Précis de droit administratif ^ 4* éd., p

2. Je n'entends pas discuter ici la question célèbre de la codiûcation, ni trancher le débat entre les partisans d'une législation précise et ceux d'une coutume étendue.

3. Il ne faut pas exagérer ceci. Certainement, l'Administration gardera toujours une grande liberté d'action; par exemple, le Gouvernement se gardera de soumettre à des règles trop précises la nomination dps préfets ou leur» rapports avec les ministres.

voir réglementaire. Les autres personnes ad miuistratives seraient alors privées d'un procédé d'actioa dont les avantages viennent d'être montrés; elles ne pourraient profiter suffisamment de la décentralisation. Pins encore : confinées dans les mesures individuelles, elles prendraient de mauvaises habitudes cl administreraient peut-être pour ou contre des personnes au lieu de considérer le bien publie. L'État se monlrerait aveuglément jikloux de ses prérogatives s'il prétendait se réserver le pouvoir d'émettre des règles générales ; ce n'est pas le caractère général ou individuel d& l'acte qui fait son importance, son danger au regard de l'État. L'État agit plus prudemment lorsque, pour la sauvegarde de ses intérêts et pour la défense des particuliers, ît se réserve le contrôle des actes qu'il n'accomplit pas, généraux ou individuels; lorsqu'il refuse aux autres personnes, administratives le pouvoir de commander, en quelque façon que ce soit, sur certaines matières ; en un mot, lorsqu'il limite la décentralisation et la tempère par sa surveillance. Au reste, le refus du pouvoir réglementaire serait bientôt ôludé; les règles ne tarderaient pas & s'établir dans la pratique des actes particuliers.

22, Le pouvoir de commander, dont le règlement est une manifestation, et qui caractérise la puissance publique, appartient d'abord et principalement à l'État, qui constitue lu collectivité la plus étendue pour chaque société distincte, et, par conséquent, la collectivité suprême, qui possède le pouvoir le plus général et, par conséquent, le plus élevé. Pour la même raison, l'État distribue et organise à son gré, entre les diverses collectivités qu'il englobe, la puissance publique, le pouvoir de commander, le pouvoir réglementaire. Souverain dans l'ordre juridique, qui est son œuvre propre et son domaine, mtûtre des sanctions que le droit fournit, il appelle à la vie juridique telles collectivités qu'il lui plait et dans les conditions qu'il lui plaît.

Évidemment, ses décisions ne sont pas arbitraires. Des motifs divers les inspirent. L'État oscille entre la centralisation, sûre et prompte, et la décentralisation, qui, le soulageant d'une partie de sa tâche, est un utile stimulant pour

RËGLEMBXT ADMINISTRATIF

taie. 11 ne saurait en un jour efTacer les traces des icales qu'il se subordonne en formant et en accroisitîon, ni abdiquer brusquement. Il sait combien les tés actives et puissantes, richement dotées en nridiques, contribuent à la prospérité générale; et ,e leur rivalité, leur indépendance. La force des uitc la souveraineté de son action, et il est guidé livers par l'instinct de sa conservation, par la traar la marche continue de lu «ùvilisation et de ta Dans tous les cas, c'est l'Etat qui, par un acte souent libre au point de vuejuridique, donne ou refuse ctivités la vie juridique, le droit de commander, le 'églementaire.

lement,' l'État attribue la personnalité de droit t, par conséquent, le pouvoir d<> commander, qui I le pouvoir réglementaire, k deux catégories de tés seulement : aux déparlements et aux com- Les autres collectivités restent dans le droit privé; irs membres ou entre leurs membres et elles, des contractuelles impliquant égalité peuvent seules S'il devient utile de faire intervenir lu voie d'aule des collectivités du droit public devra entrer en mettre au service du groupe privé son pouvoir de 1er, soit directement, par l'émission d'un acte, soit ment, par l'upprobation donnée h l'acte du groupe, ion qui imprime le caractère de puissance publique t. au vrai, une appropriation^, ipplication de ces principes exige quelques déveloples cdllectivités du droit privé n'étant pas toutes ious un régime uniforme. Les différences ont été

gard, il serait 1res instructif de cumparer riiistiiire de la personnage au département et l'histoire de la [lersoDnalité reconnue à la [e département, création récente, nécessaire snris doute, de l'Etat »rilant encore un caractère artillcLal et, malgré l'effiirt de 1811, ne rncore qu'une personnalité limitée et ilépenilante; la commune, le e!>t plus ancienne et plus naturelle, et qui a obtenu une perron- 'iche et pluï libre.

ennnt «les personnes, le département et la commune n'ont pas ressé ubdivisioD!) de l'Etat.

sur les délégations nombreuses et variée Milmi-ies par le droit ey, Ldia of Ihr Conalilution, part. I, ch. il.

atténuées, non supprimées par la loi du 1" juillet 1901, et plusieurs catégories sont encore à distinguer.

La collectivité du droit privé est constituée par le contrat de société ou par le contrat d'association ; le premier a pour caractéristique un but pécuniaire, le second a un but désintéressé.

24. Le contrat de société est presque exclusivement placé sous le contrôle de la loi : Code civil, Gode de commerce, lois complémentaires. A son égard, Taction administrative est à peu près nulle. L'autorisation exigée jadis pour les sociétés anonymes a été supprimée par la loi du 24 juillet 1867; elle n*est nécessaire que pour les sociétés anonymes étrangères ^ L'acte constitutif, les statuts de la société, œuvre propre et exclusive des volontés sociétaires, est de nature purement contractuelle et privée. Il en est de même des règles que la société adopte, soit pour son fonctionnement intérieur et pour ses rapports avec ses agents, soit pour son action extérieure et ses rapports avec le public^ Ces dernières notamment ne sont pas autre chose que l'indication des bases sur lesquelles s'établiront les contrats passés entre la société et les particuliers. Elles n'ont en soi aucune force obligatoire, sauf la responsabilité des agents envers la société ; elles ne l'acquièrent que par l'adhésion d'un particulier, et cette force-là est celle du contrat. A cet égard, aucune différence n'existe entre la collectivité sociétaire et un individu jouant le même rôle, exerçant la même profession; et il n'importe que la société soit considérable ou insignifiante. Banque colossale ou petite boutique.

Cependant, il en est autrement quand l'objet exploité par la société lui est concédé par l'État ou plus généralement par la puissance publique. Celle-ci, pour prix de sa faveur, se réserve d'ordinaire une action directe sur l'exploitation de

1. Avant la loi du 24 juillet 1867, on décidait que les statuts d'une Société anonyme approuvée étaient de nature contractuelle et privée et non pas de nature administrative (Req. rej., 15 février 1826; 8^27, I, 131 ; — 2 août 1842; S., 42, 1, 981; ~ 7 avril 1862; S., 62« 1, 984). L'approbation, qui attestait la conformité du contrat avec Tordre public français, avait pour effet d'appeler la société à la vie juridique et de fixer invariablement les règles de cette vie, soit pour le fonctionnement intérieur de la société, soit pour les relations avec le public. La même idée reste vraie pour les sociétés anonymes étrangères et pour les associations soumises à la nécessité d'une Hppn)bation.

iS BKGLEMENT ADMINISTRATIF

l'objet concî-Ai- , action qui se manifestera principalemeni par la dfiterminalion des rapportsà établir entre la société et les particuliers, et même par la lixation du foQctionnemenl intérieur et des procédés d'exploitation. Les formules employées pour réserver cette action n'importent guère, et même si elles se bornent à réclamer une approbation administrative, on n'hésitera pas Jt reconnaître que la puissance publique intervient positivement, que l'acte lui appartient, que la règlo mérite d'Atre appelée un règlement. En ces cas, la volonté privée est san> effet ; elle se borne à proposer et la puissance publique décide.

L'action administrative est 1res directe et très puissante quand l'objet concédé appartient au domaine public et est constitué en monopole ; la faveur est si grande qu'elle cré»une étroite dépendance du concessionnaire envers le concédant. Tel est le cas des chemins de fer. Les actes relatifs aux chemins de fer — en prenant pour exemple les chemins de fer d'intérêt général — sont nombreux et divers. La société formée pour l'exploitation est un contrat commercial; la concession est un acte de puissance publique, et il en est de même des tarifs qui déterminent les conditions du contrat de transport qui se formera entre le voyageur ou l'expéditeur et la société concessionnaire. Selon le langage courant ot même légal, ces tarifs sont homologués par le Ministre des Travaux publics. Kn réalité, le Ministre, la Compagnie entendue, établit impérativement, réglemcnlâirement, les conditions du contrat de transport, les tarifs '. Il en est de

1. La ]uris|iruitt[irc — trëï abuniUnle, très ueUe, très stable — considèreles tarir» hoiiiulogiié!: oonime <les règlemenU^. EIIr leur reconnaît une rurce iibligatuire égale âi-e1le delà loi (CiT. Cnss., i'-niars 18!)9;S., U9, I, 469', qui s'impose aux tribunaux à peine de casMtion (Civ.Cass.,Ë mars et 15 avril 18!I9; S., 99, I. 470 et 40!i;, qui exclut toute clérogation conventionnelle [Civ. Cass,, i et 28 décembre ISOOi S.. 1»0I,1. £43), toute dispense ou aU en nation consentie par la Compagnie [Civ. Casa., 8 j.invier 1896; S.. 97. I, %), qui ne pemiel pas deroireprévaloirl'équilËiCiv. Casa., S7déren)bi'e 1886; S., 87, 1,376). qui peut l'être invoquée jiitr tout intéressé (Req. rej., 20 juillet 1S69; S.. 69, 1,382), mêmepar un étranger (Trib. Bordeaux, \5 avril I8ti7, ibirl.). Elle les présutuo connus dès leur publii'iUon (Civ. Coss., ^ novembre 18'J0; S., 91, 1, Hl) et leur refuse effet relroactir (Heq. rej., 13 février 1S99; S., 99, 1. Ht). Elle y voit la règle <|ui précise la reiipousabililé de la Compagnie (Civ. Cass., 19 tévricr 1900; S., 191)0, l . 238) ; la 'Hause de uon-responsabililé a, au moins, pour effet de mettre 1.-1 preuve à la chi.rge de l'expéditeur (Civ. CnsK., 14 avril 1899; S., 99, 1,365);

même pour les règlements faits par Icr Compagnies', sous l'approbation du Ministre, pour l'exploitation'-. Les choses ne se passeraient pas autrement si le concessionnaire était un individu au lieu d'être une Compagnie.

3B. Le contrat d'association a été partiellement libéré de la servitude administrative par la loi du l" juillet 1901. qui a supprimé en principe la nécessité de l'autorisation préalable, déjà abolie pour quelques catégories privilégiées^. Il se forme, en général, par le seul consentement des sociétaires et sans l'intervention de l'AdrainistratioD. L'autorisation reste nécessaire pour certaines associations, dont les congrégations religieuses sont les plus importantes, et elle «st utile aussi pour procurer aux associations une vie civile plus développée. Il subsistera donc encore une distinction entre les associations librement formées et les associations autorisées.

l'observation du tarirne peut remire 1aCompagnieresponsiib)e(Civ.Cass., 36 décembre 1898; S., 99, 1, 143', :3a violation ne permet pas d'eïciper d'une autre violation (Rouen, il mai 1867; S., fi», 2, 47), Elle en exige l'inlerprilation stricte {Civ. Cbss., «mars 1899; S.,9<), 1, 469). Les juges en vériâent la légalité, smf les apprécier (Civ. Cnsi)., 1" aoUl 18H3; S.. 95, 1, 41). - Elle leur applique les sanctions pénales prévues par la loi du 15 juillet 1845, art. 21, même quand ih ne visent que les intérêts |)écuniaires des Compagnies on la couimodité des voyageurs, (Sur ce point.toutefois, il y adesdivergencen; pour le principe, Crim. Cass., 2 mai 1873; S,. 73. 1, 342; Paris, 7 mai 1890; S., 90, 2, 171; — pour les clauses pécuniaires, Amiens. 9 mars; Grenoble, 7 juin 1900; S., 1900, 2, 246: contra: i^hambéry, 4 avril 1900; S., 1900, 2, 134; —pour la commodité Criui. rej,.23juinl864:S.. 64, 1,342; conira.- Orléans. 7 juillet 1847, S., 47,2,450.) L'inrraclion est un délit-contravenlion. puni même en l'absence d'intcntinti délictueuse (Crim. Cass , 12 avril 1890; S., 90. 1, 428), et pour lequel la bonne Toi on la tolérance aUminislrative ne sont pas des excuses (Grenoble, 15 i\ùccmbre 1898 ; S., 99, 2, 267), imputable aux Compagnies comme aux expéditeurs (Crim. Cass., 10 décembre 1897; S.. 98, 1. 20S), soumis au droit commun pour la compétence (C. d'Etat. 29 novembre 1SR9; R., IIIO), la complicité (Caeii, 22 mai 1890: S., 91, 2. 13), le cumul des peines (C. d'Etat. 4 août 1876; R., 783).

La Compagnie ne peut établir uu tarir sans l'approbation ministérielle (C. d'Etat, 10 janvier 1845; R,, â),et une convention entre Compagnies n'équivaut pas a un tarif homologué (Crim. Cass., 7 mai 1889; 5,90,1.78).

Naturellement, ces tarifs ne s'appliquent pas à un enibroncbement privé (Ri-q. i-ej., 4 mars 1890; S., 01, I, 473).

1. Voir, par exempte, Civ. Cass,, 14 juin 1899; S.. 1900, 1, 46,

2. Sont traités de mEme : les règlements et ordres de service faits par un commissaire de surveillance administrative pour assurer l'exécution d'un arrélé prérectoral (Civ. Cass., 24 juin 1890; S., 91, 1. 940); — la dt^cision d'un cbef de gare qui, sur délégation du préfet, assigne un lieu de stationnement aux voilures iCrim. Cass., 31 mars 1S77; S., 77, 1, 282).

3. Les syndicats professionnels (loi du 21 mars 1884). les sociétés de secours mutuels (loi du 1" avril 1898), principalement.

Au point de vue qui nous occupe, la distinction oiïre un intérêt, réel mais limité, qu'il faut préciser, et qui est attaché à la détermination des caractères reconnus à Tautorisation. L'autorisation donnée à une association, à ses statuts, ne fait pas partie intégrante du contrat. Elle ne représente pas un consentement dont la collaboration est indispensable à la formation de l'association, mais un simple contrôle exercé par la puissance publique, après la formation du contrat et avant son exécution, pour vérifier si Tordre public et l'intérêt général sont sauvegardés. C'est assurément la condition sine quà non du fonctionnement de l'entrée en exercice de l'association; ce n'est pas l'association même; et ce caractère est si évident que l'Administration accorde ou refuse son approbation, sans avoir la faculté de modifier les statuts. La forme même est significative : c'est une simple mention de l'approbation accordée, exclusive de toute appropriation par la puissance publique ^

L'approbation^, étant extrinsèque à l'acte, n'en change pas la nature, et l'association reste un contrat dans tous les cas. Ses statuts sont de nature contractuelle et privée 3. Ils ne sont pas sanctionnés par les peines que l'article 471-15* du Gode pénal inilige à la violation des règlements légalement faits ^ : ils n'ont que les effets et sanctions attachés aux contrats du droit privé, et le contentieux auquel ils donnent lieu appartient aux tribunaux judiciaires, dont le rôle^ est

1. Il n'y a pas à tirer argument de la publicité exigée par certains textes pour les statuts approuvés (Voir, par exemple, loi du 1" avril 1898, art. 4) : la même obligation existe pour des actes qui n'ont sûrement pas le caractère réglementaire, ainsi le contrat de mariage d'un commerçant.

2. Puisqu'elle ne concerne qu'une seule collectivité, elle est en soi un acte individuel et non réglementaire.

3. Ceci s'applique, par exemple, à une Société de secours mutuels, à un comice ajçricole, à une compagnie de sapeurs-pompiers, à une société de courses Toulouse, 14 février 1895 ; S., 95, 2, 93; Agen, 12 mars 1891 ; S., 91, 2, 216; Req. rej., 18 juin 1872; S., 72, 1. 286; Bordeaux, 3 et 19 février 1868; S., 68, 2, 143; 19 novembre 1866; S., 67, 2, 154; — Civ. Cass., 30 janvier 1878; S., 78, 1, 265; 24 novembre 1875; S., 76, 1, 166; Besancon, 29 mars 1897; S., 1901, 2, 13; — Trib. Seine, 17 juillet, et Oran, 4 juin 1894; D., 95, 2, 80; Pau, 28 décembre 1891 ; s., 92, 2, 297; Paris, 17 novembre 1899; S., 1900, 2, 34).