Tels sont les faits, telle est la tradition

Leur force est si grande qu'il paraît impossible de repc lidt^e d'une délégation législative'.

Si elle devait être écartée, le Parlement en éprou une profonde surprise '■•, et, à supposer qu'il consentît i cliner devant une contestation purement doctrinale, il n terail certainement pas, pour conserver des habitudes et inolfensives, à changer ses formules ; au lieu de rem selon les termes sacramentels, & un règlement d'adi tration publique, il déclarerait expressément lu délég

Mais, dît-on, c'est là précisément l'impossible. LaC tution confie au Parlement le pouvoir législatif; elle i le Président de la République, dont le rôle en matière lativc est exactement défini. Le Parlement violerait le môme de la Constitution s'il déléguait ses attributions lalives. Il violerait aussi les plus sûrs principes du r< moderne, qui ne permet jamais la délégation des pou'

I. Coinp. Conseil d'Etat, ii Janvier 1S63; R. 41. La dËlégntioD lubaii les cfltonies [sénatus-coniullG du :i mai 185-}, art. là; comp. Req. rej veuibre 1882 ; S., 83, t, 117). Elle n'est pas mise en doute.

-2. La loi du 20 veniôse an IV le» conserva comme commissaire» ( vememeal. et leurs arrfti''S Turent simplement réglementaires (Voir Qunlion» de droit, V- Loi, ! II. t. IV, p. 285).

3. La juriiprudenco n'est pas abondante, sonii doute parce que la f :i>-cepte saDsdifficullé la délâgation. et législative parce que le règlemei mlniitration publique use avec aagesie des pouvoirs qui lui sont don

i. On avouera que l'usage Trëquent de lu délégation risque, sinon têrer (Rrusa, das StaatsrecAl des K. Italien, i 23], du moins d'all6auci tinctiOD pratique de la loi et du règlement. Pourtant, des différences c râbles subsistent, et la loi intervient pour chaque délégation.

5. Il faut ajouter qu'on serait conduit à déclarer illégaux une fouli fttemeat» d'administration publique, et înconstitulionnelleB beaucoup ' et â cr^r dans la vie juridique un trouble énorme. Les principes allé, scDs Opposé, à les supposer fondés, en valent-ils la peine? Il y a i remarquer que, dans l'opinion combattue, on est forcé de reconnaître tribunaux devraient écarter les rt^glements à portée législative Toits e ■ te lois de délégation; les tribunaux auraient donc, en cette bypott ilroit, qui leur est généralement reTusé, d'arrêter l'effet d'une loi et d sur la législation une sorte de contrôle de constitutioQDalité.

19t REGLEMENT ADMINISTRATIF

et on cite h l'appui l'opinion, très nette d'ailleurs, de quelques philosophes comme Locke, de quelques révolutionnaires de marque, Sicyës par exemple. La délégation n'étail-elle pas expressément prohihce par la Constitution de l'an III (art. 4Ct J

On a le droit d'être suipris que Sieyès et Locke soient appelés en interprétation des textes et des usages législatîls de notre temps. D'une façon générale, on est autorisé à ne pas accorder grand crédit h des théoriciens qui auraient san? doute beaucoup à condamner dans notre régime coDstitutionnel, lequel n'en est pas plus mauvais pour cela, el à s'en fier plutôt à une pratique déjii centenaire. Les faits parlent plus haut et plus fort que Locke et Sieyès et les faits sont tous favorables à l'idée des délégations législatives.

On s'inclinerait pourtant si l'idée rencontrait un obstacle absolu dans les textes ou dans les principes. L'obstacle existe-t-il? Cela est peu vraisemblable. La Constitution de 1875 n'a pas songé à supprimer des usages dont les avantages, la nécessité étaient connus de tous. N'organise-t-clle pas le régime parlementaire, c'est-â-dire la collaboration de< pouvoirs, qui s'accommode et de la délégation législative el de l'intervention du Parlement dans cerlaines matières administratives?

Pourtant, il y a l'article 1 de la loi du 25 février 1875 : (< Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées... ■■: donc il ne s'exerce pas par le Président de la Républiquf : toute délégation viole ce texte clair. — Peut-être est-ce donner à ce seul mot « s'exerce >• une importance exagérée. L'Assemblée qui la adopté est la même qui a voté la loi du 24 mai 1872 dans la discussion de laquelle les r^glement> d'administration publique ont été présentés par tout le monde comme une délégation législative. Et l'article 1 a pour but de trancher la question célèbre de l'unité ou de U dualité à établir dans le Parlement, plutôt que celle de la délégation. Néanmoins, prenons le texte au pied de la lettre. 11 n'est nullement embarrassant ; pour qu'il le fût, il devrait se référer à une liste oflicielle des matières législatives- Alors seulement, et à supposer qu'il eût le sens proposé, il s'opposerait à toute loi qui autoriserait le chef de l'Etal

LK RKUI.EMKNT DANS L ETAT

à exercer uae attribution donnée au Purlument. Mais, oi sait, le catalogue des matières législatives et des matii réglementaires n'existe pas. En conséquence, le Parlem est toujours libre de prendre ou de laisser un sujet appelle des règles. C'est lui-môme qui fait le classem entre la loi et le règlement. Ceux tjue l'idée de délégat oITusque n'ont qu'à reconnaître que le Parlement, au I di' déléguer, renonce à légiférer sur tel point, ou attril Ici point au rëglenacnt ; ils trouveront peut-être une di rence entre les deux procédés. En réalité, l'idée de délé tion est plus juste; car la loi s'est emparée du sujet, elU réglé en partie', et, pour le surplus, a confié sa missioii règlement.

Les principes de notre droit public ne sont pas plus prc bitifsque les textes^. Il en est môme, et des plus certai qui sont favorables; celui-ci, par exemple : le Parlement droit de tout faire, excepté ce qui lui est interdit par un te constitutionnel ; la prohibition de déléguer devrait i expresse, et on avoue qu'aucun texte ne la contient, invoque d'autres principes : « Par cela même que la Con tution a établi des pouvoirs divers etdistincts et réparti ei diverses autorités les attributs de la Souveraineté, elle inl dilimplicitemenl, mais nécessairement, que l'undes pouvi (misse se décharger sur un autre de sa tftche et de sa fo tion; de même qu'un pouvoir ne saurait empiéter sur autre, il ne saurait même momentanément abdiquer en fav d'un autre ^. » L'argument serait bon, si, eii effet, la Const tion avait réparti les attributs de la Souveraineté entre autorités publiques, II n'en est rien; ce n'est pas répa que d'assigner ii l'un le pouvoir législatif, à l'autre le pou\ exécutif, sans indiquer le contenu de l'un ou de l'autre; fa de celte détermination, comment dire a priori que tel t est un empiétement? Au reste, il n'est pas exact que

I. Au moiDS dans In plupart iteï rn» ; rerlaiiics l<)i^< ne s'occupent d'un i ■lue pour le remettre hu règlement d'administration publique.

i. La doctrine allemande ndniet sans dirScultë la délégation. Voir Jelti p. 236) et tee AuIoritéK qu'il cite; — de même, la doctrine italienne. Cnuiuieo, chap. rv, 3 3. surtout le J 108, où il discute le prinripe.

3. Esinein, lleeue politique fl piirlemenlaire, t. I, p. 203.

'♦.-TJ- 4«

empiétements soient interdits: la loi a toujours la faculté^ de retirer au chef de l'Etat certaines attributions, excepté celles qui lui sont données par un texte constitutionnel ; elle peut abroger les règlements existants, les remplacer par une loi, donc empiéter sur le domaine du pouvoir exécutif. On voit ce qu'il reste du principe.

Le même sort est réservé au principe fameux, que nombre d'auteurs éminents répètent sans le démontrer : le pouvoir (quelques-uns disent : la fonction) ne se délègue pas. Echo des formules de Rousseau, cet axiome, comme tant d'autres énoncés au Contrat social^ à commencer par la Souveraineté indivisible, inaliénable, etc., a succombé devant les faits qui le contredisent. On a toujours négligé soit d'expliquer ces faits, soit de donner les motifs du principe allégué. On a même oublié de dire pourquoi le pouvoir, objet d'une délégation valable consentie par le peuple, devient aussitôt après insusceptible de délégation. Rousseau, du moins, était logique : il niait toute délégation.

12S. Les autres objections opposées à la doctrine traditionnelle sont moins importantes.

Telle consiste à dire que, le règlement et la loi n'ayant pas môme nature, la délégation est inconcevable. Raisonnement bien scolastique, et du reste sans base, puisque, au contraire, le règlement et la loi sont de même nature et diffèrent surtout par l'autorité qui les fait. Le raisonnement inverse serait presque plus exact : le règlement et la loi ayant même nature, celle-ci ne saurait songer à communiquer à celui-là leur nature commune. La question n'est pas là : elle est de savoir si le Parlement, qui a la faculté exclusive de faire certaines choses, peut transmettre cette faculté.

Telle autre affirme que la logique force à dire que, si le règlement d'administration publique est fait en vertu d'une délégation législative, il est censé fait par le délégant, qu'il est une loi ou au moins un décret-loi ; et cela est absurde. En effet;

1. Cette remarque répomi par avance àTobjeclion suivante : le pouvoir légbiatif et le pouvoir exécutif ont chacun un domaine déterminé en fait par la législation existante à tel moment. Les domaines ne sont pas déterminés. puisque la loi est en mesure de les modifier à tout instant.

aussi la const^quenee n'est-elle pas inévitable. On a vu q difTérence irréductible k voir entre le règlement et la lo outre l'inégalitéde pouvoir, iciabsente, une différence de fi et d'origine. La nature est la même, c'est celle de la r La forme reste différente; et, malgré la délégation, lepoi délégué est exercé par le chef de l'Etat au lieu d'être e: par le Parlement. Cela suffit pour que l'acte reste un r ment et ue soit ni une loi ni un décret-loi. A un autre] de vue, l'argument est nul. Il est emprunté au droit p où les personnes sont juridiquement égales et où l'ad l'une peut être considéré comme accompli par l'autre droit public, les autorités sont inégales, et la valeur de I ust inséparable de la qualité do son auteur. Le Parlemi délégué, mais le décret n'en est pas moins l'acte du Prési de la République.

Telle autre remarque que la délégation devrait être aci pagoée d'une détermination exacte des pouvoirs confér chef de l'Etat. Il est inconcevable que la délégation possible et qu'elle ne soit pas réglementée. On a vu qi délégation est compensée par l'intervention obligatoir Conseil d'Etat, qu'elle est soumise au contrôle pcrmanen Cbambres; on va voir qu'elle n'est pas illimitée et ne pe pas l'arbitraire.

123. Restent les dangers que certains hommes aporçoi daos toutes les prérogatives du chef de l'Etat. Les augmi jusqu'à délégation, même fractionnée et temporaire, du voir législatif, quelle imprudence ! L'imprudence, si existe, est imputable au Parlement ; il n'y a vu, ni à l'ava ni par expérience, aucun inconvénient, puisqu'il la con si souvent et depuis si longtemps. Et, en effet, il n'y s d'imprudence. Le Parlement garde des droits considérï et efficaces. S'il aperçoit, dans l'usage pratiquede ladél tion, des dangers pour sa prééminence, des inconvéai pour la Dation, il emploie à l'égard des ministres les mes d'avertissement ou de contrainte qui obtiennent les ino cations ou les abrogations désirées. Au besoin, il fait si sujet une loi complète qui remplace et supprime le régler d'administration publique.

REGLBUliïNT ADMISISTRATIK

— et ce dernier point mérite attention — lo chef Je malgré la délégation législative, n'estpas aussi libre Parlement'. La délégatioa n'est pas illimitée. Ellf ise pas le chef de l'Etat à s'occuper sans distinction e matière, elle ne lui abandonne pas toutes nos lois isposer de leur sort. Réfléchie et consciente, cHp je le chef de l'Etat au Parlement pour une mission

dans un domaine déterminé. La restriction est plus ns sensible selon les formules de la délégation. Prenez lule la plus générale, celle qui renvoie au règlement nistration publique pour toutes les mesures néce^ à l'exécution de la loi. C'est une formule cffrayanti- •s atlversaiies de la délégation législative. Elle e>l ït fort anodine, car elle ne permet au règlement que iures qui servent à l'exécution de la loi; elle exige ation certaine entre la loi et les dispositions du règleet celles-ci devraient être tenues pour illégales el lès qu'elles seraient cfrangères à l'exécution de la loi.

donné à la délégation en fixe la portée; si le règle- 'en écarte, il soit des termes de la délégation el ne en-. A plus forte raison, le règlement d'administnbliquc ne saurait-il abroger, modifier, contredire la U complète: il doit être en parfaite harmonie av>'c )us peine de nullité '.

léterraination est encore plus stricte quand la lui re les points sur lesquels le règlement d'admtnistmiblique devra porter, la mission qui lui est donnée-

ains actes ont donné lieu à de vive^dirflcultéi. L'ordonnance du Î'U-- :2 (art. 5) a été tenue pour valable par la Cour de cassalion (Req. rrj . riSai; S., il, 1. 79; — Civ. caïs.,i1décembrei826;S., 21. i. 233:- , IS décembre 183tet23 juin 1835; S., 33. 1, 13 et iO ; - Req. rass.. 1815; S., 35. 1, 508;— Ch. r. rasB., S avril 1837; S., 31, 1.Î8I:- I., 13 Juin 1810; S., in, I, 537) el p.ir certaines Cours d'appel (Gremai 1834; S., 34, S, 139); pour invalide par plusieurs Cours d'appel 20 novembre 1833 et 8 janvier 1831; S., 34, 2, 151 et 153;— An. 1834; S., 3S, 2. 27;- Riom, 26 janvier 1836; S., 36, 2. 212). : cepewlant Criin. rej., 29 décembre 1823; S., 24, 1,200. :11e, Cour» de droit ndmiiiislralif appliqué aux travaux pubt-.'i. 859,1. r,p. 1K7, n-36i.

laines lois précisent encore davantage. D'après la loi du 8 avril l!^t le règleuienl <radmlnislratkin publique clevra ftre Tait > de manitT'' i ■ les intérêts de l'agriciiliure et de l'industrie avec le respect dû » li iet aux droits et usages antérieurement C'tublis ».

En dehors de cette mission, au delà de ce programme, le Président de la République n*est plus le délégué du Parlement; il ne possède pas le pouvoir législatif et ne peut exercer que son pouvoir réglementaire ordinaire*.

Dans tous les cas, le règlement d^administration publique est tenu de respecter les lois constitutionnelles^, qui obligent même le pouvoir législatif, et les conventions internationales, auxquellesraccor,ddes parties contractantes peut seul déroger. Ses empiétements — et ici encore il se montre différent de la loi — seraient réprimés soit par le pouvoir d'annulation du Conseil d'Etat^, soit par le contrôle de légalité qu'exercent les tribunaux de tout ordre'*.

S 2. — Dkcrets ex conseil d'ktat

124. Lorsque la loi charge un décret en Conseil d'Etat des mesures • nécessaires h l'exécution soit de son texte en général"*, soit de telle disposition^, elle se borne d'ordinaire à réclamer l'intervention du pouvoir réglementaire. Elle ne fait aucune délégation ; le chef de l'Etat reçoit la permission ou l'ordre, selon les Ccas, de faire un règlement qu'il aurait pu faire, si la loi avait gardé le silence. Son règlement est, à cet égard, semblable aux règlements spontanés qui vont être étudiés. 11 est obligé de consulter le Conseil d'Etat; à la différence du cas précédent, l'assemblée générale n'a pas à ^Ire consultée; l'avis de la ou des sections compétentes suffit.

Par exception, la loi délègue à un décret en Conseil d'Etat

1. Ainsi quand la loi charge le règlement d'administration publique de réunir et de coordonner des dispositions législatives, opération toute législative elle-même, elle ne lui permet pas par cela seul de les modifier (Conseil d^Etat, 13 mai 1872; Recueil, p. 299; — Trib. Confl., H mai 1873; D., 73, 3, i ; — Req. rej., 24 février 1874; D., 74, 1, 346).

2. Le règlement d'Administration publique ne peut étendre Papplication <2*une loi qui déroge à la liberté du travail (Paris, 7 mai 1890; D., 91, 2, 150).