Voir infra le paragraphe 111 du présent chapitre

3. Seuls à ma connaissance, MM. Aucucet Kauriou définissent le règlement. Le premier {Conférences sur V AdmiaiitTalion et le tiroil administratif, 3- éd., n* ^3. t. I, p. t24j donne une Formule qui conviendrait aussi bien à la toi :< Un règlement est un acte qui pose des règles d'une certaine généralité, applicables à l'avenir, obligatoires pour les citoyens. » — Le second, plus précis, est aussi moins exact (Voir infra le paragraphe III du présent chapitre). L'un et l'autre se préoccupent exclu jjvement de délinir le règlement par cuntraite arec la loi; point de vue un peu étroit.

â REOLEUEN'T ADMINISTRATIF

visoires, moins artificielles, moins éloignées de l'objet dêlini que dans les sciences naturelles.

La définition du règlement, selon le droit public actuel de la France', est celle-ci: vne règle obligatoire, imposée par une autorité publique autre que le Parlement. Cette formule contient trois termes qui concourent à isoler et à catégoriser le règlement. 11 contient une règle, et diffère ainsi des actes individuels accomplis par les autorités publiques; — il émane d'une autorité publique, et ne se confond ni avec le contrat ni avec les règles posées par des puissances étrangères à l'Etat elpar conséquent à l'ordre juridique français; — il n'est pas l'œuvre du Parlement et n'est donc pas semblable ft une loi^.

2. La première idée qu'éveille le mot règlement est celle d'une règle. La remarque, sous une apparence naïve, est importante: elle se réfère à une classification essentielle à établir entre les actes de la puissance publique; actes généraux ou impersonnels, actes particuliers ou individuels.

L'acte individuel concerne une personne en particulier.

1. Il est inutile e[ probablement impossible de donner une définition unt- Terselle et perpéluelle du règlement Si pourtant le règteioent a aurtout besoin d'être distingué de la loi; si, comme il va être montra, ia distinction consisie dans la dilléreace des organes chargés de la roQClion législative et de la fonction réglementaire, et si ces deii:i remarques conviennent à beaucoup de peuples et de temps, la formule donnée au tente a une portée qui dépasse- ■ensiblemeat le droit public actuel de la France.

2. De la définition proposée, on peut rapprocher : I' celle donnée par M. Cammeo {Deila manifeatatione délia volonlà delio Slalo netlo campo dtl diriUo aiiminiitrutivo, port. III, cap. i. g 60 . in Oriando, l'rimo trallato completo di dirUlo amminialrativo Ualiano) : i Le règlement est un commandement général et abstrait, émané d'un organe edininlBtrattr, sans le coDsentement des organes légialatifs. > Elle suppose implicitement la distinction de» organes chargëtt de la li^gislalïon et des organe<i cliargés de l'administration, et convient à l'étal actuel du droit public ilalien;-- 2* celle dooitée par M. Jellinek {Geieli und Veroi-dnung, p. 361-8): < Les ordonnances aeol des prescriptions géuérales de l'Etat, émises sans les formes de la législation. » Celle-ci semble envisager les formes plutôt que le» organes; au toad, elle vise encore la même distinction que la précédente.

""imcf^ . ^^^

OU plusieurs personnes considérées successivement et particulièrement; il nomme, ou du moins il individualise les personnes auxquelles il s'applique. L acte général est impersonnel; souvent il vise les choses principalement et n'atteint les personnes qu'à cause des choses et pour les liens que les personnes ont avec les choses ; lors même qu'il s'adresse aux personnes principalement ou exclusivement, il ne nomme pas, il n'individualise pas chacune d'elles, il s'applique à une catégorie anonyme.

Le règlement est im acte général, impersonnel. On va lâcher de montrer l'importance et le sens exact de ce caractère qui sépare le règlement des innombrables actes administratifs et qui le rapproche de la loi^

3. I. — La distinction des actes généraux et individuels est importante au point de vue juridique comme au point de vue pratique. Elle correspond à deux situations, h deux procédés, essentiellement différents, de la puissance publique.

L'acte général satisfait un besoin permanent de la vie sociale 2. Il sort du passé, puisque le besoin auquel il répond s'est déjà fait sentir et puisque souvent les actes individuels préparent et annoncent l'émission de la règle qu'ils impliquent; mais il est tourné vers l'avenir, et c'est dans l'avenir que ses effets doivent se développer. Il crée actuel-

i. La nécessité, pour tout acte réglementaire d'une portée générale, dun but impersonnel, est généralement admise. Elle ii^spire les décisions judiciaires qui taxent d'illégalité les règlements faits au profit d'un intérêt particulier. Elle est proclamée par certains arrêts (Voir Crim. rej., 16 février 1833; S., 33, 1, 770).

La doctrine a généralement indiqué la généralité (ou le caractère impératif abstrait) comme un caractère essentiel de la norme juridique. M. Cammeo [Délia manifestazione delta volonlà dello slato nello campo di diriUo amminisiralioo; in Orlando, Primo traltaio complello di dinlto amministrativo italiano, t. III) (p. 23) cite en ce sens une littérature assez complète (uotamment : D. I, m, 1, 2, 6, 8, 11; Alighieri, de Monarchia^ I, 3; Althusius, Politica^ X, 4; Grotius, liv. I, 3, VI, 2; Hobbes, de Cive, VI, 9; Rousseau, Contrai social y I, 6; Kant, Principes métaphysiques du droit; Hegel, Philosophie du Droit, etc.), à laquelle il confient d'ajouter : Ihering, e/e?* Zweck im Reehl, n* 148, et surtout Duguit, rstat, 1^01, surtout p. 503 et s. Dans la doctrine allemande contemporaine, Jellinek et Laband {toc, cit., intra\ tendent à exclure cette caractéristique, admise par les autres auteurs.

2. i\l. Jellinek [Geselz und Verordnung, p. 238) observe que la constance de la vie sociale est le fondement de la généralité donnée aux règles.

leoient une catégorie destinée à embrasser ultérieurement un nombre indéterminé de situations et de personnes. L'acte individuel répond à un besoin actuel et momentané ; il n'engage pas l'avenir; il ne crée pas une catégorie juridique; il constitue un simple précédent, dont la force juridique est nulle, dont l'autorité de fait est faible, qui n'acquiert d'importance que par sa répétition, c'est-à-dire par la formation d'une coutume. Et la coutume elle-même, c'est encore le passé.

De sa nature, la règle est indéfinie, indéterminée. Elle est susceptible d'être appliquée à toutes les personnes qui se trouveront placées dans les conditions qu'elle prévoit, et leur nombre est généralement^ impossible à déterminer, dépendant de la durée pendant laquelle la règle sera en vigueur, appelé à augmenter ou à diminuer par le seul jeu de la vie sociale. Territorialement, son application est indéfinie encore, car elle gouverne les territoires annexés à celui qu'elle régissait à son apparition, et elle perd ceux qui en sont arrachés^. Dans le temps, son action est indéterminée le plus souvent; et si même, comme il arrive quelquefois, elle est exactement mesurée, elle ne concerne que l'avenir. L'acte général, loin d'épuiser sa force en naissant, se développe dans le temps, il est destiné à régir des personnes et des situations au sujet desquelles toute prévision précise serait téméraire''. — L'acte individuel a produit tout son eiïet dès qu'il est fait; et, s'il est vrai qu'il ait créé une situation nouvelle, son action ne va pas plus loin et la situation se développe sous l'empire, non plusde l'acte individuel, mais de la règle applicable à toutes les situations analogues. Ainsi le décret qui nomme un préfet ne produit pas d'autre effet

1. Cependant, quelques règles sont faites pour des catégories de personnes créées par la puissance publique, et dont le contenu serait facile à déterminer: ainsi la loi du 22 juillet 1893.

2. Un préfet, un maire voient aussi varier l'étendue de leur ressort territorial ; ce n'est pas un effet de Tacte individuel qui les nomme ; c'est Teffet de la règle générale qui régit leurs fonctions.

3. On remarquera peut-être que certaines règles sont destinées à une application très courte, comme la durée d'une fête, d'une cert'>monie; môme en ce cas, une différence subsiste entre Tacte individuel, dont Teffet est immédiatement accompli, et la règle, qui durera jusqu'à la fin de la fête ou la cérémonie.

que la nomination ; l'individu investi des fonctions préfectorales les exerce selon les règles qui les concernent. Puisque l'acte individuel ne produit que des effets instantanés, il ne peut être question ultérieurement de l'extension ou de la restriction de sa portée territoriale. Quant aux personnes, son effet est, par hypothèse, déterminé et limité.

Parce qu'elle est indéterminée, la règle a besoin pour son plein effet d'une adaptation à chacun des cas particuliers qu'elle concerne. L'adaptation est souvent faite par l'obéissance spontanée et silencieuse des individus. Quand elle rencontre des difficultés ou quand l'obéissance des individus ne suffit pas, des actes nouveaux', exécutifs ou judiciaires, deviennent nécessaires. L'acte individuel, par définition, n'a pas h être adapté, et il n'a pas k craindre les difficultés que présente souvent cette adaptation.

Au point de vue pratique, l'élaboration de la règle reste étrangère aux considérations personnelles. Du moins, elle doit l'être et peut l'être; la règle s'oriente naturellement vers le bien public. L'acte individuel ne saurait décemment afficher une aulre préoccupation; mais son rapport avec le bien public est moins sensible, moins proche, moins fort : l'élaboration d'un code civil, même d'un règlement de police municipale intéresse le bien commun plus clairement que la nomination d'un préfet. En outre, les personnes auxquelles s'appliquera le code ou le règlement sont indéterminées, et le préfet nommé est individualisé etconnu. Bien mieux, ses qualités personnelles sont déterminantes ; et peut-être les plus décisives ne sont-elles pas toujours celles que réclamerait l'intérêt général.

' Dans un autre ordre d'idées, la règle est un facteur de stabilité, une garantie de liberté. Si la puissance publique ne procédait que par décisions individuelles, son travail serait colossal, n'étant pas allégé par l'obéissance spontanée des citoyens h. la règle, et chaque cas devant être réglé h mesure qu'il se présente; et elle jouirait d'une trop

^'fi!^7'\y ^ '" -'^^v^^.:

grande latitude*. L'activité des hommes, pour se déployer toute, a besoin de certitude, d'un avenir prévu, de stabilité dans les conditions qui lui sont imposées. Elle a besoin donc d'être réglée a priori par des dispositions générales, nonpoint ajwo.ç/mon par des dispositions qui lui apprendraient, trop tard, qu'elle a eu tort de s'aventurer. Elle a besoin de confiance dans les décisions qui simposent à elle; comment ne préférerait-elle pas les règles impersonnelles aux décisions que dictent les considérations de personnes? On voit en même temps que la liberté est intéressée à l'établissement de règles, qui, par essence, ne peuvent favoriser ou opprimer, qui, susceptibles d'applications indéfiniesetimprévues, risquent de décevoir la tyrannie et d'atteindre les tyrans eux-mêmes. Les pouvoirs oppresseurs aiment mieux résoudre chaque cas isolément, toute règle les embarrasse, les contient, arrête leurs caprices. Car, changer la règle, si cela est toujours faisable, cela n'est pas d'ordinaire simple, aisé, secret et prompt ; il y faut dti temps, de la publicité, souvent des formalités compliquées; il s'y trouve des obstacles qui préviennent l'arbitraire, qui empêchent les modifications réclamées par un intérêt particulier. Violer la règle, cela mérite réflexion, cela n'est pas dépourvu de sanctions morales et autres^. La coutume supporte plus aisément les modifications et les violations*^.

1. Ce n'est pas tout ; la puissance publique trouve dans les règles une protection nécessaire contre les influences qui essaient de Topprimer. Un administrateur soucieux du bien public est heureux de pouvoir opposer aux solliciteurs le règlement ou la loi qui les écarte, quand il aurait beaucoup de peine ou de danger à refuser un acte, même contraire à la tradition^ qui ne serait contraire à aucune règle obligatoire.

2. Tout cela explique, ce qui semble paradoxal, que les régimes de liberté possèdent beaucoup de lois et de règlements. La liberté ne trouverait pas des garanties suffisantes dans l'absence ou la rareté des règles ; elle serait trop exposée à l'arbitraire de la puissance publique et des particuliers. Le problème, surtout pour une civilisation un peu avancée, ne se résout donc pas par la suppression des règles, mais par leur orientation. Ce besoin de règles est »i fort que, quand la règle n'est pas fournie par la puissance publique qualifiée à cet effet, la doctrine et la jurisprudence s'efforcent de la créer ou de la découvrir.

3. Il ne s'ensuit pas que les actes individuels doivent disparaître, ou à peu près, à mesure que la liberté se développe. Ils demeurent nécessaires pour l'adaptation de la règle aux cas qui se présentent, adaptation qui réclame souvent un acte de la puissance publique, qui ne peut pas toujours se faire

4. La classification des actes généraux et des actes individuels a donc une réalité, un fondement juridiques. Son importance ne doit être ni exagérée ni rabaissée.

On n'y verra rien de plus qu'une classification, c'est-àdire un procédé, et je dirai que son emploi n'est pas exempt de difficultés. Mais ce procédé, duquel on sait déjà qu'il est plus légitime dans le droit que dans les sciences naturelles, ne sert pas seulement à mettre de Tordre dans les faits étudiés. 11 révèle des situations dignes de remarque, car le droit de prendre des mesures individuelles et le droit d'émettre des règles générales ne sont pas soumis au môme régime légal. On n'objectera pas que souvent la règle est soit la formule officielle donnée à une coutume longtemps suivie, soit la divulgation solennelle des principes appliqués par de nombreux actes individuels. Car cette solennisation est un fait capital, et dans l'ordre juridique une différence immense sépare la règle promulguée de la règle coutumière.

5. II. — Pour entendre exactement la distinction des actes généraux et des actes individuels et ainsi le premier caractère du règlement, deux observations sont nécessaires : la généralité de la règle n'est pas l'universalité absolue ; le critérium de généralité doit être rigoureusement appliqué.

6. 1* La règle est générale sans être universelle et absolue. Elle concerne des catégories et non des individus : elle ne s'applique pas nécessairement à toute la nation. Sa généralité est plus ou moins étendue ^

Ceci ne signifie pas seulement que les règlements ne s'appliquent en fait qu'à un certain nombre de personnes; par exemple, qu'un arrêté sur la chasse ne concerne réellement qu'une faible partie de la population; en droit, -cette circonstance est indifférente, et le règlement est universel s'il

par TobéissaDce des citoyens, et qui, d'ailleurs, n'obtient pas toujours une parfaite docilité. Ils sont encore nécessaires, parce qulls pourvoient souvent aux besoins immédiats de la vie sociale, aux besoins nouveaux, et permettent d'attendre et d'élaborer la règle. Enfin, l'Administration, pour agir et pour flicr.epter la responsabilité de ses actes, réclame une liberté inconciliable avec des règles trop nombreuses et trop précises.

1. Il est sans doute inutile de montrer que le jugement concerne des individus et non une catégorie.

statue sur une situation dans laquelle un individu quelconque peut se trouver à un moment donné ; — ni que les règlements des personnes administratives subordonnées (départements, communes) ne s'appliquent que sur un territoire déterminé, et aux personnes qui s'y trouvent ; ce territoire étant le seul qui soit au regard de la personne administrative, son acte est général s'il s'y applique sans restriction, et, d'autre part, toute personne peut à un moment se trouver sur le territoire en question.

Certains règlements, beaucoup de règlements ne sont susceptibles, par leur nature intrinsèque ou en vertu de la loi, que d'une application partielle, soit quant au territoire, soit quant à la population.

Le décret du 2 octobre 1888 ne concerne que les étrangers; et, s'il est vrai que tout Français peut devenir étranger, il est encore plus vrai que le décret suppose nécessairement la distinction des qualités de Français et d'étranger, et par sa nature même n'est susceptible d'application qu'à un petit nombre des personnes établies sur le territoire français. Les règlements relatifs aux élections ne concernent que les électeurs, c'est-à-dire une fraction limitée de la nation, de laquelle certains éléments sont exclus. Les règlements relatifs à un cours d'eau ne s'appliquent qu'à une région déterminée ; de môme ceux qui s'occupent des douanes, de la police sanitaire aux frontières. La moindre réflexion fera découvrir une foule innombrable de règlements de tout ordre, dans l'Etat et dans les autres personnes administratives, dont l'application est nécessairement restreinte, soit au point de vue du territoire, soil au point de vue des personnes.

Il n'en est pas autrement des lois, et les mêmes matières pourraient être données en exemples. A côté des lois qui sont succeptibles théoriquementd'une application g<'»nérale, beaucoup d'autres ne s'appliquent qu'aux étrangers, au sexe masculin ou au sexe féminin, aux majeurs ou aux mineurs; beaucoup ne s'appliquent qu'à un territoire limité, ainsi les lois sur les douanes, sur la police sanitaire aux frontières, etc.

On exagère donc un peu lorsqu'on dit de la loi et du règ.e-

mont que leur caractéristique est la généralité. Souvent, ils ne s'appliquent en fait qu'à un petit nombre de personnes, parce que la situation qu'ils prévoient, beaucoup de personnes ne s'y trouvent jamais ; leur généralité consiste alors en la possibilité théorique pour tout homme de se trouver un jour ou l'autre dans la situation prévue. En outre, un assez grand nombre de règles ne sont, à raison de leur nature même, applicables qu àdes catégories limitées, quelquefois à des catégories très étroites ^

La règle est impersonnelle plutôt que générale ^ et l'étendue effective de son application est sans conséquence pour son caractère. Elle est et demeure règle si elle concerne une catégorie et non des individus^.

7. Ainsi le règlement d'organisation, celui qui concerne un service public, un ministère, les bureaux de la préfecture ou de la commune, etc., est un véritable règlement.

Il en réunit les caractères, puisqu'il contient des règles et que ces règles sont, par hypothèse, imposées par une autorité publique qui n'est pas le Parlement. Ces deux derniers points ne sont pas contestés, et le doute n'est concevable que pour le premier, pour le caractère de règle.

On dira peut-être que, si le règlement d'organisation contenait une règle au sens propre du mot, cette règle s'adresserait à la personne administrative qui s'organise^; que, cette

1. Ce serait un travail amusant, et que le lecteur fera aisément, de classer les lois et règlements dans Tordre d'une généralité décroissante. On arriverait à des résultats assez curieux; ainsi, la loi du 16 décembre 1887, qui applique aux sénateurs les règles d'incompatibilité existantes pour la Chambre des députés s*applique aux seuls sénateurs, moins les inamovibles, c'est-à-dire à moins de trois cents personnes. Qu'on songe encore aux règlements municipaux faits pour les propriétaires des communes toutes petites; aux crimes et délits qui ne peuvent Atre commis que par certaines personnes, comme le déni de justice, aux lois qui règlent la déchéance ou la démission d'office de tel agent administratif élu ou nommé, etc.

2. On comprend que le caractère réglementaire ait été reconnu à un acte judiciaire qui visait, en un huissier, la fonction perpétuelle et transmissible (Civ. cass., 7 juillet 1817 ; S, 17, 1, 347).

3. Le juge a quelquefois à dire si un acte possède une portée assez étendue pour que le caractère réglementaire existe. Ce caractère a été reconnu à un décret relatif aux eaux qui intéresscdt cinq cents habitants et treize usines (C. d'Etat, 26 décembre 1879 ; R., 858).

4. Je donne àTobjection sa forme la plus grave, en supposant que le règlement d'organisation est fait par les autorités de la personne administrative

10 RÈGLEMENT ADMINISTUATIF

personne ne pouvant se donner des règles qui l'obligent juridiquement, le règlement en ce sens est contradictoire impossible ^

Pour réfuter Tobjection, il n'est pas nc^cessaire d'en montrer les conséquences inacceptables; de dire que le règlement d'organisation doit être ou un acte général ou un acte individuel et qu'il n'est sûrement pas un acte individuel ; <l'ajouter que si le caractère réglementaire lui est refusé, môme le caractère d'acte administratif et, en définitive, tout <3aractère juridique lui manque. Il n'est môme pas nécessaire d'observer que les lois d'organisation ont sans conteste le <5aractère législatif.

Le règlement d'organisation a au moins pour objet de déterminer le rôle et la condition des agents administratifs. Or ceux-ci sont en môme temps et avant tout des particuliers ; en s'appliquant à eux, le règlement s'applique à des hommes, non pas seulement à la personne administrative ; il dit dans quelle mesure ils restent des particuliers, dans quelle mesure ils sont des fonctionnaires, dans quelle mesure, sous quelles conditions et avec quels effets ils •exercent les droits de la personne administrative, ont en -cette qualité des facultés ou des obligations particulières.

Ce n'est pas tout. Il est très rare qu'un règlement se borne à organiser^ dans le sens le plus strict du mot. Presque toujours, et parce que l'organisation d'un service public intéresse assez directement les particuliers appelés à entrer ^n contact avec le service public, le règlement d'organisation a, relativement aux particuliers, des effets immédiats. ^Déterminera quels fonctionnaires le particulier doit s'adresi^er pour tel objet, quelles formalités il doit observer dans ce but et ainsi de suite, c'est organiser le service, c est aussi ^'occuper des particuliers. Kt qu'on ne dise pas, rappelant

qu'il intéresse, par TEtat pour un de ses services. L'objection serait plus facile à écarter dans toute autre hypothèse, comme si TKtat réglait un service dépendant de la commune ou du département.

1. C'est une question fort discutée, surtout entre les juristes allemands, que de savoir si la puissance publique et spécialement TEtat, peut s'imposer des régies obligatoires. La solution de cette question qui concerne la loi comme 4e règlement n'est pas indispensable pour la difficulté examinée.

îF^tim; - I ■■.■■ rjm

rt

une remarque faite plus haut, que le rt^glement d'organisation a pour objet immédiat le service; le service en soi n'est rien, ne doit être rien; il n'est concevable que comme moyen mis à la disposition des particuliers, et toute règle qui le concerne touche en môme temps le public ^

Enfin l'objection implique un classement aisé à faire «ntre les règlements d'organisation et les autres. Enréalitc"*, l'opération serait difficile, impossible en beaucoup de cas. On s'en rendra compte parla plus sommaire réflexion appliquée à une foule d'actes relatifs aux finances, à la dette publique, à l'armée, etc.

8. 2° Le caractère àe généralité ou mieux d'impersonnalîté «tant ainsi conçu, il reste à dire que le critérium doit C»tre appliquée strictement et que, dans son application, les efi'ets immédiats de Tacte, non ses conséquences plus ou moins lointaines, doivent être envisagés.

9. A. — Le critérium doit être appliqué strictement, tel qu'il a été formulé plus haut. La disposition n'est générale, impersonnelle, que si elle concerne une catégorie, une collection, plus ou moins déterminée, de personnes non individualisées. Elle est spéciale, et par conséquent elle n'est pas réglementaire, si elle vise une ou plusieurs personnes Individualisées, une situation individuelle, envisagée, ne fût-ce qu'un moment, le temps de la décision, à part des autres situations semblables. Un acte qui, par le total de ses dispositions particulières, et non par une disposition <i'ensemble, embrasse tous et chacun des individus d'une catégorie, constitue une série d'actes spéciaux et non pas un acte réglementaire. Ainsi l'acte qui nomme ou renouvelle» tous les membres d'un corps, tous les agents d'un service, qui pourvoit à toutes les fonctions ou emplois qui ont un nombre limité de titulaires, est un acte complexe et étendu, mais un -acte individuel. De même l'acte qui concerne un groupe d'hommes, formant ensemble une seule situation, tels des <;opropriétaires pendant l'indivision. — D'ailleurs, pour que

1. Je n'ajoute pas que le règlement d'organisation intéresse encore les particuliers qui songent à devenir agents du service envisagé. Ceci est vraiment un «ffet éloigné, indirect.

KKG1.EME\T ADMINISTRATIF

: soit individuel, il n'est pas nécessaire que la ou le^ mues (]u'il concerne y soient désignées par leur nom, fil que chacune d'elles y soit individualisée, envisagée iduellemctnl, fàt-ce par une circonstance étrangère ù sa •nnalité physique, même susceptible d'être modifii^e, ar une qualité même susceptible d'être transmise, par pie ia qualité du propriétaire de tel objet. Il n'im- ', enfin, que l'acte concerne une personne physique ne personne morale de Tordre privé ou de l'ordre c ' . Cependant, les actes relatifs à une personne nistrâtive exigent quelques explications supplémen-

contrairc, une disposition est générale si elle s'ape à une catégorie comme telle, sans considération des idus qui la composent actuellement. Il n'importe que tégorie soit nombreuse ou restreinte, qu'elle soit susblc ou non de s'accroître. La loi qui organise la police les villes dont la population dépasse 40.000 &mes, est lisposilion générale, bien qu'elle concerne seulement [ues communes : le règlement municipal fait pour une nune de vingt habitants est aussi une ijiesure générale, sposition est générale encore si, au lieu de concerner lersonnos, elle vise une chose, matérielle ou immaté- . Ainsi l'acte qui définit les droits d'une usine sur un

d'eau-, l'acte qui Tixe les attributions d'un fonctionmême unique, tel le Ministre de la Guerre ou le dirccgénéral de l'Enregistrement, sont des actes généraux. ) concernent pas l'individu qui est en ce moment prolire di* l'usine, titulaire du ministère ou de la direc-

ou, plus exactement, ils ne le concernent pas dans rsonnatilé individuelle; ils ne l'atteignent qu'indircci(, comme à travers l'usine qu'il possède, la fonction exerce. Et ils atteindront de même quiconque possél'usine ou exercera la fonction. Ils sont bien impt*rson-

: n'est pas le lieu d'examiner si les personnes moralei ont juridiquene exUteote rËelle et propre. La doctrine tradiliunnelle me pa.TaU ne tir été dé ci si veinent rérutée.

, pratique appelle cet acte un règlement d'usine.

nels*. Leur portée est sans doute modeste, beaucoup moindre que les règlements relatifs à toutes les fonctions publiques, à toutes les usines, à tous les cours d*eau. Mais ce n'est pas la partie effective de Tacte qui en détermine la nature individuelle ou réglementaire ; les règlements municipaux ont la même nature dans les grandes et dans les petites communes.

A plus forte raison, le caractère impersonnel existe-t-il dans les actes qui déclarent lutilité publique en vue de l'expropriation, qui délimitent le domaine public, etc.

10. On ne niera pas que l'application exacte du critérium ne soit susceptible de conséquences un peu singulières en apparence. Pour interdire les dépôts de fumier en bordure de la voie publique, le maire d^une petite commune a deux procédés à sa disposition : défendre en général tout dépôt de ce genre, adresser une prohibition nominative à chaque propriétaire. Le premier aboutit à un acte réglementaire, le second à une série d^actes individuels. Cela n*est pas si surprenant, et on a vu que les deux procédés sont fort différents l'un de l'autre.

11. B. — La classification, facile à faire en général, devient assez délicate dans quelques cas. Ainsi pour les actes relatifs aux personnes morales, accomplis par une personne dont l'autorité est supérieure^, quand l'Etat, par exemple, permet à une commune d'établir un octroi. Les actes de ce genre semblent individuels, parce qu'ils concernent immédiatement une personne juridique parfaitement définie et même désignée par son nom. Pourtant ces actes sont appelés à une application sur les particuliers qui auront à acquitter les taxes pour toutes les denrées prévues au tarif qu'ils feront entrer dans la commune ; les actes ne cessent-ils pas,

i. On n'essaiera pas de distinguer entre les deux exemples donnés, et de dire : Tacte relatif à la fonction est général, parce qu'il est relatif au fonctionnement du service public, et que le service public est impersonnel ; l'acte relatif à Tusine est individuel, parce qu'il est relatif à Texercice du droit de propriété, et que ce droit est essentiellement individuel. La question n'est pas là ; il s*agit de déterminer le caractère individuel ou général, non pas de Tobjet auquel Tacte s'applique, mais de Tacte lui-même.

2. S'il s'agit d'an acte accompli par les agents de la personne administrative, leur caractère est apparent ; aucune difficulté ne s'élève.

U BÈQLEMENT ADMINISTRATIF

considérés de ce côté, de concorner une seule personne? ne sont-ils pas impersonnels et généraux? non pas seulement en ce sens que tous les habitants de la commune auront à en subir, de façon vague et imprécise, les conséquences de tout genre, ce qui est vrai de tous les actes de l'administration communale, dont l'efTet s'étend à tous les membres itctuels et futurs de la commune; mais encore, et c'est là l'important, en ce sens que la taxe d'octroi est applicable à toute denrée introduite par un individu quelconque.

Les doutes de ce genre paraissent devoir £tre levés par l'observation qui a été faite plus haut au sujet du critérium et qui, d'ailleurs, a une portée générale : pour apprécier le caractère d'un acte juridique, il faut le coDsidérer en lui-mfime, sans s'occuper des elfets lointains dont il est susceptible. C'est la seule manière de déterminer exactement sa nature, et d'éviter les inextricables difficultés auxquelles donnerait lieu une appréciation plus étendue. En réalité, tous les actes de la puissance publique s'adressent à une collectivité et sont appelés, de façon plus ou moins lointaine, & un elTet général. La nomination d'un préfet, acte éminemment individuel, t'investit d'attributions qu'il exerce envers tout le monde, lui confère une qualité dont les effets soni universels; partout et pour tous, le préfet est un préfet' Toute règle générale, à l'inverse, aboutit à des cas particuliers. Ces remarques sont justes en tant qu'elles rappelleni les vrais caractères des classifications, procédés qui visent k l'ordre et k la clarté, sans prétendre à une réalité objective. Klles ne permettent pas de nier ou d'ébranler la classification.

La seule question ii poser et à résoudre est si l'acte concerne immédiatement une personne (même morale) désignée ou une catégorie. L'acte qui autorise telle commune à établir un octroi est donc un acte individuel. Il est vrai que cet acte sera suivi, autrefois il les comprenait, de règlements qui mettront en application ta décision individuelle :

1. Sauf, cepeodiuit, les conséquences de la compétence territoriale. On montrerait de même que l'acte d'un particulier, une tranimissloD de propriété par exemple, a des effets généraux.

'* URP>p,;f|i«

celle-ci demeurera distincte et gardera ses caractères propres.

La solution serait ditrérente si Tautorité supérieure était appelée à faire elle-même ces règlements; on aurait alors, juxtaposés et concertés pour un même but — le cas est très^ fréquent — des actes généraux et des actes individuels, chacun d'eux gardant malgré son voisinage, son lien avec les autres, les caractères qui lui appartiennent.

On résoudra par les mêmes principes d'autres questions concernant des personnes physiques ou encore des per~ sonnes morales, pour lesquelles les mêmes doutes sont plus faciles à dissiper; par exemple, les concessions sur ledomaine public. La concession du droit de pêche est assurément un acte individuel ; celle d*un chemin de fer est d*^ la même nature, bien que Tacte de concession règle aussi les rapports du concessionnaire avec le public, les conditions de son exploitation commerciale. A côté de Tacte individuel,, distinct de lui, se trouve une règle générale et impersonnelle. Elle est impersonnelle, puisque, dans le rapport auquel elle s'applique, si l'un des termes (le concessionnaire) est connu, Tautre (le public) n'est pas déterminé.

Voici un dernier cas : Tacte qui classe les préfectures • an point de vue des traitements. Il est général, bien qu'il vise successivement toutes les préfectures, car il ne désigne aucune personne. Plus encore, l'acte qui ferait passer une^ préfecture d'une classe dans l'autre serait général, pour le même motif. Sans doute ces actes intéressent les préfets; mais ce n'est pas eux qu'ils visent immédiatement, et ce critérium est décisif. Ces actes ont pour objet le fonctionne-^ ment du service, et le service est impersonnel.

12. Parce qu'elle émane d'une autorité publique, la règle contenue dans le règlement diftère et des devoirs qui