VIII a disparu tout entière; et, ^^ e disposition en subsistait encore, ce ne sérail an relatif à une organisation abolie des pouvoirs pablii'S''

nêrae doctrine prévaut en Belgique (Giron, le Droit odmwûfriJi/ >' 'ue, n* SI) : repen<lant, tes ministrea organisent lenn dépirUiiK*!' ,ie ministre peut nf;ir pour E'exécution des lois; selon l'importu": ' règlement émane du roi ou liu minittre [Bnisa, g 25). inelc ifitietz.... p. 390) s"e»t attaché à réfuter la tloctrinc- «ujourJTr ment abandonnée, ilc llenjamin Constant, qui fait dei ministn^^ iB dépositnires du pouvoir exécutif, et qui conduirait i tenriT'''^

plénitude du pouvoir régie m entai re.

ne danslos coloniei, le ministre n'a le pouvoir réf;lemcnbircqv(<'

^tion foi-melle (Crim. rej., 30 janvier 1819; S., KO, I, 9S: -Cr"

janvier 1815; S., 7S, 1, 33S]. Le aénntus-consulte du 3 maiKH'"' cune place pour la Martinique, la Guadeloupe et ta Réunion , lu'c-'' É3 antérieurs cloivenl être tenus pour abrogés

L'ensemble des lois contemporaii;ies n'offre pas au pouvoir réglementaire des ministres une place considérable. Dans l'Etat, le pouvoir réglementaire du chef de l'Etat et celui du préfet suffisent, le premier pour le territoire entier, le second pour les subdivisions. Dans le département et la commune, les lois de décentralisation ont remis aux organes locaux la plus grande partie du pouvoir réglementaire ; le reste a été réparti entre le chef de l'Etat et le préfet.

D'ailleurs, le ministre n'a pas besoin d'attributions générales, ayant à sa disposition celles du chef de l'Etat et celles du préfet.

Dans un régime parlementaire, la responsabilité qui incombe aux ministres pour les actes du chef de l'Etat a pour conséquence le droit reconnu aux ministres de connaître lous les actes présidentiels, de leur accorder ou refuser leur consentement sans lequel le chef de l'Etat devra renoncer à l'acte ou changer ses ministres, changement souvent impossible; mieux encore, le droit de les préparer et, renversant les rôles, de demander, dans des conditions qui ne permettent guère un refus, le consentement du Président de la République aux actes, qui expriment la volonté ministérielle plutôt que la pensée présidentielle. La forme extérieure appartient au chef de l'Etat, et, au point de vue juridique, au point de vue moral môme, c'est bien quelque chose; réellement, l'acte, règlement ou autre, est l'œuvre du ministre qui le contresigne après l'avoir préparé et parce qu'il l'a préparé*.

Sous un régime autre que le parlementaire, les choses, très différentes du côté juridique et aussi dans les causes, ne vont guère différemment. Certes, le chef de l'Etat exerce plus librement sa volonté, et les ministres n'ont pas les xnoyens de le contraindre. Mais l'administration d'un grand Etat ne permet pas à un seul homme de tout faire, et la force

I . On s'explique ainsi la terminologie un peu bizarre (décrets ministériels)^ c|ui tend à passer en usage en France pour désigner les mesures dont la forme ^ippartient au règlement présidentiel et le fond aux ministres. Quelques lois étrangères tiennent compte du môme fait lorsqu'elles autorisent les ministres à prendre telle mesure par décret royal (par exemple, loi italienne du 23 décembre 1888, art. 138;.

des choses fait que les ministres sont les véritables auteurs des règlements royaux ou présidentiels. Le plus souvent, iU en auront eu jusqu'à l'initiative, et, dans tous les cas, le travail essentiel aura été accompli par eux.

Si telle est Faction exercée par le ministre sur le chef de l'Etat, quelle ne sera pas son influence sur le préfet, son subordonné, qui lui doit Tobéissance hiérarchique? Lt^ ministre ne peut sans doute se substituer au préfet sou> prétexte de supériorité hiérarchique, car les attributions du préfet, et notamment son pouvoir réglementaire, sont déterminées par la loi. Il ne peut même pas réformer ou modifier, en invoquant son droit de contrôle, les arrêtés réglementaires de son subordonné. Mais voici ce qu'il peut fainet ce qu'il fait : examiner, spontanément ou sur recours, les règlements préfectoraux, et les annuler; — inviter le préfet à prendre des arrêtés sur telle matière, et lui donner des instructions à ce sujet; — lui envoyer un modèle d"anvtt*' avec l'ordre de Tadopter sans y rien changer. Ce dernier procédé est le plus efficace, et il donne au ministre toute U réalité du pouvoir réglementaire. 11 est assez fréquemment employé, et tantôt il ne concerne qu'un seul département. tantôt il concerne plusieurs départements, tantôt tous Ie> départements. Le règlement a, alors, la forme extérienir d'un arrêté préfectoral; le fond est l'œuvre du ministre.

248. Les ministres exercent cependant un pouvoir r%lementaire qui n'est pas négligeable. Ce pouvoir est toujours spécial et limité, donc différent du pouvoir présidentiel. Le chef de l'Etat possède encore sous le nom de pouvoir réglementaire les restes du pouvoir législatif universel exercé avant 1789 par le roi, restreint et non supprimé par le régime moderne; attribution très large, confirmée par la tradition et qui n'a pas besoin d'une confirmation textuelle: en outre, il est chargé de surveiller et d'assurer rexéculion de toutes les lois, nouvelle face de son pouvoir réglementaire. Los ministres n'en sont pas là; ils n'ont jamais eu le pouvoir législatif, et, pour l'exécution des lois, ils sont juridiquement les simples collaborateurs du Président, dont Ir rôle efface le leur. Leur pouvoir réglementaire est donc

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exceptionnel; il a besoin d'établir ses droits à l'existence, et les concessions, expresses ou tacites, qui le reconnaissent sont à interpréter strictement*.

Lorsque le règlement s'adresse au citoyen, le ministre a besoin d'une autorisation formelle, donnée par une loi ou par un décret.

249. Les cas d'autorisation donnée par une loi, sont relativement rares. Cependant la législation moderne tend k les multiplier"^. Tendance curieuse, due peut-être au rôle essentiel que jouent les ministres dans l'exercice du pouvoir présidentiel; tendance qui vaut d'être signalée, car elle ne va à rien moins qu'à émanciper les ministres et k réduire les attributions officielles du Président de la République 3.

En effet, l'investiture donnée au ministre interdit au chef de l'Etat ^ l'exercice du pouvoir réglementaire ; là où la loi réclame un arrêté ministériel, un décret, qui pourtant porterait le contreseing du ministre intéressé, serait en contradiction avec la loi, serait entaché d'incompétence, devrait être annulé par le Conseil d'Etat. La supériorité hiérarchique

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4. Le Conseil d'Etat juge, en général, que le ministre ne peut régler que les luatiëres qui lui sont attribuées (11 mars \^^%\ Recueil, p. 224), et qu'une ilélégation formelle «st nécessaire au moins quand la matière est attribuée par la loi au Président de la République (16 juin 1882; Recueil, p. 589; — 4 mars 4881; Hecueily p. 263). Voir cependant les arrêts cités, p. il, note 1, et A.dde, note 2, p. 1.

2. Loi du 21 juin 1898, art. 66, 69, 82;— lois des 4" avril 1898, art. 26; ^5 juillet 1893, art. 15; 30 novembre 1892, art. 3; 27 décembre 1892, art. 20; -7 juillet 1900, art. 15. Voir aussi : lois des 15 juillet 1818, art. 2 et 8; :21 avril 1810, art. 58; et 9 mai 1866; — 22 juin 1854, art. 3; 25 juin 1856, art. 10. Pour les colonies, loi du 1*' août 1895, art. 1. Certaines lois exigent que le ministre compétent statue après entente avec tel ou tels autres miàistres (loi du 21 juin 1898, art. 69), ou su;- leur avis (loi du 21 juin 1898, art. 66), ou «sur leur avis et après entente avec eux (loi du 7 juillet 1900, art. 18).

Quelquefois (loi du 8 avril 1898; loi du 30 octobre 1886, art. 21) elles renvoient à la fin aux décrets et aux arrêtés ministériels.

3. Une tendance analogue se montre, plus ou moins forte, dans la plupart <ics pays étrangers. En Autriche-Hongrie, la loi ne compte que sur les règlements ministériels; le Code hongrois des contraventions (loi XL, 1879) s ^occupe assez longuement des ordonnances ministérielles, et pas du tout des r>rdomiance8 royales ; — en Angleterre, c'est aux règlements ministériels que la loi renvoie le plus souvent. Les cas de délégation aux ministres se trouvent aussi en Prusse (loi du 31 juillet 1895, art. 15), Espagne (loi du 2 septembre 1896, 2B.rt. 6), Danemark (loi du 7 janvier 1898, art. 13), Pays-Bas (loi du 30 sept^^mbre 1893, art. 1).