CHAPITRE II

46. On ne trouvera pas ici une histoire du pouvoir réglementaire, œuvre immense qui embrasserait à peu près toute rhistoire juridique et administrative ^ Il serait aisé — encore que très long — de montrer que les législations secondaires sont nombreuses dans l'organisation romaine, parce que les Romains, appliquant une idée qui reparaît dans la doctrine contemporaine 2, reconnaissent à tous les administrateurs l'ensemble des droits nécessaires à l'exercice de leurs fonctions et ignorent la séparation des pouvoirs, parce que leur conquête laisse subsister les lois locales ; — que le règlement a reparu dans la société féodale dès qu'une autorité s'est superposée aux autres et a créé des règles d'une portée territoriale un peu étendue. Ces constatations, assez curieuses en soi, sont sans rapport avec la théorie moderne du règlement.

On se rappellera seulement qu'en 1789 la loi exerce une autorité législative universelle et illimitée. Sous des noms divers, ses actes, émanés du même pouvoir, ont la même autorité. Pourtant, depuis le milieu du xvii" siècle, une tendance se dessine vers la création d'un organe spécial, le Conseil du roi, et l'emploi d un procédé, Tarrêt du Conseil, pour Toeuvre qui correspond à nos modernes décrets. Peutêtre, s'il eût duré, l'Ancien Régime eût-il donné au Conseil

1. Voir un essai dans Cammeo^ Délia Manifestazione délie oolontà dello Stalo nello carnpo di dirillo amministrativo^ part. Hï, cap. i, § 61 et s. (tu Orlando, Primo trailaio compléta di dirillo amminislrativo ilaliano), et dans Jellinek {Geselz und Verordnung, p. 1-130).

2. Voir Hauriou, Précis de droit administratifs 4" éd., 1900. p. 19.

le pouvoir propre auquel il prétendait, que le roi lui reconnaissait, que les tribunaux lui contestaient. L'arrêt du Conseil fût alors devenu semblable à Tanôt de règlement d'une Cour souveraine, d'un Parlement, législation supplétoire, provisoire, secondaire en somme, comparable au règlement contemporain.

Le pouvoir réglementaire, sous l'influence atténuée et inconsciente du principe romain, est très répandu dans l'Ancien Régime. Il est exercé par les nombreux agents provinciaux du roi, par les intendants surtout ; — par les assemblées provinciales et les Etats provinciaux; — par quelques autorités municipales. Enfin la suprématie royale a refoulé, mais non complètement supprimé Tanoien pouvoir législatif des seigneurs. Elle a surtout laissé subsister le pouvoir de rÉglise, dont les décisions conservent encore une grande importance pratique et une grande force juridique.

47. La Révolution de 1789 a profondément modifié cet état de choses dans ses principes essentiels. Elle a introduit le système représentatif, avec ses corollaires : la prépondérance du Parlement et la séparation des pouvoirs ^ Bien que ces doctrines modernes aient été souvent exagérées et n'aient pas pu garder la précision absolue de leur promulgation originaire 2, elles constituent encore la pierre angulaire delà théorie actuelle du règlement. Comment elles ont été entendues et appliquées depuis 1789, c'est ce qu'il est nécessaire et suffisant déconsidérer.

48. L'Assemblée Nationale Constituante annonça les plus radicales intentions à l'égard du pouvoir législatif et, par conséquent, du pouvoir réglementaire.

Lorsque, le 27 juillet 1789, Champion de Céré, faisant son rapport sur les premiers travaux du Comité de Constitution, conclut, entre autres choses, à déclarer le Corps législatif permanent, il en donne pour motifs « que le pouvoir législatif ne

1. En outre, la Révolution a complètement et définitivement laïcisé TEtat et exclu les religions de la vie juridique autonome. Les autorités religieuses n'ont de ressources juridiques que dans la mesure et par les moyens que TEtat détermine.

2. On ajoutera enfin que la décentralisation, largement donnée au début, puis retirée, puis lentement restituée, exerce une influence.

{pouvait être sans danger condamné au silence et à l'inaction pendant aucun intervalle de temps; que lui seul a le droit d'interpréter ou de suppléer les lois qu'ila portées; que se reposer sur le pouvoir exécutif de cette double fonction, ce serait compliquer ensemble deux forces que l'intérêt public exige que l'on sépare ; que commettre cette autorité à des corps, ce serait, par un plus grand malheur encore, exposer tout à la fois et le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif à une invasion redoutable de leur part; qu'enfin ce pouvoir ne pouvant s'exercer par délégation d'aucun genre, devant néanmoins être actif, il restait uniquement à rendre permanente l'Assemblée à laquelle il appartient de le faire agir* >/. Ces motifs ne permettent pas de concevoir le pouvoir réglementaire^.

A la même séance, Mounier lit les principes du Gouvernement français adoptés par le Comité de Constitution et parmi lesquels se trouve l'article 23: « Le roi peut ordonner •des proclamations, pourvu qu'elles soient conformes aux lois, qu'elles en ordonnent l'exécution et qu'elles ne renferment aucune disposition nouvelle^. »

D'assez bonne heure, la discussion révèle Tinsuffisance des formules tranchantes : le 30 septembre 1789, l'Assemblée examine le projet de son Comité sur l'organisation du pouvoir législatif, en particulier l'article 2, ainsi conçu:

« Le pouvoir exécutif ne peut faire aucune loi, même provisoire, mais seulement des proclamations conformes aux lois, pour en ordonner ou en rappeler l'exécution. »

A première vue, cette rédaction exclut le pouvoir réglementaire du roi^. Malouets'en aperçoit et la combat. II prétend que le roi doit avoir le droit de faire des règlements