Le règlement peut-il compléter toute loi

En premier lieu, il ne peut compléter une loi constitutionnelle. Celle-ci n'est pas une loi, au sens exact du mot; elle jouit d'un régime particulier. Si elle a besoin d'un complément, il ne peutêlre demande directement au pouvoir réglementaire. Pour l'émission des règles générales, le pouvoir constituant représente le degré le plus éminent, singulièrement plus élevé que le pouvoir réglementaire qui en est séparé par le pou voir législatif. C'est le pouvoir législatif qui devrait, au besoin, compléter les lois constitutionnelles. 4]elles-ci, d'ailleurs, lui font plus d'un appel, et n'invoquent jamais le pouvoir réglementaire.

A première vue, il semble naturel que le règlement vienne compléter une loi quelconque. Le texte constitutionnel est général et charge le Président de la République de surveiller etu'assurer Texécution de toutes les lois. Si le pouvoir réglementaire existe à raison du texte, il existe pour toutes

1. H est à peine uUle de remarquer que certaines lois n'ont besoin d'aucun complément.

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lien juridique, du conflit de droits, de Tintervention judiciaire, et lui permet le commandement dont le règlement est une manifestation.

Cependant, comme il n'y a pas une solution de continuité entre le droit public et le droit privé, comme ces deux domaines se rejoignent sur une frontière commune, la volonté individuelle prédominante en droit privé rencontre dans l'expansion de son initiative le pouvoir de commander et les droits de police de la puissance publique. Les droits privés sont appelés à agir au sein de la société et h rencontre (les hommes; ils finissent toujours par se heurter à l'Administration, qui régit la société. Et certains droits sont plus que d'autres exposés à cet événement. Plus le droit est absolu, plus il y est exposé, parce que son exercice illimité peut troubler Tordre social ; plus il est général, plus il y est exposé encore, parce que son action s'étend sur un grand nombre d'individus. Un rapport d'obligation épuise son elTet entre le débiteur et le créancier; au maximum, sa portée s'étend jusqu'au groupe restreint que forment les héritiers, le conjoint, les coobligés, les autres créanciers ou débiteurs des parties intéressées dans le rapport. Le contact avec l'Administration, sinon avec le droit public, sera donc rare, et la loi aura fait tout ce qu'il y avait à faire lorsqu'elle aura ordonné et sanctionné le respect de l'ordre public. Le droit de propriété se développe de façon bien plus large; il existe et il agit à l'égard, à rencontre de tous les particuliers, et môme de la Société, qui se heurtera souvent à lui dans l'exercice de ses propres droits ^ Le contact avec le droit administratif sera fréquent, à tel point et de façon si subtile parfois que la loi, avec ses larges procédés et ses décisions générales, est incapable de s'en occuper utilement et doit laisser ce soin à l'Administration, familiarisée avec ces questions.

Aussi les règlements relatifs au droit privé sont-ils très rares. Le Code civil fait au pouvoir réglementaire peu d'ap-

1. Aussi le règlement, dont il n'est pas question pour les obligations, concuurt-il ù lu définilion du droit de propriété (art. 5(4, C. civ.}>

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106. Un fait certain, c est qu'il le fait, c'est qu'il l'a toujours fait, môme sous les régimes les plus nettement défavorables aux prérogatives du Chef de l'Etat.

Il le fait, car, de nos jours et toujours, le chef de l'Etat publie et a publié des règlements qui ne se réfèrent à aucun texte antérieur, à aucune loi qui Tautorise plus ou moins explicitement à exercer cette attrjbution dans ce cas, pas même à un décret, à une ordonnance antérieurs. De pareils règlements ne sont pas toujours relatifs à un ser-

que développer et compléter dans le détail les règles qu'elles a posées ; il ne peut ni reJsroger ni la contrarier ; il doit la respecter dans sa lettre et dans son esprit... » [Eléments de droit constitutionnel^ 2* éd., 1899, p. 341 et 471.)

Barthélémy : « Un règlement dont les prescriptions n'auraient pas pour base un texte de loi constituerait un empiétement de l'Administration sur le pouvoir législatif... » (Traité élémentaire de droit administratifs 1900, p. 89.) Adde : Revue politique et parlementaire j t. XV, p. 9 et s.

Aubry et Rau : « Le Président de la République ne peut faire que les règlements nécessaires pour Texécution des lois proprement dites, c'est-àdire des règles posées par le pouvoir législatif. j> [Cours de droit civil français, 5* éd., 1897, § 5, t. 1, p. 11.) — Beudant, Cours de droit civil français, t. l, p. 49-51, n*41.

Touiller : le règlement est seulement le mode d'exécution des lois (Droit civil français, 6* éd., t. 1, p. 33, n' 55).

Quant à M. Hauriou, après avoir dit que tout pouvoir est souverain dans son domaine et a en germe les trois puissances (législative, executive, judiciaire) (Précis de droit administratif, 4* éd., 1900, p. 19), que le pouvoir de régler existe partout où il n'a pas été supprimé (p. 43), il déclare cependant que le règlement doit se borner à assurer l'application de la loi (p. 35, note 2).

La doctrine de M. Ducrocq est flottante aussi. 11 déclare, d'une part, que le Président de la République est investi du pouvoir réglementaire « en sa qualité d'administrateur suprême du pays, parce que l'administration est une des branches du pouvoir exécutif > [Cours de droit administratif, 7* éd., 1897, t. 1, n* 65, p. 82) ; que « le Président de la République fait des règlements dans trois conditions différentes : 1* en vertu du droit inhérent à la puissance executive dont nous venons de parler; 2« en vertu d'un mandat spécial donné par des lois très nombreuses relativement à certains objets déterminés; et 3* en, vertu de lois plus rares qui délèguent au chef de l'Etat de véritables attributions législatives (n* 67, p. 85) » ; — et, d'autre part, que <i tel est le but et Tobjet unique des règlements : assurer l'exécution des lois > (n* 65, p. 82) ; « là est la raison d'être et en même temps la limite de son action » (n*66,p.84).

La question s'est rarement posée devant les tribunaux, sans doute parce que la pratique qui va être décrite n'a pas soulevé de plaintes (Voir cependant Crim. rej., 13 décembre 1851 ; S., 52, 1, 311 : cet arrêt refuse toute sanction pénale & un règlement qui n'est pas formellement autorisé par la loi ; — Crim. Cass., 22 mars 1878; S., 78, 1, 235: sur une matière non prévue par une loi qui soit en vigueur en Algérie, un décret prend valablement des mesures pour assurer l'ordre).

Un avis du Conseil d'Etat du 8 germinal an XIII s'oppose à un projet de décret fixant pour toutes les places de commerce le tarif des primes d'assurance pour risques de guerre; mais son principal motif est que, un procès

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S'agit-il même d'un règlement relatif à un service public, il a souvent une ampleur, une richesse de dispositions et de procédés qui ne paraissent pas indispensables au fonctionnement du service public; il crée, par exemple, un conseil •électif, il règle les élections, Télectorat, l'éligibilité, la procédure électorale, le contentieux électoral *. Et en prenant des mesures si importantes, il ne. croit pas dépasser «es limites. Au surplus, les décrets qui organisent et réorganisent un service public, quel est donc leur fondement légal? Quelques textes législatifs font allusion au pouvoir réglementaire du chef de l'Etat en pareille matière. Ils sont insuffisants pour expliquer l'immense quantité de règlements qui s'amoncellent sur l'organisation administrative. Ils ne concernent que des matières particulières, et ne confèrent pas un pouvoir général d'organisation. Ici tout au moins — à moins de nier le caractère réglementaire de ces actes, ce qu'on a fait à la vérité, mais ce qui n'est pas juridiquement exact — on doit reconnaître l'existence autonome^, étrangère à toute base législative, du pouvoir réglementaire.

Un argument du même genre est fourni parles décrets, fort nombreux aussi, qui, dans leur préambule, visent des décrets, et ne s'appuient sur aucune loi*; par les décrets qui complètent une convention internationale exécutoire sans approbation législative.

Enfin, quiconque prendra la peine de consulter les références données par un décret qui vise des lois sera frappé de la vague insignifiance de ces renvois en un grand nombre de cas. Le lien qui unit la loi au règlement est si faible, si léger, si ténu, si lointain qu'il est imperceptible. En réalité, il n'existe pas, et le décret est tout à fait spontané et indépendant.

1. Voir, par exemple, le décret du 1" septembre 1899, réorganisant le Conseil supérieur du travail. Cf. la loi du 27 février 1880, relative au Conseil supérieur de rinstruction publique.

2. Voir, par exemple, décret du 10 juillet 1895, sur la solde, Tadministration ei la comptabilité des équipages de la flotte (611 articles) , — décret du 3 juillet 1897, sur Torganisation de la gendarmerie; — décret du 11 octobre 1899, sur les Ecoles d'Arts et Métiers; — décret du 7 décembre 1899, sur l'Ecole de ^uny, etc.

Pour expliquer ces faits si nombreux et si importants, on dira sans doute que le Président de la République a le pouvoir d'organiser les services publics dont il est le chef, de prendre les mesures de police indispensables au bon ordre. Sans doute, et c'est précisément pourquoi je pense que le pouvoir réglementaire s'exerce valablement sur des objets dont la loi ne s'est pas occupée. Si on professe que le règlement n'est jamais et ne peut être que le complément d'une loi préexistante, j'ai le droit d'exiger qu'on montre les textes qui autorisent positivement le Président de la République à organiser tel service public, à régler telle matière de police, du moins les textes généraux lui confiant l'organisation de l'Etat ou la police. Or ces textes n'existent pas, et le pouvoir réglementaire agit et a toujours agi comme si le point d'appui dans une loi formelle ne lui était pas nécessaire.

107. Un autre fait certain, c'est que la légitimité de son action n'a pas été mise en doute ; tribunaux, fonctionnaires, citoyens, tout le monde accepte et exécute. Les juristes euxmêmes, après avoir déclaré que le règlement ne saurait <Hre autre chose que le complément d'une loi, n'élèveat aucune critique contre des usages si éloignés de leur principe*. Des contestations s'élèvent sur des cas particuliers, et parce qu'alors on se demande si le règlement ne viole pa> une loi; le principe n'est pas discuté. Consentement bien remarquable, quand il est rapproché des protestations soulevées par les empiétements que le pouvoir exécutif a quelquefois commis sur le domaine de la loi. On s'accorde donc à penser que le règlement qui ne se rattache et ne se heurte à aucune loi précise est légitime.

108. L'usage constant, le consentement unanime ne suffisent pas cependant pour donner à ce pouvoir réglementaire son fondement juridique. Us constituent des indications précieuses pour démontrer sa nécessité au point de vue so-

1. On remarquera, d'ailleurs, que beaucoup ne posent le principe que pour en conclure la subordination du règlement & la loi, rimpossibilité de déroger à la loi par voie réglementaire (Voir, notamment, Esmein et Berthéleniy, ^•

cit.).

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cial, au point de vue de la loi à faire. Ils ne prouvent pas que la loi existante s'en accommode. Il reste à faire cette prouve ; elle n'est pas trop malaisée.

Les lois renvoient souvent à des décrets, non seulement pour les règles nécessaires à. leur exécution, pour le complément de leurs dispositions, mais aussi pour des matières dont elles ne s'occupent pas*, si ce n'est pour réclamer à leur sujet un règlement. En statuant ainsi, en prescrivant un décret qui constituera sur le sujet l'unique règle, qui ne complète aucune loi, qui se suffit h lui-môme, le législateur reconnaît l'existence du pouvoir réglementaire autonome'-.

L'histoire est encore plus démonstrative. Sous l'Ancien Régime, le roi exerçait confusément le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire. La Révolution a tenté de lui enlever Tun etTautre, de l'enfermer dans des attributionsd'exécution pure, de pousser jusqu'au bout les conséquences de la séparation des pouvoirs. Elle n'a pas réussi; elle a réservé au Parlement le droit de statuer sur des matières qualifiées de législatives, elle a ainsi enlevé au roi des attributions considérables; mais elle ne l'a pas entièrement dépouillé; elle ne Ta pas éliminé, elle l'a refoulé 3. Malgré la séparation des pouvoirs, malgré la Constitution de 1791, le roi continue de prendre des mesures générales, les unes tendant à assurer l'exécution d'une loi désignée, les autres indépendantes de toute loi. Elles sont tolérées par l'Assemblée Constituante, si jalouse pourtant de ses droits, si vigilante gardienne des principes. L'Assemblée même ne prétend pas monopoliser l'émission des règles générales; elle n'occupe pas la totalité du domaine législatif et réglementaire. Il lui suflil d'avoir réservé aux représentants de la nation le droit de faire des lois sur les sujets les plus importants. Ces su-

1. Ainsi pour rorganisatioo de radininist ration centrale des ministères.

2. On voit que je ne songe pas à invoquer la vague disposition constilutionneUe qui charge le chef de TEtat d'assurer Texécution des lois, et que je n*appuie pas le pouvoir réglementaire autonome sur les textes qui investissent le Président de la République. Tout cela est insuflisant et dissimule la vraie question.

3. Cump. Jellinek, p. 255. — M. Burgess {Political Science, t. II, p. 299) reproche aux juristes français de subir les influences royales et impériales. Ils se bornent à constater la permanence de la tradition.

;llc en a dressé la liste, laquelle, qui le niera? n'eraail pas tous les sujets sur Ipsqii*>ls une règle géniTalv )it être donnée; il est permis d'en conclure, sinini le abandonne définitivement au règlement des qiipsquelle ne s'est pas réservées, du moins que, sur ers s, le règlement peut intervenir sans violer la Consli- 1. Elle reconnaît un pouvoir i-églementaire aux autorijcales et n'estime pas qu'il soit inconciliable avec !■' )ir législatif.

situation créée par la Révolution a duré jusqu'à mi- , subissant les changements imposés par les régimes s, conservant son principe. L'ancien pouvoir du Mi ste dans le Président de la République, diminué li-' :e refoulement opéré par le Parlement, de tout le dne occupé par la loi, réel cependant et considérable, jr qu'il en fût autrement, un texte catégorique sérail saire. Il ne se trouve pas dans les lois de 1875, qui m- ;nnent pas le mot règlement, et qui, on le sait, n'oni roulu dépouiller le chef de l'Etat de ses prérogativp~ ionnelles'.

istoire nous apprend encore, et cet enseigneraenl. re plus général, est aussi plus démonstratif, que. k loule le ou du moins dès qu'un peuple est assez ctvilîsf concevoir une dilTérence entre les règles générales et icisions particulières, l'Administration possède le pou- 'églementaire.

. C'est que sans doute cela est dans la nature i^i s; je crois l'avoir établi plus haut, comme théorie g'e. J'y reviens maintenant avec un peu plus de détails. iT le chef de l'Etat en particulier.

Judrait-oD chercher ce lexte dans l'article U de la Charte de ISI' il... fait les rÈglementsel ordunnances nécessaires pour l'exécution ■!« la sûreté de l'Etat «) ou mieux dans l'artici« 13 de la Charte de 1830,. Lr Lit les règlemeots et ordonnances nécessaires iiour l'exécution des loi-- )uvolr Jamais ni suspendre tes lois elles-mèmei, ni dispenser de Ifut on»)? La prétention serait vaine ;car, en fait, entre lilSÔ et IStS. le n i u autorisé à régler les matières non prévues par les lois ; en droit. I> lie I8U ne songeait pas assurément k limiter sur ce point la pren>Li yale ; celle de 1830, qui est la plus sévère, se contente de prohiber qur 'nient entreprenne sur les lois.

LE Riïfil.EMENT DANS l'ÉTAT

En premier lieu, personne n'oserait refuser au c\ rEtat le droit de faire des règlements relatifs h l'orgf tion des services publics. Or ce droit s'appuie en que ■«^as sur une loi qui crée le service et qui appellf! règlements complc'mentaires ; mais, dans la plupart de: ce fondement manque. Comment justifier ces actes s rè'gleroent doit prendre appui sur une loi? Pour i5vite: jument, on a dit quelquefois que ces actes ne sont pi élémentaires; affirmation hardie et inexacte.

Kn second lieu, le règlement n'est souvent que lafoi donnée officiellement à une coutume constituée pj nombreuses décisions particulières; comment le cl l'Etat n'aurait-i) pas le droit de dégager entre ses déc individuelles Tellement commun, la n'^gle qui les im Toute administration obéit à des principes qui doni ^cs actes la cohérence d'un système. Quelle raison s'o à la divulgation de ces principes?

L'essentiel n'est pas là'. Le chef de l'Etat n'est pas i àlaseuleexécution des lois, enfermé dans ta notion grai ticale du pouvoir exécutif. Sa mission juridique coœ une action spontanée, limitée, non pas déterminée par 1

Selon la remarque de Jellinek', il y a impossibilité 4-hologique et juridique ii la subordination d'une vok une autre de façon si absolue que la première ne <iu'esécuter les ordres de la seconde, La prétendue di: lion entre la volonté et l'action est une illusion, et pt la volonté et l'action se trouvent réunies. Elle a peu l'ié utile pour permettre à la théorie libérale constiti nelle d'accepter le pouvoir réglementaire en le prése t^omme un mode d'exécution de la loi'. Ce service, pa

1. Let dérelappements qui suivent paraîtront peut-être contre* <|uelques points ceui qui ont étt donnés pour dérinir te règlement. ^tpj)arence : la délinition réclamait des notions rigouri^usement exaci ■ >n visera des faits fréquents, mais non absolument génèrau:i. doue im] H fonder une déânîtion.

2. OcMeli und Vei-ordnung. p. 369. Comp. Ganimeo, Detla Manifes deUa Botoalà detlo Staio nelto campo di dirillo amministrativo (tn 0 Hnmo trallalo compléta di dirillo amminislralivo ilaliano, t. 111), p« <-hap. I, ni-