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3. On pourrait remarquer que les contrats sont susceptible!; d'être rangés dans un ordre tel que le caractère individuel aille en décroissant et le caractère coliectir ou social en croissant. La vente, la société en nom colleotiF sont nettement individuelles; la société anonyme l'est beaucoup moins; l'association arlislique l'esl très peu.

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le même, soit pour la formation du rapport, soit dans la suite. Une société anonyme rassemble des gons qui ne se connaîtront jamais, dont beaucoup n'assisteront jamais aux assemblées générales, dont la minorité devra subir les décisions adoptées par la majorité, tout comme dans une collectivité politique. Une différence semble irréductible : Tassocié ne peut rompre le lien qui Tatlache h la collectivité privée, du moins il ne peut que se substituer un remplaçant; le membre d'une société politique peut labandonner à son gré. Ceci, pourtant, n'est pas complètement exact : l'homme n'a pas toujours été libre de quitter l'État auquel l'attachait lallégeance perpétuelle, pas même la commune en laquelle survécurent longtemps les caractères de l'Etat. Les restrictions acceptées par l'ancien droit ont laissé des traces, parfois très importantes, dans les législations modernes; elles ne sont pas inconnues du droit français contemporain.

Au reste, la différence, même pleinement vraie, ne suffirait pas pour marquer la frontière entre l'association privée et l'association politique; elle est trop peu significative. Bien plus, à première vue, il devrait être plus aisé de rompre un contrat que de se libérer d'un rapport d'autorité ; et la différence semble faite au rebours de la nature des choses.

Faisons un pas de plus, et, quittant les associations à but pécuniaire, considérons les associations dont le but est l'assistance, la science, l'art, un but intellectuel ou moral, immatériel en un mot. Nous voici bien près de l'association politique. Le consentement réciproque y est réduit d'ordinaire à un rôle assez petit, en ce sens qu'un associé entre ou sort d'ordinaire moyennant des conditions très simples et où le consentement formel des autres associés ne figure pas. L'activité des associés est gouvernée par des statuts, œuvre de la majorité. Les avantages offerts aux associés ressemblent fort à ceux que procurent les collectivités politiques : garanties contre la misère et la souffrance, protection contre la force, moyens de perfectionnement intellectuel et moral. Les sanctions ressemblent à celles des collectivités politiques, elles consistent en la privation totale ou partielle des avan-

RËOI.EMRNT ADMINISTRATIF

Uges promis, dans une diminution des droits sociaux, dans une amende qui aggrave la quote-part des charges, et, si la radiation y figure souvent, la mort civile, la perte de I» nationalité ou de ses conséquences, comme sanctions des manquements graves à la loi politique, ne sont pas inconnues. On verra, d'ailleurs, que les règlements que se donnent les Chambres législatives et plus généralement les assemblées délibérantes possèdent une réelle force obligatoire; ils ne dilFèrent guère, si on néglige le caractère de leur auteur, des statuts d'une association.

Môme parmi ces associations, il y en a qui sont tout ^ fail voisines des collectivités politiques, k cause de l'intervention directe de l'Etat dans leur formation et jusque dans leur fonctionnement,

16. A défaut de la nature des choses, l'importance des règles n'est pas un indice sûr. Voici une petite commune, sa population ne dépasse pas quelques dizaines d'habitants, son territoire embrasse quelques hectares. Elle possède le pouvoir réglementaire. Voici les statutsdu Comptoir National d'Escompte ou du Crédit Lyonnais, sans parler même de ceux de la Banque de France ou du Crédit Foncier pour lesquels l'intervention de l'Etat introduit un élément que je veux éliminer. Ces statuts ont un caractère purement privé, contractuel, et le nom de règlement ne leur est reconnu par personne. Ils sont pourtant beaucoup plus importants que nombre de règlements communaux, à quelque point de vue qu'on les considère, territoire, nombre dos personnes intéressées, iniluence sur la vie générale du pays. Ils l'emportent encore sur un grand nombre d'arrêtés préfectoraux: les arrêtés sur la chasse pourraient être modiliés de fond on comble sans que l'émotion alteîgnit plus de quelques milliers de Français; un département où l'une des grandes Banques fonde ou supprime ses comptoirs, où elle entreprend des opérations nouvelles ou renonce à celles qu'elle avait entreprises, est fortement intéressé dans de pareils actes. Souvent même on jugera que ces statuts sont plus considérables que tels règlements présidentiels : la fondation ou la disparition d'un de ces établissements a plus de consi-quenoes

graves que le classement des préfectures ou Torganisalion de rinstilut archéologique du Caire.

17. On songera peut-être aux sanctions qui garantissent les règles, en remarquant de prime abord que les sanctions pénales ne sont accordées qu'aux règlements administratifs; les règles privées en sont dépourvues. Il est vrai, mais tous les règlements administratifs ne jouissent pas des sanctions pénales, et ils en ont d'autres. Dans Tordre civil, judiciaire, administratif, disciplinaire, les règlements produisent des etîets importants, plus importants que les sanctions pénales, d*ordinaire assez faibles. Le critérium est donc insuffisant.

18. De même, la règle privée n'est pas caractérisée par un but pécuniaire, car les règlements d'une grande industrie recherchent aussi le bon ordre; un grand nombre d'associations privées ont un but charitable, scientifique, religieux, désintéressé en un mot. Beaucoup de règlements administratifs, ainsi ceux qui concernent les recettes et les dépenses des personnes administratives, ont un but pécuniaire.

19. Les effets produits ne sont pas essentiellement différents, au moins en ce qui concerne les rapports des particuliers avec les collectivités. Beaucoup de règlements administratifs fixent les relations que les particuliers entretiendront avec les administrations publiques, et beaucoup de statuts ou de règlements privés règlent les conditions et les procédés moyennant lesquels les particuliers obtiendront les services rendus par telle Banque, par exemple. N'y a-t-il pas pourtant une différence irréductible? une règle privée s'applique à ceux qui veulent entrer dans un rapport contractuel, mais à ceux-là seuls, et, quand elle s'applique, elle gouverne seulement les rapports établis entre l'auteur de la règle et celui qui en a accepté le joug. Aux deux points de vue, le règlement administratif est différent. Il s'applique à tous ceux qui habitent un territoire ou qui se trouvent dans une situation définie, et il constitue une règle non seulement pour l'Administration et le particulier, mais pour les rapports entre les particuliers. Le premier point, toutefois, est moins sensible que le second : il y a toujours une part faite à la volonté dans

l^habitation sur tel territoire, dans l'exercice de telle profession, dans la possession de telle condition, bien que la volonté soit souvent déterminée par les difficultés d'être autrement; et des difiicultés analogues existent pour des règles privées. Théoriquement, je puis m'abstenir de faire escompter mon papier, de m'embarquer sur un paquebot des Messageries Maritimes pour aller au Tonkin, où m'appellent mes affaires; pratiquement, je ne puis m'abstenir sans courir de grands risques, sans nuire à mes intérêts, sans me priver de bien-être, de commodité, de rapidité. La chose est encore plus sensible quand il s'agit de monopoles résultant d'une concession de la puissance publique ou d'un brevet : comment m'abslenir toujours d'aller en chemin de fer? De même, théoriquement, j'ai la liberté de quitter la commune, le département, l'Etat que j'y habite, et de n'y jamais rentrer ; cette liberté, pourtant, n'est pas d'un usage aisé. On conviendra môme qu'il est plus difûcile de déplacer définitivement son domicile que de ne pas aller au Tonkin. Mais on ne saurait accepter un critérium aussi vague qu'un degré différent dans une difficulté toute pratique.

Le second point est plus précis. La règle privée reste toujours sous l'empire du principe que formule l'article 1165 du Code civil : les effets juridiques sout limités aux contractants et h leurs ayants cause. Le règlement administratif détermine la conduite de chacun abstraitement, ou, ce qui revient au même, envers tout le monde. Sa violation oblige peut-être, si elle lèse un droit particulier, k une réparation, alors qu'aucun lien contractuel ne préexistait. Ceci, à vrai dire, ne se produira pas dans tous les cas, et souvent la sanction du règlement administratif consistera dans des peines disciplinaires ou criminelles, dans l'intervention des supérieurs hiérarchiques. Il n'importe, car rien de tout cela n'est vrai des règles privées ^ Mais pourquoi le règlement détermine-t-il la conduite de chacun envers tous et de tous envers chacun? Parce qu'il est la manifestation du pouvoir

1. On n'objectera pas que les peines disciplinaires existent aussi dans une grande organisation commerciale ou industrielle. Ici la règle est fournie par le contrat de travail.

DEFINITION DU RKGLEMENT 23

de commander et que, par conséquent, il s'impose aux volontés individuelles sans demander leur consentement. La règle privée, relation entre égaux, étrangère à la puissance publique, ne s'établit que par le concours des volontés et dans les limites de ce concours.

20. C'est là l'essentiel que rien ne peut remplacer. La règle privée et le règlement administratif, malgré des ressemblances très nombreuses et très importantes, difièrent ici de façon irréductible. L'un et l'autre se présentent sous les apparences d'une règle avec laquelle quiconque prend contact lorsqu'il entre dans une situation donnée, sans jamais y t^lre obligé théoriquement. Lorsque le contact est pris, la situation qui en résulte n'est pas la même dans les deux cas ; s'agit-il d'une règle privée, c'est une situation contractuelle, car, en dépit des inégalités de fait créées par la vie économique, la loi civile considère également le consentement du moindre particulier et de la Banque la plus puissante ; s'agit-il d'un règlement administratif, aucun contrat ne se forme entre le particulier placé sous son empire et la personne administrative qui en est l'auteur. La notion d'autorité y subsiste intacte, tandis qu'elle est absente de l'autre rapport.

2L Le pouvoir de commander comprend naturellement et même nécessairement le pouvoir réglementaire, le droit d'émettre des règles générales.

Psychologiquement*, il est impossible d'assujettir une volonté à une autre volonté de façon telle que la première n'ait jamais qu'à exécuter l'ordre de celle-ci. Juridiquement, il en est de même; la séparation analytique de la règle et de l'exécution est irréalisable de façon absolue. Nulle règle n'est si détaillée qu'elle n'admette une règle inférieure que l'agent d'exécution est invinciblement amené à établir. Comment refuser à une activité la faculté de régler son fonctionnement, de s'organiser? La chose est en quelque sorte instinctive ; elle existe partout à des degrés divers et avec des caractères différents, non seulement dans les personnes administratives, mais dans la grande propriété, la

ï. Comp. Jellinek, Gesetz und Verordnung, p. 369 el s.

grande industrie, le grand commerce, et jusqu'aux plus humbles degrés de Tactivité humaine.

Qu'est-ce que la règle, le plus souvent? L'élément commun retrouvé dans un grand iiombre d'actes individuels, le principe plus ou moins conscient qui oriente les actes individuels vers le but collectif. Comment F Administration n aurait-elle pas le droit de dégager l'élément commun, puisqu'elle a fait les actes où il se trouve; de promulguer le principe, puisqu'elle l'applique ? Objectera-t-on la séparation des pouvoirs? M. Hauriou a montré que toute autorité, exerce dans une mesure variable les trois pouvoirs ^

Cette promulgation ne peut qu'être approuvée. Scientifiquement'^, l'émission d'une règle générale est sans aucun doute un procédé supérieur; il l'emporte sur la méthode des décisions particulières, comme la généralisation sur l'étude des cas particuliers. Le progrès général est habituellement accompagné d une législation de plus en plus considérable, et il n'est pas douteux que l'élaboration d'une règle générale exige un effort inlellectuel plus puissant que l'accumulation des solutions individuelles. Pratiquement, le procédé des règles générales est encore plus avantageux. L'Administration y trouve un programme net, une ligne de conduite bien tracée, des garanties contre ses entraînements et ses tentations, les causes principales de l'esprit de suite, une protection aussi contre les sollicitations injustes dont elle est si fréquemment la victime^. Et c'est pour les citoyens surtout que le procédé législatif ou réglementaire est précieux. Il les avertit avant de les atteindre^ il les soumet tous à un régime uniforme, il les garantit contre les décisions que dicte la faveur ou la haine.

Enfin, lorsque l'Etat consent à décentraliser, sa concession serait incomplète et inutile si elle ne comprenait pas le pou-