Loi du 27 décembre 1895, art. 3 et

5. Vivien, Eludes administratives^ t. I, p. 512; — Saint-Girons, Manuel de f Irait constitutionnel ^ p. 381; — Planiol, Traité élémentaire de droit civil, t. I, p. 58, n* 143. — M. Aucoc, partisan de la même idée, excepterait les rares règlements non permanents (le Conseil d'Etat avant et depuis 1789, p. 151 : Heoue critique de Législation, 1871-1872, p. 75-84). — Comp. Dejamme, du Pouvoir ^réglementaire, n* 10-11 {Revue générale d'Administration, 1892, 111 p. 264 et suiv.). — La consultation du Conseil d'Etat est obligatoire dans tous les cas en Italie (Bnisa, dos Staatsrecht des Konigreichs Italien ; in Marquardsen*s llandbuch des ôffentlichen Rechts, g 25 ; cependant Cammeo [Delta Manif. delta volonta di Stato [in Orlando, Primo tratt. compléta di dir. ammin. italiano), cap. vi, n* 130], en Espagne [Torrès Campos, das Staatsrecht des Konigreichs Spanien (in Marquardsen's Handbuch),% 29], en Luxembourg f Eyschen, dos Staatsrecht des Grossherzogthums lAixemhurg (in Mai^guardsens llandbuch), l 57].

RKOLEUENT ADMINISTRATIF

à l'empêcher de lui faire les exceptions qu'il îs. Comme, aujourd'hui, la loi peut exiger la

de môme, la réforme acceptée, elle pourrait . Et l'obligation ne concernerait pratiquement ments spontanés.

> allégui^es pour la réforme sont assez fortes. On binent que les règlements spontanés sont souvent ants que les règlements d'administration pu-

en conclut qu'ils réclament les mêmes garanlements tout à fait autonomes en ont même un besoin, puisque, pour eux, le pouvoir réglemene, et n'est pas tenu dans les limites que la loi ent assignées au règlement d'administration Lilleurs, la collaboration du Conseil d'Elat ne ivaatageuse ; elle donnera des règlements meiliseil d'Etal possède & un haut degré le sens xpérience, les capacités administratives et la connaissance des lois et de la tradition; il i capable de donner aux règlements une rédac- , simple, claire, bien ordonnée; il ne lui arriie compiler dans un règlement des disposition? des textes législatifs et mt^me constitutionnels, ans laquelle les bureaux sont tombés parfois', considérations ne sont pas également justes. Il les règlements spontanés offrent souvent une Igale ou supérieure à celle d'un règlement ion publique, et qu'ils constituent l'unique islant sur certaines matières. Il n'est pas exact plus menaçants, car les lois leur enlèvent les ion les plus graves; l'article 4 du Code pénal de créer des peines, l'article final de chaque )lir des impôts; la propriété individuelle est ;arde du Code civil, la liberté individuelle sous du Code pénal. Ces points défendus, que pourun règlement spontané? Le règlement d'admiblique a les coudées plus franches ; d'ordinaire,

ance du 31 mai 1838.

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT 147

la loi Taulorise expressément ou implicitement à faire tout ce qui est interdit au règlement ordinaire. Lors même que la loi lui trace un programme limité, elle lui accorde des pouvoirs et des sanctions qui dépassent ceux du règlement spontané. On conçoit que des conditions soient imposées et que le Conseil d*Etat devienne le collaborateur nécessaire du Président de la République. Restent les avantages de cette collaboration pour la rédaction des règlements. Ils sont incontestables et peuvent faire souhaiter que le Gouvernement se les procure le plus souvent possible. Aller jusqu'à une obligation légale me paraît difficile. Le Gouvernement a besoin d'une assez grande liberté d allures, d'une suffisante promptitude dans ses actes, liberté et promptitude inconciliables avec la nécessité de recourir sans cesse au Conseil d'Etat. En môme temps, la responsabilité ministérielle, Tancre de salut du régime parlementaire, serait d'un usage difficile si le Gouvernement pouvait s'abriter derrière l'opinion du Conseil d'État. II ne faut pas abuser surtout des bonnes choses, ni rendre obligatoires les mesures les plus recommandables.

94. La notion actuelle du règlement d'administration publique est donc celle-ci : un règlement fait en vertu d'une délégation législative et avec l'avis nécessaire du Conseil d'État*.

Ces caractères sont tellement importants qu'il est nécessaire de dire avec précision dans quels cas un règlement d'administration publique doit intervenir.

Ces cas doivent être tenus pour exceptionnels, à raison même des traits essentiels de cet acte. La délégation législative, si elle est licite, n'est ni à présumer ni à admettre facilement. En outre, le Président de la République est astreint à une obligation qui n'est pas davantage à présumer ou à admettre sans raison décisive. Donc il n'y aura lieu à règlement d'administration publique que dans les cas où la loi l'aura voulu.

Pour exprimer sa volonté, le législateur emploie habituelle-

1. Le curieux, c'est que les caractères propres du règlement d'administration publique sont révélés par remploi d'une formule qui, toute seule, ne permettrait pas d'en deviner autant.

REGLEMENT ADMINISTKATrF

la fomniilB sacramentelle qui ne laisse aucune place iite. Il est permis d'hésiter sur le sens & donner à es formules. Ainsi la loi renvoie quelquefois à un en forme de règlement d'administration publique, ■rraes pourraient être interprétés en ce sens que le lent' devrait être fait avec t'avis du Conseil d'Etat en klée générale, mais que la loi n'a pas consenti une tion législative. Interprétation défendable^, trop ! cependant pour être admise; elle n'est pas d'accord a tradition, et, sauf exception précise, elle n'est pas rd avec l'intention du législateur^. Il ne faut pas s'ari une impropriété de termes très excusable en cette e où la terminologie est si singulière^, t équivalentes encore à la formule sacramentelle, ci :décrctportantrèglementd'administration publique', d'administration publique*, décret avec l'avis de nblée générale du Conseil d'État, t autre est le cas où la loi renvoie & un décret on il d'État : l'intention de déléguer la puissance législaest ni expresse ni révélée par l'emploi des expressions onnelles; l'avis d'une section du Conseil d'État sufTil. i forte raison écartera-t-on les cas où la loi renvoie [écret ou à un règlement'.

•igucur que comoiandent les caractères exceptionnels lement d'administration publique ne devrait pas élre te plus loin. Ainsi la loi peut renvoyer à un décret de re même quand elle ne s'occupe aucunement de la e. Le règlement d'administration publique a besoin autorisé ou ordonné par une loi précise; mais il n'est su de s'appliquer à un sujet déjà légiféré. L'exigence

demment, on auppose qu'il s'agit de telles visaot des meaures réglais et non des mesureE individuelles.

np. Macarel, Cours de di-oit administralif^ t. II, p. 63t et s. r. par exemple, loi du 8 airti 1B98, art. H ; loi du 21 juin 189ë, art. 36. Jquea cas sont bien douteux cependant. La toi du (S juillet 1891, kide que le service de l'assistance médicale graluîte peut être l'objet ret en Tonne de règlement d'administration publique. Or, il s'agit de ' une délibération du Conseil général, <lu 7 avril 1S94, ut. 14.

du 9 avril lS9g, art. 33.

np. Conseil d'Etal, 30 juillet ISSO ; Recueil, p. 703.

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT 149

contraire serait difficile à justifier. Si donc la loi visant un sujet sur lequel elle n'a émis aucune règle renvoie à un règlement d'administration publique ^ sa disposition signifie : — d'abord, que le chef de TEtat est tenu de faire le règlement, — ensuite, qu'en le faisant, il aura tous les poiivoirs de l'autorité législative et devra consulter le Conseil d'Etat en assemblée générale-,

96. Examinons maintenant la situation faite au Président de la République par la délégation législative. La rédaction du règlement d'administration publique est-elle pour lui facultative ou obligatoire?

Elle est obligatoire en principe^. Cela résulte des termes employés par les lois, évidemment impératifs, et des motifs qui expliquent la délégation. La loi se sait et se déclare incomplète et elle réclame le règlement d'administration publique pour combler les lacunes qu'elle reconnaît et qu'elle ne peut tolérer. La situation est tout à fait claire quand la délégation porte sur des points énumérés; comment le chef de l'État laisserait-il ces matières sans législation, quand le Parlement s'en est occupé précisément pour les lui renvoyer? Il en est de môme du cas où la loi renvoie au règlement d'administration publique pour toutes les mesures d'exécution : là encore le Parlement a aperçu la nécessité de ces mesures, et il les réclame au Président de la République qui ne peut les refuser'».

L'obligation atteint son maximum de force lorsque la loi subordonne sa propre entrée en vigueur à la promulgation de tel règlement d'administration publique.

Elle n'a d'ailleurs en aucun cas des sanctions particulières, aucune loi ne les indiquant. Le droit commun offre la responsabilité ministérielle, dont il faut bien se contenter, bien qu'il soit peu vraisemblable que les Chambres renversent unmi-

i. Loi des finances du 30 décembre 1882, art. 16.

2. M. Hauriou fait de ces règlements une catégorie parliculière {Précis de droit administratif, 4- éd., 1900, p. 44 et suiv.).

3. Dejamme, n" % [Revue générale d'administration, 1892, 111,261).

4. LUmpossibilité d'appliquer la loi, sans les compléments qu'elle exige, et, par suite, Tobligation pour le chef de l'Etat de faire des règlements d'administration publique, ressortent vivement d'un grand nombre de lois. Voir, par exemple, la loi du 21 juin 1898.

rce que les règlements d'adaiînistratîon une loi n'ont pas été promulgués, t, le chef de l'Etat jouira d'une pure 1 entendu lui laisser la liberté d'appréne mesure'.

ui prescrit un règlement d'administrae l'État le choix du moment le plus nulgation^. Quelques textes, cependant.

Lximum^; et cette mesure se conçoit n oi laisse beaucoup à faire au pouvoir te que son application fût difficile sans , et surtout quand l'entrée en vigueur jusqu'à l'émission des règlements, [uelquefois la promulgation immédiate gation est moins précise ; sa sanction

e quelquefois un règlement périodique.

ent ne se renouvelle pas toujours avec

trsqu'une loi renvoie à un règlement

ique, elle entre néanmoins en vigueur

es par le décret du ï> novembre 1870;

est pas subordonnée à la promulgation

entaires.

sont pas très rares ^.

R: * Le Président <JelaRépub1ique peut, par décret [leinents ii'adiuiiiistra.tion publique, interdire \ef ! nuisibles à l'hygiène et â la salubrité publiques, ans des conditions déterminées. r> Ibid,. art. 33: istratioD publique ilélermine celles de ces mesurer t la nature des maladies, h

ri, 2 : « Un règlement d'administration publique is mesures il'esécolion de la présente loi. » lefois assez long. Les réglemenis d'ailministration clés 2fi, 27 et 28 de la loi du 9 nvnl 18»S ont ê(t

0, art. ^i 21 moi 1885, art. 18; Il décembre IS^I.

rvr^M

Les unes sont commandées par la nature des choses. Si la loi établit . une taxe dont la quotité sera fixée par le chef de l'État, si elle crée une. infraction dont la peine sera déterminée de même, aucune perception, aucune condamnation ne peut avoir lieu sans la promulgation préalable du règlement.

On conçoit encore que les mesures .demandées au règlement d'administration publique aient un caractère de nécessité tel que, sans elles, l'application de la loi soit impossible.

Les autres exceptions sont établies par des textes précis : la loi, par une disposition explicite, retarde son entrée en vigueur jusqu'au jour où les règlements qu'elle demande auront été promulgués ^ ou jusqu'à l'expiration d'un délai qui courra du jour où les règlements auront été promulgués 2.

Dsins ces hypothèses, le pouvoir exécutif tient en suspens l'application des lois, situation assez originale, que le h^gislateur a acceptée, a voulue, puisque, au lieu de légiférer, il a compté sur le chef de TEtat. Les abusne sont guère à craindre, à cause de la responsabilité des ministres devant les Chambres. Le régime. parlementaire agit ici de deux façons : d'abord, si les Chambres estiment que le règlement d'administration publique se fait trop attendre, elles mettent les ministres en demeure de le soumettre à la signature du Président; au besoin, elles renverseraient un ministre récalcitrant. Mais les ministres n'auront pas souvent de bonnes raisons pour essayer d'empêcher par des délais indéfinis l'application de telle loi. S'ils jugent la loi si mauvaise qu'ils songent à en refuser l'application, ils la combattent devant le Parlement ; si elle passe malgré leur opposition, ils démissionnent. 11 faut avouer, cependant, que l'obéissance du Gouvernement est insuffisamment assurée. Le renversement, la démission du ministère supposent des circonstances graves et ne se réfèrent pas à une simple négligence. Ce sont des mesures de contrôle politique, et il est rare que la rédaction d'un règlement d'administration publique offre un intérêt poli-