Voir le Journal officiel du 20 mai 1884, p

Tunou plusieurs des buts immédiats qu'elle doit poursuivre, lorsqu'elles intéressent les habitants sôit de toute la France, soit de Tensemble d'un département ou d une de ses parties dépassant les limites d'une commune. 11 n'a jamais été dans la pensée du législateur d'interdire de pareilles mesures quand elles devaient porter sur des objets ou matières du domaine de la police municipale ou rurale. Il n'interdil Texercice des pouvoirs de police générale sur ces objets que dans les cas où les mesures qui seraient prises n'intéresseraient que les habitants de chacune des communes auxquelles elles s'appliqueraient. » Et la circulaire, rappelant la jurisprudence antérieure à 1884, déclare qu'elle ne doit pas changer. Si cependant la mesure à prendre intéressait aussi d'autres communes, par exemple s'il s agissait d'assainir des mares qui empestent l'atmosphère au-delà des limites de la commune où elles sont situées, le préfet pourrait le prescrire.

L'article 99 serait donc sur ce point la confirmation de la jurisprudence antérieure. Cela n'est guère admissible ^ On a vu comment et pourquoi cette jurisprudence s'était formée, et que le correctif fourni par les droits de TEtat sur les maires a disparu. Est-il vraisemblable que la loi ait voulu désarmer aussi complètement l'Etat et abandonner les minorités à l'arbitraire communal ? La loi de 1884 est certes une loi de décentralisation ; aurait-elle omis les précautions sans lesquelles la décentralisation est menaçante à la fois pour l'Etat et pour les citoyens? Le texte même rassure à ce sujet. Il parle des droits du préfet à peu près comme l'article 97 parle des droits du maire, et mentionne la salubrité, la sûreté, la tranquillité publiques, comme Tarticie 97 cite le bon ordre, la sûreté et la salubrité publique». Ce sont les mêmes attributions. Mieux encore, il autori'^** le préfet à intervenir « dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales » ; c'est donc que les autorités municipales étaient compétentes, c'est donc qu'ilj s'agissait d'intérêts municipaux ; par ctmséquent, le

i. Comp. Laferrière, Traité de la jvridicHon adminiêtrtUive^ t. Il, p. 3H et s.

préfet peut intervenir dans un intérêt municipal et se substituer purement et simplement au maire. C'est ainsi encore que peut s'expliquer Texistence d'une mise en demeure sommaire lorsque la mesure intéresse une seule commune ; le législateur a jugé que latteinte aux droits municipaux est en ce cas plus saisissante. Or il n'y a atteinte que si le préfet exerce les droits municipaux, soigne les intérêts municipaux ; la commune peut-elle se plaindre et souffrir si l'Etat n'exerce que les droits de l'Etat? — Au point de vue pratique, la doctrine de la circulaire est manifestement mauvaise. Elle pose et ne résout pas une question essentielle et difficile, la distinction entre l'intérêt de T Etat et Tintérêt municipal. Comment savoir si telle mesure vise l'un ou l'autre de ces intérêts? Gela est impossible à l'avance, et, avant que l'intervention du préfet devienne légitime, il faudra s'assurer que le désordre né dans une commune commence à troubler, non seulement les communes voisines, mais l'Etat ou au moins le département (et encore peut-on soutenir que ce trouble ne concerne que des communes isolées), que l'insalubrité qui contamine une commune en a franchi les frontières et menace d'infecter tout l'Etat. Avant ce moment, la commune pourrait soutenir que l'affaire est purement municipale et ne pourrait être convaincue du contraire. Or n'est-il pas ridicule d'attendre ce moment peutêtre tardif, et ne vaut-il pas mieux permettre au préfet, sans démêler^ l'intérêt de l'Etat et de la commune fortement emmêlés comme on sait, de prendre les mesures qui les sauvegardent en même temps? D'un autre côté, le rôle du règlement est de prévenir autant que possible, et la doctrine que je critique le forcerait souvent à intervenir trop tard et à ne pas prévenir complètement^.

1. La distinction est cependant nécessaire pour savoir si le préfet a agi comme autorité municipale momentanément substituée ou comme autorité d*Ctat. La doctrine que je réfute adopte dans tous les cas la deuxième solution.

2. On voudrait peut-être ajouter que la Chambre a rejeté (2i mars 1884) l'amendement de M. Goblet qui ne permettait au préfet que « les mesures relatives À la sûreté et à la salubrité générales » ; mais l'argument que ce vote fournit est annulé par un autre argument semblable. En effet, la rédaction qui est devenue Tarticle 99 a été présentée au Sénat comme la confirmation de la

En face de ces raisons, la doctrine de la circulaire ne peut produii'e qu'un médiocre argument de texte. L'article 99 dit que les droits du maire ne font pas obstacle à ceux du préfet. Donc, dit-on, le préfet n'est pas substitué au maire. — C'est donner une portée bien considérable à une mauvaise tournure de phrase et, en même temps, enlever toute signification à l'article 99. Fallait-il un texte pour déclarer que les droits des autorités municipales, qui ne dépassent pas le cercle des intérêts communaux, n'empêchent pas l'Etat de régler les intérêts généraux? J'imagine qu'en l'absence même de Farticle 99, on l'eût admis, et on ne comprend pas que les Chambres aient discuté une aussi évidente vérité. Je demande en outre ce qu'il advient, avec cette interprétation des autres parties de l'article, qui, on s'en souvient, fournissent en sens opposé des arguments demeurés sans réponse. Comment expliquer que, s'agissant d'une seule commune, le préfet, soucieux des intérêts généraux, doive, avant de les régler, mettre en demeure le maire, qui ne peut pas s'en occuper et doit s'en tenir aux intt^rêts municipaux? Comment expliquer que le préfet intervienne dans les cas où les autorités municipales n'ont pas agi, si ces autorités n'ont pas eu à agir, puisque les intérêts en cause étaient ceux de l'Etat et non pas ceux de la commune?

Enfin, il est un cas ^ au moins oti le législateur a expressément reconnu au préfet le pouvoir de prendre une mesure d'ordre communal : « Lorsqu'un champ de foire ou un autre emplacement communal destiné à l'exposition en vente des bestiaux aura été reconnu insalubre, le vétérinaire délégué adresse un rapport au maire et au préfet, et le maire prescrit Texécution des mesures de nettoyage et de désinfection indiquées. A défaut du maire, le préfet peut, après mise

jurisprudence antérieure, comme très différente du texte adopté par 1& Chambre. En outra, le rejet de l'amendement de M. Goblet a été motivé par le désir de reproduire les termes de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790 sur les attributions des administrations départementales, et non par riDleotion d'élargir les droits du préfet.

1. Eh d'autres cas, la loi autorise le préfet à prendre des mesures comqittnales, par exemple de police rurale pour des communes isolées comme pour tout le département, mais sans référence à la loi de 1884, art 99 (Voir, par exemple, la loi du 4 avril 1889, art. 6).

en demeure, conformément à l'article 99 de ta l( pale, ordonner l'interdiction du cbamp de foire, crire, aux frais de la commune, les mesures indis & faire cesser les causes d'insalubrité pour les domestiques... >i ;Loidu21 juin 1898, art. 71 '.) On le cas échéant, le législateur adopte l'inlerprétatit ticle 99 qui vient d'être soutenue".

264. Quelle que soit la solution donnée à la qu vient d'être examinée, l'article 99 subordonne l'ini du préfet à deux conditions, dont l'une s'appliqua les circonstances et quel que soit le nombre des c intéressées, tandis que la secondé ne s'applique où une seule commune est intéressée.

La première condition, commune à toutes les h^ est qu'il n'ait pas été pourvu par les autorités mu Elle sera remplie naturellement si les autorités mi n'ont pris aucune mesure. Elle sara remplie enci mesures prises sont estimées par le préfet insufti mauvaises, car, en ce cas encore, il n'a pas été p' loi ayant évidemment entendu que les mesures être appropriée» au but poursuivi.

Le tribunal chargé de procurer, par des peio toute autre manière, l'exécution du règlement p pris en vertu de l'article 99, peut et doit en vérifie lité; il a donc à s'assurer que l'on est bien dans le par l'arltcle 99, c'est-à-dire qu'il na pas été poun autorités municipales. Si ces autorités n'ont pr mesure, la vériticatLon sera aisée et ne soulever difficulté. Si des mesures ont été prises, le

1, Comp. art. 9, 10, 12, il.

!. La jurisprudence est peu abontlante eni'ore. Elle a admia la arrêtés préfectoraux qui, pour toutes le» coniniunea, proliibent le taureaux avec mise à mort (C. d'Etat, 3 décembre l«97; Hecueit, p l'heure de rermeture des débits de boissons ICriiu. cass.. i dov S., 93, I, 109), ordoDuent la visite des cheminées par un expert d (Crim. rej,, IB juillet 1891; S., 9R, 1, 300). Elle s repoussé des arrî la police rurale (circulation des chiens en temps de recuite 33 janvier 1892; S., 93, 1,62). Bien que ces arrêts soient peu i p«u significatirs, la jurispnideace semble disposée à suivre errements.

i%% REGLEMENT ADMINISTRATIF

aiira-t-îl à vérilier si elles «étaient suffisantes ce qui implique de sa part une appréciatioE actes de l'autorité municipale et sur le ji préfet a émis à leur sujet? Il ne semble pas puisse pousser jusque-là son pouvoir de vi suffisance des mesures municipales pst altcs préfectoral; elle doit (^Ire tenue pour établit violerait la séparation des pouvoirs s'il entre] de ce point. On arrive ainsi à limiter appartient aux tribunaux de vérilter la lé^ ments avant de les appliquer. Mais, de queli légitime ce pouvoir de vérification, on d qu'il cède le pas au principe supérieur di des pouvoirs.

La seconde condition n'est exigée que préfectoral intéresse une seule commu siste dans la nécessité d'une mise en lablc', adressée par le préfet au maire. Ce assez difficile à justifier juridiquement. C qu'elle fût établie pour tous les cas, et qi put jamais se substituer aux autorités munii les avoir requises et avec un délai pour s'explique avec peine pourquoi la condit qu'une commune isolée et en quoi e Songe-t-on à l'atteinte portée à l'autonom Mais, pour chaque commune, l'alteiote exist intéressée, et il n'importe que plusieurs co touchées en même temps. Une commune moins si elle sait que son sort est parta^ ni davantage si son cas est unique. A déffi juridique, on peut admettre que le législate raisons politiques : assurément un préfet a sitations s'il s'agit d'une seule commune, gnifiante, peut-être négligée ou sacrifiée ] ou sénateurs du département; plusieurs coi des chances de résistance plus forte; elles

appoint électocal qui mérite d'être considéré; elles trouveront une protection plus sûre auprès des hommes politiques, dont, aujourd'hui, le préfet dépend et auxquels il cède d'ordinaire. 11 a donc fallu augmenter lés garanties au profit d'une commune isolée. Peut-être aussi a-t-on tenu compte de ce sentiment bien humain, bien français surtout, qui rend plus douloureuses les offenses strictement individuelles et plus supportables celles qui atteignent plusieurs.

Au reste, la précaution est quelque peu puérile. Si le préfet croit pouvoir agir librement à l'égard d'une commune, il n'hésitera pas à mettre le maire en demeure; il a sans doute réfléchi mûrement avant de décider sa ligne de conduite et le délai que lui impose la mise en demeure ne lui servira pas probablement à modifier sa décision.

L'omission d'une des conditions qui viennent d'être signalées entraînerait l'annulation de l'arrêté préfectoral.

265. L'arrêté pris en vertu de l'article 99 de la loi du 5 avril 1884, est-il un acte préfectoral, l'œuvre d'un agent de l'Etat. Ne serait-ce pas un acte municipal, exceptionnellement accompli par un agent de l'Etat?

La réponse dépend de la solution adoptée sur la question qui vient d'être examinée. Si le préfet ne peut se prévaloir que de l'intérêt général, il agit au nom de l'Etat; s'il est autorisé à invoquer l'intérêt municipal, il agit au nom de la commune.

L'intérêt de la question n'est pas très considérable. L'acte, bien que municipal par ses motifs et son but, n'est pas en tous points soumis au régime des actes municipaux; il est accompli par le préfet, autorité municipale exceptionnelle et de circonstance, mais qui reste cependant le préfet; et, par conséquent, tous les points qui se rattachent à l'autorité qui a accompli l'acte doivent être réglés comme pour un acte préfectoral en général. Ainsi le préfet pourra consulter le Conseil de préfecture, bien que les autorités municipales ne le puissent pas; ainsi encore et surtout l'abrogation de l'arrêté ne pourra émaner que du préfet, et non du maire. Ce dernier point, quand il ne serait pas la conséquence du principe posé, serait commandé par

424 REGLEMENT AJ)M1N

les nécessités pratiques; s'il n'é donné au préfet serait illusoire, c d'abroger l'arrêté qu'il n'a pas vou

Un cas curieux, où le pouvoir d sont appelés à fonctionner gimult les élections municipales, lorsqi scrutin est nécessaire. Aux terme!

du ô avril 1884, « l'assemblée est le dimanche suivant >' ; toutefois, I fait les publications nécessaires. »

pas douteux que le préfet, charge teurs (art. 15), puisse exercer ce tour de scrutin comme pour le contradiction, on admet en génér publier un avis annonçant le deuxiè d'ouverture et de clôture fixées pi mier tour sont les mt'mes pour le se arrêt- préfectoral'. Le Conseil d'Ë entre l'arrêté du maire et celui élections^.

266. L'article 99 autorise le préf du maire, non pas ceux du Cous que le texte vise les cas où il n'i autorités municipales, et le Consi ces autorités. Mais cette formul que le désir d'éviter la répétition d quand ii dispose, ne parle que d déclare que les droits du maire ne du préfet; ainsi encore lorsque, exige une mise en demeure adres^

Cependant, des textes spéciaux ai tituerau Conseil municipal. Ainsi, f relative à la restauration et à la en montagne, les communes dés d'administration publique compléu

i. Morgand, la Loi municipaU, t. I, p. 166.