Décret du 5 septembre 1897, art

3. Certains textes ^ioi du 8 avril 1898, art. 19} disent qne Tari^tédu p>>t sera pris sous Vautorité du ministre. Formule peu claire en soi, 10.1^5 %^ s'éclaire grâce aux décrets de décentralisation. Si la matière est de et)i^ ?» le préfet décide lui-même, il fera le règlement, sauf contrôle hiérarchique .-i ministre ; dans les autres cas, l'approbation ministérielle est nécessaire. P^r écarter ces conclusions, il faudrait un texte net.

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Certains points paraissent hors de doute. Ainsi, h ne considérer que la forme et le libellé, Tacte émane du préfet ; c'est le préfet quidécide, bien que plus bas figurent la signature et l'approbation du ministre. Au point de vue de la portée d'application, l'acte vaudra seulement pour Tétendue du. territoire départemental, comme un arrêté préfectoral. C'en est assez pour déclarer que, malgré l'approbation du ministre, l'acte demeure un arrêté préfectorale La deuxième remarque surtout est démonstrative, parce que, dans l'état de nos lois, le pouvoir réglementaire pour le territoire départemental appartient en principe au jyéfet, et les exceptions, même au profit du chef de l'Etat, ont besoin d'un texte qui les affirme ; donc, en règle générale, tout règlement départemental est un acte préfectoral. En outre, si, comme on Ta vu, le rôle du ministre, en cas d'approbation expresse, est une forme du contrôle hiérarchique, l'acte soumis à ce contrôle, à cette approbation, ne change pas de nature pour cela.

Mais, dira-t-on, sans l'approbation ministérielle, l'acte ne vaut rien, et aucun tribunal ne l'appliquera; sans doute ; il en est de même de plusieurs autres éléments nécessaires, comme les consultations que la loi oblige le préfet à prendre et sans lesquelles l'acte ne vaut rien et n'est pas appliqué par les tribunaux, et avec lesquelles l'acte garde sa nature intrinsèque.

La question offre un réel intérêt. Les actes en question sont, si on adopte la solution qui vient d'être proposée, soumis au régime des règlements préfectoraux à tous les points de vue. Il en résulte notamment que ces règlements sont exposés au recours hiérarchique dans les conditions ordinaires, et que le recours sera porté au ministre même qui a donné l'approbation. Le succès du recours n'est pas impossible ; le premier examen du règlement, fait par le ministre avant l'approbation, a été fait d'office, au point de vue administratif principalement; le demandeur fournira peut-être des motifs de décision qui avaient échappé au ministre et qui sont déduits des droits et intérêts particuliers. Le ministre

1. Contra: Macarel, l, 149; — G. d'Etat, 19 novembre 1897; Recueil, p. 708.

pourra ainsi être amené à rétracter son approbation* ou h annuler l'arrêté préfectoral ; et le reproche de contradiction ne peut lui être adressé. 11 n'est péremptoire que pour les jugements ; et un administrateur doit pouvoir librement corriger ses erreurs et celles de ses subordonnés i^ qu'elles lui sont montrées.

Une autre conséquence du caractère préfectoral de Tadr est que, si une loi répartit, sur une matière donnée, le pouvoir réglementaire entre le ministre et le préfet a veclappri»bation du ministre, les sanctions particulières accordées am règlements ministériels proprement dits ne profiteront pa* aux arrêtés pris par le préfet et approuvés par le minislrt-

Dans tous les cas, on ne confondra pas les arrêtés préfectoraux pris avec l'approbation du ministre et ceux pris sou*^ l'autorité du ministre. Cette dernière formule est un simple rappel, fort inutile en théorie au moins, du contrôle hiérarchique ; l'approbation n'est nécessaire que si elle est ^eqlli^e expressément.

271. VI. Le règlement préfectoral, soumis à la règle commune, n'entre en vigueur qu'après avoir reçu une publicité suffisante^, condition ^ de sa force et de ses effets'.

Aucune mesure de publicité n'est, dans les lois ou décrets déclarée nécessaire ou suffisante; comme pour le ^ègl^ ment ministériel, le juge apprécie souverainement ^

Quelques indications pratiques peuvent être données.

Le règlement qui ne réclame que le concours des fonctionnqiires acquiert force obligatoire par la connaissancf

1. Il le peut évidemment (C. d'Etat, 19 février 1868; Recueil^ p. 173).

2. C. d'Etat, 20 décembre iS%9 ; Recueil, p. 1200; — 29 décembre l^^l Recueil, p. 351. — Jugé cependant que, pour les attributions que le pivfd exerce à la place des anciens intendants, la publicité n'est pas néce^Mi^^ (C* d'Etat, 13 février 1883; Recueil, p. 178).

3. Des élections municipales ont été annulées pour défaut de publicité >{r l'arrêté qui convoquait les électeurs (C. d'Etat, 23 février 1841 ; HeeueiL p '• — 31 janvier i^A^; Recueil, p. 44) ; sans publicité, pas de contraventioii pou*sable (C. d'Etat, 20 décembre 1880; Recueil, p. 1200).

4. Le juge ne peut exiger la production de l'original (C. d*Etat, 6]aillet t^tv. S., suppl., 1807, p. 796) et n'est pas tenu de transcrire le texte dans sa 5<ltence (Crim. rej., 1" août 1862; S., 63, 1, 107).

5. Corop. Ch. r. cass., 18 septembre 1847; S., 47, 1, 758; cet arrêt d<jfi^' que l'arrêté doit ôtre présumé publié dès que l'Administration raffinne; 1^ juge ne peut exiger des formalités quç \9, loi ne commande pas.

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qui leur en est donnée, par Tenvoi qui leur en est fait^ Celui qui vise une cat«^gorie définie de citoyens est obligatoire s'il a été notifiée chaque membre de la catégorie^, une publication universelle n'est pas nécessaire. En revanche, si elle a été donnée, la notification individuelle est inutile "^ Celui qui atteint le public, celui qui concerne une situation dans laquelle tout citoyen est exposé à se trouver, celui qui vise une catégorie ouverte à tous, une profession par exemple, celui qui, visant une catégorie fermée, s'occupe de ses rapports avec le public, tous ces règlements ont besoin d'une publicité générale, impersonnelle, la seule qui puisse avertir tous les intéressés ; puisque tout le monde peut être intéressé, tout le monde doit être averti. Elle ne saurait être remplacée ni parla connaissance personnelle que Je prévenu aurait eue, n'importe comment, du règlement préfectoral, ni par la notification individuelle qui lui en aurait été faite par un agent administratif.

Les moyens de publicité doivent être laissés au choix du préfet, sauf l'appréciation du tribunal. Le préfet fera bien sans doute de tenir compte des usages locaux, mais il ne peut être tenu de s'y conformer. Ainsi, dans une région où la publication à son de trompe ou de caisse^, k cor et à cri est demeurée en usage, l'affichage pourrait être considéré comme ayant procuré une publicité suffisante; et même on conçoit difficilement que le contraire pût être admis, pourvu que le nombre et la place des affiches fussent normaux. Mais, de même, l'affichage n'est pas obligatoire, bien qu'il

1 . Les fonctionnaires intéressés reçoivent d'ordinaire le Bulletin dont il va ^tre parlé. En outre, Tarrété ordonne quelquefois que son. texte sera envoyé au procureur général, aux pfocureurs de la République, aux présidents des tribunaux; — au procureur général, au commandant de gendarmerie, au conservateur des forêts, aux directeurs des douanes et des contributions indirectes; — etc. (indications recueillies dans le Bulletin des Bouches-du-Rhône),

2. Ce serait aller trop loin que de réputer connu de tous les agents d une Compagnie de chemins de fer un arrêté notifié au directeur (Voir cependant Criai, cass., 9 mai iK44: S., 4i, 1, 457).

.3. C. d*£tat, 17 juillet 1896; Recueil, p. 577; — 26 février et ii mai 1892; tiecueiU p. 202 et 452 ; — 22 novembre 1889 ; Recueil, p. 1058 ; — 11 février 1887 ; Hecueil, p. 133; — Crim. cass., 14 juillet 1852; S., 53, 1, 47.

i. Ce mode est encore quelquefois prescrit par le préfet, sans préjudice de l'insertion au Bulletin, avec ou sans des afiBches.

constitue le mode le plus naturel de publicité dans les usages modernes. Son exécution a lieu dans les coDditioD^ ordinaires ; les affiches sont posées aux lieux désignés parle maire à cet effet; à défaut dW emplacement spécial, il suffit que les affiches soient placées aux endroits d'usage et de façon apparente*.

Quelquefois, l'arrêté préfectoral prescrit, pour sa propre publicité, quelques mesures déterminées*. Elles seront prises utilement, car l'Administration en connaît sans doul? Tefficacité. Elles ne sont cependant pas obligatoires au point que, si elles n'ont pas été prises, le juge doive refuser force exécutoire au règlement ; le juge aurait même en « cas sa liberté d'appréciation sur le fait de la publicité^

Sur la question de publicité, le fardeau de la preuve incombe au demandeur, c'est-à-dire à celui qui réclame l'application du règlement; en matière pénale, donc, au ministcn? public. La preuve serait toute faite* si un agent administratif avait régulièrement constaté l'accomplissement i*^ mesures prises à cet effet; elle serait même irréfutable, a cause de la séparation des pouvoirs, et le juge ne pourrait accueillir l'offre de la preuve contraire ; il n'aurait que la ressource de déclarer la publicité insuffisante. Un très granJ nombre d'arrêts admettent des preuves ou au moins des présomptions assez difficiles à accepter. Ainsi presque tous b préfets publient un Bulletin des actes acbninistratif s conformément à la circulaire du ministre de l'Intérieur en date Jo 21 septembre 1815; les règlements préfectoraux y sontinsé-