Civ. rej., 16 janvier 1833; S-, 33, I

'1. Selon la loi du 16 septembre 1807, u il y a lieu à interprétation de la i-a, si la Cour de cassation anuulle deux arrêts ou jugeuienls en ilemîer ressort. rendus dans la mèoie affaire, entre les mSines parties, et qui ont été altaiptc^ par les mSraes moyens » (art. 1] ; et « cette interprétai ion est donnée dan: U forme des règlements d'administration publique > (art, 21. Ce droit. !vtt limité, a donné lieu à des controverses qu'il est superQu d'examioer, lal-i du 30 juillet i82g ayant ré^lâ à nouveau le cas prévu par la loi du (6 ^|tembre 1807. On se bornera à dire que, selon l'opinion générale, les ioterprrUtions données selon cette dernière loi, sons la forme d'avis du Conseil dTU! approuvés par décret, avaient une force obligatoire universelle, sembUblt à celle d'une loi interprétative, pourvu du moins que le texte eût été promulgué sous l'Empire (Merlin, Rëperloii-e. V InUrprélalion, n* III. t. VIK. p. 564; — Douai, 15 novembre 1851; S., 52, 3, 58); et que, selon l'avis du Conseil d'Etat du 17 décembre 1S33, approuvé le 26, ces interprétations nr valaient que pour le procès qui y donnait lieu (comp. dissertalioa S.. 24, S, 17). — Sous la Restauration, il y eut quelques ordonnances întii^ prétatives, sous forme générale (ordonnances des I" septembre 1827, S3 janvier 1828).

3. Civ. caas., 13 février 18Ï7; S., 27, 1, *17; — Req. rej., 21 juin 18-îl: S., 31, 1, 285; — Grenoble, U mars 1863; S., 63, 2, 161

8 janvier 1834; S., U, 2, 153.

4. Foucart, I, 1, p. 112, nM02; Trolley, t. I, p. 164, n- li Beudant, I. 1, p. 38; —Paris, 21 juin 1831 ; S.. 31, 2, 335.

a. Civ. rej.. U janvier 1833; S.. 31, 2. 335; 33,1, 105; vierl837; S., 37. 1, 640; — Conseil d'Etat, 17 janvier 22 janvier 1863; Recueil, 47; 30 juillet 1BS0; Recueil, 70:

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT

Empire, lesquels ne sont pas tous des décrets-lois év ment, distinguer ceux qui empiètent sur les domaine! ct^demment occupés par la loi, et ceux-ci seuls soi décrets-lois*. La même distinction est applicable aux articles d'un même acte^.

A plus forte raison, le règlement spontané est-il te respecter les lois constitutionnelles et les tmités inl tionaux.

.§ 2. — RÉCLEHENTS BBLATIPS A UNE H.STlÈBE NON LiairÉHé.R

127. La libertédti chef de l'Etatest ici plus grande qu'il n'est pas asservi à une loi déterminée, puisque règlement n'est pas tenu d'offrir des relations appa avec cette loi. Elle est cependant soumise à des restri fort importantes, dont la détermination achèvera de ca riser le rôle pratique du règlement. Détermination fort (le sa connaissance et de son observation exacte dépi légaliti^ des règlements. Détermination qui offre qu< difficultés, parce que la loi ne l'a jamais faite ^.

138. L La première série de restrictions tient & 1 iniemational. Le règlement ne peut ni déroger aux c d'un traité, d'une convention diplomatique, ni statue une matière réglée par un traité.

Lorsque la convention a été approuvée par le Parle deux raisons s'opposent aux empiétements du p( réglementaire : la convention formée par le con lucDt réciproque de deux Etats ne saurait être me par une autorité appartenant à un seul des Etats; en UD acte du Parlement, bien que sa nature législatif discutable, ne peut être modifié par un acte du Pré; de la République. — Lorsque la convention est de cell

1. En pratique, les règlemsDli abrogent quelquerois les pnrtiee réj Isire» (l'un décret-loi (décret ûa il février 1894, art. 38),

2. Coai[i. Uello, du Régime conslituliormel, 3' éd.. IStA, p. 293 et s. J. l^B indications qui vont 6tre données seront utilement compli-

celles qui sont fournies, sur des sujets analogues, pour les autres a TéKlemeotaires; réciproquement, elles les complètent.

KËOLEMENT ADMINISTRATIF

ir sans l'approbation du Parlement, la presiste seule; elle est suffisante. Il n'imporlf 1 soit entrée en vigueur par l'eUet d'un le promulgation ne cliange pas la nature a convention internationale.

:iÈme série de restrictions tient à l'ontre

I, règle suprême entre toutes les règles, aatiëre des effets multiples dont les prinivants.

au respect du pouvoir réglementaire t du pouvoir législatif. Toutefois les sancis égales. Dans l'organisation français*» inconstitutionnelle est k l'abri de tout ontrdle, de lout examen ; son application ée ou empêchée par quelque autorité que iment inconstitutionnel est condamné à que ; les tribunaux de tout ordre lui refui; le Conseil d'Etat en prononcera l'annu- Tes en supportent la responsabilité, ne peut statuer sur des matières dont la Ile s'occupe pour les régler : l'Assemblée 1 compétence relativement à ces sujets, comparaison entre le pouvoir législatif :lementaire aboutit aux résultats déjà si-

ïres sont attribuées par la Constitution à terminées, que le règlement ne peut dé- 'ticle 1 , paragraphe 2, loi du 25 février 1875. ilectorale pour la Chambre des députés; e, loi du 16 juillet 187û, prescrit une loi re devant la Haute-Cour de justice. Ce> e règlement des matières qu'ils visent.

upUcite et certaine dans l'article 5, para- 16 juillet 1875, qui suppose un règlement Chambre pour son fonctionnement, .utions antérieures à celle de 1875, les res- 1 l'ordre constitutionnel étaient plus nom-

LE Ri':<a.i-:Mii:NT dans l état

lireuses Ki plus ituportantes. Ces Constilu lions t^taioD «'■tendues, et surtout elles adoptaient un certain nom {triDcipes et de libertés qu'elles plaçaient ainsi au-i des pouvoirs constitués, à l'abri de leurs actes. Les explicites, celles de 18r)2 et de 1870, se référaienl ei aux principes de 1789 el à ta célèbre Déclaration des de l'homme et du citoyen. Tout règlement contraire principes devait être tenu pour nul, inapplicable, labte*. Ces principes, la Constitution de 1875 ne les répudiés ; au contraire, elle a jugé inutile de les san ner, tant ils sont profondément entrés dans la consi nationale et dans lacoutume constitutionnelle. Pourti rcglemenl qui leur serait contraire ne serait pas incoi tionnel, puisqu'il ne viserait pas expressément la Coi tion. Il n'en serait pas moins nul : ces principes o adoptés et mis enœutfre par les lois ; Icrèglement serai illégal, sinon inconstitutionnel.

180. 111. Comme l'ordre international et l'ordre coi tionnel, le règlement doit respecter Tordre législatif^.

Cette troisième série de réstrictions est la plus riche, que les lois sont, plus que les textes constitutions diplomatiques, nombreuses et en contact avec le règlei — la plus intéressante, parce qu'elle est la plus pratiqi la plus difficile, enfin, parce que les principes ne soi posés par la puissance publique, ni peut-être même çonnés.

1. L'ordonnance du li novembre ISil. prohibanl toute entreprise i placemant militaire, Tut déclarée tllÉgale comme contraire à la lib travail (Paris, 5 décembre 1831 ; 5., 33, i, 103).

a. En Angleterre, le Biii des Di-oils du 13 février 16Sa déclare « que le p pouvoir de t'aulorilé royale de suspendre les lois ou rexécution des li le consentement du Parlenieiit est illëgnl ; que le prétendu pouvoir de l'i royale de dispenser des loUoude l'exécution deslois, comme il a été us fjiercé parle passécstillégols;— il réserve au Parlenienl le pouvoir dec( à ta levée d'un imp6t ou d'une armée. Des règles analogues sont admises lus pays où existe le régims représentatif. Cependant, laplupart des lutîons allemandes (Prusse, art. 63; Saxe, art. 88; Wurtemberg, art. Hutricbienne du 21 décembre I8S7, art. li; voir aussi la Conslituliou nrt. iOl) autorisent, en cas d'urgence, des ordonnances & portée légj prises sous la responsabilité des ministres, el qui doivent être suuiuis rîcuremenl à l'approbatioj) du Paricmenl.

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LB RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT 2(h>

tement à la différence établie entre la loi et le règlement. Dans tous les régimes représentatifs, la loi est faite avec la collaboration du Gouvernement : le plus souvent, le Gouvernement a dans les travaux législatifs, une influence prépondérante; dans les régimes parlementaires, même quand il n'exerce pas seul l'initiative et ne possède pas un droit effectif de sanction, il intervient dans la délibération et les votes, et la loi est faite en réalité par les autorités suprêmes de rÉtat réunies.

Le règlement est l'œuvre exclusive du Gouvernement ; sans doute, les Chambres représentatives le contrôlent et, sous le régime parlementaire, le contrôle est rigoureux ou peut Tètre ; mais, en somme, le règlement n'est fait que par une seule des autorités publiques. 11 n'a ni les garanties ni le prestige de la loi.

181. Les restrictions que l\)rdre légal apporte au pouvoir réglementaire sont de deux sortes : les unes résultent de textes législatifs qui réservent à la loi des matières déterminées ; les autres résultent implicitement du fait même qu'une loi existe relative à telle matière ^

182. Les premières donnent lieu à peu de difficultés. Elles •sont fort importantes et refusent au règlement des pouvoirs «ousidérables, si menaçants pour la propriété ou la liberté individuelles que leur exercice est réservé au législateur. Elles sont exprimées d'ordinaire par des formules assez claires, dont l'interprétation ne soulève pas des difficultés bien graves.

De ces restrictions, la plus connue et la plus importante «st donnée par l'article 4 du Code pénal : « Nulle contravention, nul délit, nul crime ne peuvent être punis de peines qui n'étaient pas prononcées par la loi avant qu'ils fussent •commis. »

En conséquence, la loi seule peut ordonner l'application d'une peine à un acte ou à une abstention ; le règlement est incapable de donner le caractère délictueux et d'infliger aine peine ^.

1. Conseil d'Etal, 28 février 1866 ; D., 66, 3, 107;— 28 mai 1868; D.,71, 3,87.

2. Gomp. pour les décrets-lois : Crim. rej., 22 novembre 1838; S., 39, 1, 223.

Tout de suite, il faut prévenir une confusion. On verra que rinobservation des règlements est punie par des textf« assez nombreux, et que l'article 471-15° du Code pénal applique une sanction pi'nalc à toute violation d'un règlement légalement fait. En sorte que les peines garantisseal l'obéissance des citoyens. Mais l'effet respectif de la loi ri du règlement est clair ; le règlement a établi la rè^le. l'obligation, le devoir d'obéissance ; la loi applique la peine: c'est elle qui donne à la violation, avec la sanction péoak. le caractère délictueux.

La restriction contenue dans l'article 4 du Code pénal vise toutes les peines, seulement les peines.

Elle vise toutes les peines sans distinction, et son elTvl est d'autant plus pratique qu'il s'agit de peinesminimes, if peines pécuniaires surtout. Il n'est pas à craindre que \* règlement cherche à édicter les travaux forcés ou l'emprisonnement; plus probablement, le règlement sera tenté «l' prononcer l'amende. Elle s'applique même aux amendi-? fiscales, à celtes du moins qui possèdent, en quelque fai^m. le caractère pénal. En matière d'enregistrement et de limbri>. l'amende a le caractère d'une indemnité, et l'article i du Code pénal — il n'est question que de ce texte poor !■■ moment — ne prohibe pas qu'elle soit édictée par un rvgli^ ment; en matière dédouanes, de contributions indirectes '■1 d'octroi, elle est par certains caractères une peine véritablf et le règlement est incompétent h son égard.

Elle vise les peines seulement, et ne comprend pas l>'> autres sanctions juridiques. Les amendes de procédure, si nombreuses dans le Code de 1806, ne sont pas des peines: et, si elles ne peuvent être établies par règlement, l'article * du Code pénal n'en est pas la cause.

Les sanctions disciplinaires qu'un supérieur inflige à uo subordonné, pour graves qu'elles soient, n'ont aucun caractère pénal; elles sont valablement établies par le règlement, ainsi par celui qui organise le service. Sans doute, le pouvoir disciplinaire n'est pas absolument libre, soit dans la détermination, soit dans l'application des sanctions qui lui sont utiles ; mais les limites qui l'enserrent sont fixées par df-

lois qui n'ont avec l'article î du Gode pénal aucun rapport direct. Quelque analogie apparente ou matérielle qu'on voie entre la peine et la discipline, la distinction subsisli> (>n droit ; et, pour les cas où l'autorité disciplinaire n'a | définie par la loi, elle conduit à déclarer nul el illé règlement qui, sous prétexte de discipline, édic peines.

Le sens de la distinction qui vient d'être posée général assez claij-. La révocation, le déplacement a sans disgrficc, la rétrogradation de classe, le blàmt siiuf indication contraire dans la loi, des sanctions di naircs. Là retenue de traitement est plus incertaine ; riellement, elle ressemble à l'amende et elle en même le nom dans l'usage; d'un autre côté, elle para vent n'être que la compensation du préjudice causé faute disciplinaire, par exemple par une absence il La difficulté parait se rattacher à une question plus raie, celle qui met en doute la nature juridique du i qui unit l'Etat à ses agents. .\ mes yeux. l'État passe av tains agents un contrat de travail, qui admet, sans difl l'espèce de clause pénale contenue dans le rëgleme prononce la retenue de traitement. Les fonctionnai] ïens propre du mot, sont liés par un rapport de droit { la retenue n'est pas explicable par l'idée d'indemn elle ne doit pas, h mon avis, figurer dans le règlemen ganisation, qui n'est plus la charte d'un contrat, qui acte de puissance publique, et qui, œuvre du chef de ne doit contenir aucune peine'.

Les sanctions administratives ne' sont pas des ] Elles consistent, dans l'ensemljle, à refuser ou à retii bons offices de l'Administration, dans la mesure où 1' nistration est libre de le faire. Il est clair que, sauf où ta loi en décide autrement, l'Administration est au à les appliquer aux règlements qu'elle édicté, et il es

1. Pour admettre celle solution, il faut accepter la distinction i cmptoyÉs et les ronclionnaires. puis attribuer à l'état des fonctiohn •^nractêre de droit publie. Sur les deux points, la démonstration a'a [ donnée Ici.

rel qu'elle les emploie pour assurer Tobéissance à ses pre?criptions.

Quant aux sanctions matérielles, une distinction assez délicate s'impose. L'article 4 s'oppose à ce que le règlemeDt édicté des mesures de contrainte, soit sur les personnes, sc>it sur les biens, qui produisent le même effet qu'une peiin' réglée par le Code pénal, l'emprisonnement ou la confiscation. A plus forte raison, le règlement ne saurait-il prescrire des mesures qui, si elles étaient prises par des particuliers, constitueraient sûrement des infractions, comme de.> voies de fait sur les personnes, la destruction des chose- Sous cette réserve, très importante, le règlement use à son gré des moyens matériels d'obtenir obéissance. En fait, la distinction est de nature à susciter des débats ; il appartient au juge de statuer sur chaque espèce, d'après les caractères particuliers de chaque cas.

188. L'article 4 du Code pénal suggère encore quelques réflexions.

En réservant à la loi le pouvoir de punir, il intenlii par cela même au règlement de modifier, en quelque senque ce soit, les pénalités qu'il a reçues de la loi. Ainsi l'article 471-15° du Code pénal inflige une amende de 1 à 5 francà toute violation d'un règlement. Un règlement serait ill**gai s'il augmentait ou diminuait cette peine, même sur de pressantes analogies; il serait illégal encore s'il en fixait b quotité précise en se tenant entre les deux chiffres, ou s il adoptait d'autres limites comprises entre celles que donne l'article 471- i5^ Ces limites, en effet, sont des règles législatives, auxquelles la loi seule a le droit de toucher^.

D'une façon plus générale, le règlement, sauf une permî-^sion formelle donnée par la loi, n'est pas autorisé à nriodifi»'r le régime de la pénalité, l'ordre légal en matière criminelle Décision qui me semble contenue dans l'article 4 du Co«^ pénal, et qui au moins résulte implicitement de rexistenc*

1 . Toutes ces décisions s'appliquent, cela va sans dire, aux cas dans Vquels le règlement reçoit de la loi une sanction autre que celle fixée par I vticle 471, 15*.

d'une loi sur tous les points essentiels du régime criminel. Kllen'esl cependant pas admise en général'.

Si ces remarques sont Justes, le règlement, sauf le c règlement d'administration publique, ne doit pas cou (les dispositions relatives & ses sanctions pénales, aux pt à la compétence, etc. Conformes à la loi, ces indication! inutiles; contraires à la loi, elles sont nulles. Elles n« cependant pas rares, sous une forme plus ou moins vi

Plus généralement encore, l'article 4 est la plus garantie, donc la plus sûre expression donnée au priuci la liberté individuelle, ainsi placé sous la sauvegarde loi. Donc, le règlement est incompétent, illégal, nul contient une restriction quelconque à cette libertétoutes celles qui en découlent, que nos anciennes Con lions proclamaient, que les lois de 1875 sous-entei commedérmitivementacquises : liberté de conscience, li du travail, liberté de réunion, etc. D'ailleurs, si la port l'article 4 ne s'étend pas aussi loin, il n'importe guèi point de vue pratique : ces diverses libertés sont recou par des lois assez nombreuses, dont l'existence met obi à l'exercice du pouvoir réglementaire autonome.

134. Un deuxième texte de loi contient une limit cxpressectimporlanteau pouvoir réglementaire : c'est b position qui, depuis 1817, se retrouve, avec des formule diiïiTentes, dans chaque loi annuelle de finances et qui, tes peines dues aux concussionnaires, interdit la pei'6e lie toute contribution directe ou indirecte, h quelque tit sous quelque dénomination que ce soit, autre que ( autorisées ou maintenues par la loi du budget, En un le règlement ne peut créer un impôt^. J'ajoute qu'il ne touctier à l'ordre fiscal pour le modifier en quelque sen:

1. Par exftmpic. la juriaprudeoce rcconnoll à l'AdniEnistratiun des D( le ptjuvoir de tran-iiger, en vertu de l'arrête îles Cunsuls du UTructulo iPau. 9 décembre 1833; S., 34,2. S18). Il est vrai qu'il s'agit d'un oi-tc > Inire. dont rUIégalilé doit être considérée cumme couverte.

i. La Jurisprudence, cependant, ne met pas en doute la Tnlidité des nieatsqui ont prescrit pour cortaines catégories de personnes se:^ perquii '< la douane (Cri m. rej., 13 avril 1833; S., 33,1,718), les visites à l'oclroi Cnss.. 22 mars 1834; S., 34,1, 218).