Les citoyens doivent obéi vent-ils, par leurs conventions

dérogations ? Dans la mesure igeraux lois, et pour le même r viduelle est le principal faclci i il n'en est pas absolument de :

et en matière réglementaire

Les arrêta disent parfois qu'il a force d

i, 1, 406). Les loi) anglaises disent souvent que le règlement compUintDaura la même force que la loi (n3-S4 Viiaoria. c. 41, a. 9, c. 63, a. i6. i'il était incorporé ft la loi (56-51 Victoria, c. I!, a. T "" " Les étrangers sont en principe loumis aux règiemen Juchent à l'ordre public. Le contraire peut cepend ou de leur esprit (Crim. rej., 2S mars 1899; S., 1901 tux, d'ailleurs, qu'un décret puisse se rendre, exprès , npplicable à une seule catégorie de personnes.

LE REGLEMENT DANS L î

matière de droit privé et en matière de selon UDe observation déjà faîte, revient parce que le règlement n'a dans le dro: insignifiante, tandis que la loi y est trët dans le droit publie une ampleur supéi de la loi. Or, en droit privé, la loi est ta volonté présumée des particuliers; général de déroger à ses dispositions, et i public sont soustraites & la libre conven En droit public, la loi et le règlement expriment la volonté de la puissance pi volontés individuelles sont subordonnt conventionnelles sont difficiles à conc< particuliers ne peuvent pas valableme écarter l'application des règlements et leur accord est, en général, traité con outre les nullités des actes, expose à d(

171. Les particuliers sont tenus de su règlements dès qu'ils sont réguiièremei cation fait naître, comme pour les loi générale et en principe irréfutable qu'ils ment publié selon les lois. L'exception être admise en principe, soiten matière < pénale.

Elle devrait être acceptée dans deux un événement de force majeure a mal le règlement d'être connu ; c'est une i mente, une invasion qui a intercepté t entre une localité et le siège du Gouvt ment le chef-lieu de l'arrondissement. ■ n'est pas expressément favorable à cett< ticle 1 du Code civil ordonne la mise (et des règlements) << du moment où la en être connue » ; et les travaux prépan le Code civil entendait excepter les circi mulgation n'aurait pas pu être connu l'hypothèse prévue. Or le décret de 187 réserve inspirée par le bon sens et la

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT 257

une remarque faite ailleurs, dans le cas prévu, le chef de rCtat a fait ce qu'il ne pouvait pas faire, et n'a pas fait ce qu'il pouvait*.

173. Le cas des tribunaux est le plus intéressant. En règle, tout tribunal, de quelque ordre ou nature qu'il soit, auquel l'application d'un règlement est demandée en une matière quelconque, civile, pénale, administrative, est tenu de la procurer. Son devoir k cet égard est aussi strict que s'il s'agissait d'une loi, et la violation du règlement donnerait ouverture au recour en cassation, comme la violation de la loi, parce que, dans les deux cas, le tribunal a méconnu une règle obligatoire.

Cependant, une fois de plus, la différence de qualité entre le Parlement et le Gouvernement engendre des différences notables entre le règlement et la loi.

174'. En premier lieu, l'acte du Parlement crée une situation complète en soi, et, quelles qu'en puissent être les conséquences au préjudice des particuliers, il ne donne lieu à aucune indemnité à leur profit^, à moins qu'il ne le déclare en termes exprès. Pour les actes administratifs, la solution est moins nette et surtout moins simple. Un assez grand nombre de lois ont formellement accordé ou refusé une indemnité pour certains actes administratifs portant atteinte h la propriété privée. Elles n'ont pas réglé toutes les hypothèses, ni posé des principes généraux; et on se demande si, tout en procurant l'exécution du règlement, les tribunaux ne sont pas autorisés à accorder des dommages-intérêts aux particuliers lésés par le règlement. La tendance générale de la doctrine^ et de la jurisprudence'' est vers le principe

i. Contra : Beudant, Cours de droit civil français, t. I, p. 49, n* 40.

2. L'opinion qui assimile coaiplëtement à une loi tout acte fait en vertu d'une délégation législative est tenue de décider que cet acte ne peut donner lieu à une action en indemnité contre TEtat. Cette solution a été donnée en effet pour un décret relatif à une colonie (Alger, 5 mars 1894 ; S., 96, 2, 89).

3. Michoud, De la Responsabilité de l'Etat à raison des fautes de ses agents {Revue du droit public, t. III, p. 401-429; t. IV, p. 131, 251-285); — Hauriou, les Actions en indemnité contre l' Etat pour préjudices causés dans l'administration publique (même Revue, t. VI, p. 51-65); — Laferrière, Traité de la juridiction administrative, t. 11, p. 183 et s.

4. Voir notamment Conseil d'Etat, 7 juillet 1893 ; S., 95, 3, 61 ; — 20 jan-

rr

d'irresponsabilité de TElat. Le motif qui le guide en limite la portée. SiTEtat n'est pas responsable des dommages causés par l'application d'un règlement, c'est parce qu'il a agi comme puissance publique. Ce motif n'est vrai, ni pour le> règlements que l'Etat fait à l'occasion de son domaine priv*^, qui sont le simple exercice du droit de propriété, et dont les particuliers font souvent l'équivalent ; — ni pour les règlements par lesquels l'Etat organise ses services*; ils ne s'adressent pas impérativement aux particuliers et n'extériorisent pas la puissance publique. Ici il faut remarquer que nombre de lois ont réglé la responsabilité de l'Etat à l'occasion de ses services ; un des exemples les plus pratiques est celui que fournissent les postes, télégraphes et téléphones*. D'un autre côté, la jurisprudence n'accepte en principe la responsabilité de l'Etat à l'occasion des services publics que lorsque la faute est légère; s'il y a dol ou faul»^ lourde, c'est le fonctionnaire qui répond desdommages envers les particuliers ; — ni pour les règlements qui n'ont que la forme et l'apparence d'un acte de puissance publique et qui contiennent un détournement de pouvoir, c'est-à-dire qui tendent à un but de droit privé, ou même à un but d'intérêt pécuniaire pour l'Etat.

Au reste, différentes lois ont jugé bon d'accorder de> indemnités pour les préjudices résultant d'actes auxquels le caractère d'acte de la puissance publique ne saurait être refusé. Néanmoins les cas visés sont toujours des cas ckas lesquels une catégorie restreinte est obligée de subir une charge qui profite directement ou indirectement, ou qui peut profiter, au public, à tout le monde. Ces cas sont voisins de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Par exemple, la loi du 8 avril 1898 impose aux riverains des cours d'eau déclarés navigables l'obligation de fournir le chemin de halage.

vier 1882; Recueil, 77; — 4avril 1879; Recueil, 284; — 24 mai 1860; S., 61. ;i. 238; —30 juin et 9 décembre 1859; Recueil, 448 et 791; — 26 février 1857: flecTieiï, 167; — 8 marsl855; S., 55, 2, 516; —Lyon, 13 février 1895; S., 97,1 35; — Nancy, 30 mai 1843 ; S., 43, 2, 333.

1. Comp. à ce point de vue : Grim. rej., 3 juiul848 ; S., 48, 1, 938;— Colmar 25 janvier 1848 ; S., 49, 1, 345.

pétence des tribunaux judiciaires' ou du jury d'exprotion le plus souvent, quelquefois compétence du Conseil iréfecture^. En dehors de ces cas, les actes de puissaDa; lique, conformémoDt aux principes généraux, donnent

à la compétence administrative^; c'est la conséquence i séparation des pouvoirs, ou, pour mieux dire, la conm de l'indépendaDce et de la liberté nécessaires à l'so-

de la puissance publique. Ici encore le motif de lî tion en indique la portée, et la jurisprudence reconnaît >mpétence judiciaire pour les cas d'expropriation indîi^. En ces cas, et c'est la difTérence qui les sépare des mages ordinaires, la propriété privée est déplacée au it de l'Administration et au préjudice du particulier: ;s tribunaux judiciaires sont les gardiens de la propriété ée. En cette qualité, et par argument de l'organisatioii lée à la procédure d'expropriation depuis ta loi da ars 1810, ils sont compétents toutes les fois que la pro- ,é privée est en cause. Il faut dire davantage : les trimx judiciaires sont gardiens de tous les droits qui irtienneot aux particuliers et compétents pour l'indemà fournir par l'Administration qui les a usurpés^. 5. En second lieu, l'application du règlement est suborlée à une condition remarquable : la légalité du n^let, que le tribunal a )e droit et Le devoir de vérifier au lable. Le juge n'a jamais à vérilier la régularité la coqsionnalité de la loi".

.01 du ajuillet Hat.art. 18.

)£cret du 23 janviev ISDS.art. 3. qui renvoie à la loi du 16 sEpUmbre 1S<''

cret du 10 aabl 1853, art. 20-ïl (Conseil d'Etat, S février 1S6(; S., fti-

^nseil d'Elat, 6 décembre 1855;RecueiI, p. 105; — Civ. Cas$-, 4 aTiil lïTt:

LÎDsi pour l'en) piété nient par acte de délimitation du domaine pnMk'.

^tnp. Hauriou, Précis de droit administratif, p. S35 et 696.

,a doctrine e»t toute en ce seoa; voir par exemple Hauriou, Priai at

administratif, 4' éd., p. 35 et 45; — Bcrtbélemy, Traité itém^Ktairr -v idministralif, p. 33-34, et Revue politique et parlementaire, t- XV, p. 33< '. erriére, Traité de la Juridiction administrative. 1. 1, p. *8I ; — Foui'»rt •ntsde droit public et adiainisli-atif, t. 1, p. 106-101, n" S7-98; — Trolkt.

de droit administratif, i I, p- 180, a" 1*2; — Serrigny, Traité de Foryton, de la compétence et de la procédure en matière contenlïeuse orimàcr B, 2* éd., 1865, 1. 1, p. 1, n- 7; — Dejamme, du l'ouvoir réglementaire, a- 1»

La condition est exprimée par la loi même. L'article 471, iô'^j du Code pénal inflige une amende à toute violation d'un règlement légalement fait; donc Tamende n'est encourue que si le règlement est légal, et le prévenu est autorisé à discuter ce point, à soulever une exception d'illégalité^ que le juge devra examiner avant de statuer sur la condamnation. Le texte ne concerne que les matières pénales, les contraventions de simple police; même, selon une opinion assez répandue, il ne sanctionne que les règlements préfectoraux et municipaux, à l'exclusion des règlements présidentiels. Mais pourquoi le principe aurait-il été limité à certaines matières pénales et à certains règlements? pourquoi l'exception d'illégalité serait-elle recevable devant le tribunal de simple police, et ne le serait-elle pas devant le tribunal de première instance? pourquoi contre un règlement préfectoral ou municipal et pourquoi pas contre un décret?

La meilleure raison qui justifie Texception d'illégalité est tirée de la mission même du juge. Les tribunaux sont chargés d'appliquer les lois aux litiges qui leur sont déférés, leur devoir est d'en procurer l'application en toutes circonstances et en dépit de tous les obstacles. S'ils constatent un conflit entre la loi et un acte quelconque, ils sont tenus de faire prévaloir la loi, de rejeter, de tenir pour inefficace

{Revue générale dt administration, 1893, II, 272) ; — Esmein, Eléments de droit constitutionnel^ p. 342 et 474-475 ; — Marcadé, Explication théorique et pratique du Code civile 7- éd., 1873, t. 1, p. 40, n* 34; — Beudant, Cours de droit civil français^ t. I, n* 42, p. 52.

Les tribunaux n*ont jamais mis en doute leur pouvoir de vérification; ils l'ont exercé même avant la revision de 1832, qui a introduit dans le Gode pénal Tarticle 471-15*. La décision la plus célèbre est celle que rendit le Tribunal de commerce de la Seine, le 28 juillet 1830 (S., 30, 2, 223) et qui refusait Tapplication d*une des fameuses ordonnances du 25 juillet 1830. Les décisions de ce genre sont trop nombreuses pour être rapportées. Sur la jurisprudence primitive, on peut voir une consultation d'Engelvin, avocat à Arles (S., 19, 2, 159). Jugé cependant que les tribunaux ne pouvant critiquer les règlements d'administration publique, un jugement rendu avec un nombre de juges fixé par décret, contrairement à la loi, ne pouvait être cassé (Crim. rej., 4 décembre 1823 ; S., 25, 1, 48). — A l'étranger, le pouvoir de vérifier la légalité est généralement reconnu. En Italie, il est reconnu par la loi sur le contentieux administratif (loi du 20 mars 1865, art. 17). La Constitution le consacre en Belgique (art. 107), en Luxembourg (art. 94, 95, 98). La Constitution prussienne (art. 106) le refuse. Pour l'Allemagne, comp. Laband, t. II, p. 546; pour rAutriche et la Prusse, Jellinek, p. 408-409.

Tacte contraire à la loi. On objecterait^ vainement le caractère législatif attribué au règlement; ce caractère ne suffit pas à déterminer le régime du règlement. Il faut encore tenir compte de l'autorité qui a édicté la règle législatirc ou réglementaire ; le Parlement est privilégié en ce que ses actes échappent au contrôle des tribunaux; le pouvoir ex»»cutif ne jouit pas du môme privilège.

176. Ces raisons sont de nature à faire considérer le pouvoir de vérification reconnu aux tribunaux comme conforme au droit commun, puisqu'il découle naturellement de h mission confiée au juge. Néanmoins, selon Topinion gén»*rale^, cette faculté constitue une dérogation au principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire. La séparation des pouvoirs s'oppose à tout examen qu^un tribunal voudrait faire des actes administratifs dont l'application lui est demandée. Or seuls les actes réglementaires subissent le contrôle de légalité.

Assez généralement l'exception est admise sans raisom qui la justifient, et à cause de Tarticle 471-15*, du Codr* pénal.

Les raisons données quelquefois^ sont assez faibles : la compétence pénale appartenant exclusivement aux tribunaux judiciaires, il est naturel qu'elle s'étende jusqu'à l'examen de la légalité ; puis il ne serait pas raisonnable d 'exiger que, pour éviter la sanction pénale, les particuliers fussent obligés de demander au Conseil d'Etat l'annulation préalable du règlement illégal. La première raison est d'une insuffisance manifeste; l'exception d'illégalité fonctionnî' en matière civile ou administrative comme en matière pénale: elle est admissible devant les tribunaux de tout ordre, judi-

1. Civ. cass., 29 novembre 1842; S., 43, 1, 417; — Ch. réun. cass., 24 avril l^iT; S., 47, 1, 26o; — Civ. cass., 10 août 1847; S., 47, 1, 699. Ces arrêts limitent leur doctrine, le refus de vérifier la légalité, aux ordonnances rendues en xtriv d'une loi ; ils sont relatifs à l'ordonnance du 2 septembre 1838, rendue en vertu (les lois des 17 décembre 1814 (art. *4) et 2 juillet 1836, en matière «le douanes.

2. Esmein, Eléments de droit constitutionnel^ p. 475; — Laferriëre, Juridiction administrative, t. T, p. 482; — Berthélemy, Traité élémentaire de df^u administrafify p. 32-34.

3. Comp. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratifs p. 32-34.

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT

ciaires ou administratifs; enfin la compétence pénale, ' parler des infractions qui sont déférées au Conseil de p tare ne permet pas aux tribunaux judiciaires d'examïn actes individuels des autorités administratives. Le deu^ motif n'a aucune portée juridique. Si le contrôle de lité est en soi contraire à la séparation des pouvoirs, ■ l'aura pas It^gîtimé en droit quand on aura montré qu plus commode que le recours en annulation.

U ne m'importe guère que l'exception d'illégaliti conforme ou contraire à la séparation des pouvoirs. Ci tendu principe, qui n'est au fond qu'une notion obf encombre fâcheusement notre droit public, embrouille coup de questions, fausse un grand nombre de soin La seule notion claire, la seule aussi qui résulte des dans lesquels on prétend trouver le principe prétend celle de l'indépendance relative due aux différentes aut entre lesquelles la puissance publique est répartie : cl autorité remplit avec une liberté entière la mission dor est chaînée ; tout acte par lequel une autorité attente la liberté d'action d'une autre autorité est à cons comme nul. Envisagé à ce point de vue, l'examen de lité se justifie sans difficulté' : il est dans la mission relie du juge, dont le râle ne serait pas libre s'il < accepter les actes administratifs sans les vérifier; et porte pas atteinte à la liberté de l'Administration, pui n'équivaut pas à anéantir l'acte et lui refuse seulemt concours auquel il n'a pas droit ; puisque, loin de cons l'exercice d'une attribution administrative parles tribu il aboutit simplement à refuser, pour un cas particul pour plusieurs cas distincts, l'application d'un acte îi lier; puisque, «l'ailleurs, l'Administration ne saurait s tendre gênée par l'obligation de faire légalement les dont elle demande l'application.

I. On conviendra que les mêmes molifs serainnl valables pour attrib tribunaux le contrôle de coDstitutianaalité sur les lois. La décision s effet itassi snlulaire que juridique, mais elle est impossible dans nul public actuel, k caufe des privilèges recuunus au Harlemenl. Sur le des Juges en Angleterre k cet égard, dont l'élemlue a été quelquefois e: voir Jellinek, Gaelz, p. m et s.

Aussi l'cxceptioii d'illégalité ne doit-elle pas être restrcinle aux actes réglementaires; elle vaut contre les actes quelconques de l'Administration, individuels et géoéraax. Les tribunaux n'ont pas plus à tenir compte d'un décret de naturalisation irrégulier que d'un règlement illégal'. Les motif? sont également forts pour les deux cas. Au reste, )e recours en annulation, autre garantie judiciaire delà légalité, bieD que donnée par un tribunal administratif s'applique aui actes administratifs individuels comme aux réglemeataîres. Comment pourrait-on distinguer entre cette garantie et l'autre? et pourquoi distinguerait-on?

176 ils. L'exception d'illégalité peut être soulevée pour tout règlement'^ devant tout tribunal, civil, criminel, administratif^, etc. Elle doit être examinée d'office par le joge. tenu de s'assurer qu'en appliquant le règlement il ne viole aucune loi.

Son examen, assez complexe, porte sur trois points principaux* :

1* La compétence réglementaire du chef de I"Elat. Lorsque le décret est fait en vertu d'une délégation législative, l'examen porte, en outre, sur la stricte observation de cette délégation ^. Si le décret contient des dispositions émises sur délégation et d'autres appartenant au pouvoir ordinaire du cbef de l'Etat, chacune d'elles est examinée selon sa nature.

2° Les formalités prescrites par la loi; ainsi la consultation du Conseil d'Etat, en assemblée ou en section, la consultation des différents corps, lorsque la loi exige cette con-

1. Gautier. Précis des malières adminialratlvet dans leuis rapporls ai^te Itt matière» civile» et judiciaires. 1819, p. 15-16.

2. M£me pour les règlemenUs (l'admiaistratioa publique [Conieil d'EUI. g JBDvier 18gS; Recueil, 1).

3. Voir pour lea Conseils de préfecture : Conseil d'Etat, 26 Janvier 1810: Recueil, 3; — pour les tribunaux coloniaux; Civ. Cass., 38 octobre 18X3 ; S.. 86, 1, 317.

4. Od pourrait eu signaler tériel, l'accomplissement de cembre 1845; S., 46, i, 280).

5. Ch. r. cass., 29 mars 1841, S., 41, 1, 264; — Conseil d'Etat, l" avril et 8 juillet 1892; fiecMi/, 328 et 601;— 13 mai et 20 décembre 1812; ReciuiL, i9» et 145. — Confi-n .- Civ. cais., 10 août 1841; 8., 41, 1,699;

23 décembre 184:^ ; S., 46, 2, 280.

sullatîon. Ainsi un tribunal peut et doit refuser l'a d'un décret qui devrait être un règlement d'admi publique et qui a été pris sans l'avis de l'assemi l'aie du Conseil d'Etat', dont la nécessité est in ment déclarée par la loi. Le tribunal n'est du obligé de s'en tenir à la qualifîcallon que le chef < donnée à son décret; par exemple, si la loi a pi règlement d'administration publique, te tribur même que le décret eût été promulgué sous ce titr vérifier si le Conseil d'Etat en assemblée générale i suite; et réciproquement, le tribunal tiendra pou un décret improprement qualifié règlement d'admi et rendu sans l'avis du Conseil d'Etat, si aucune geaît cet avis. Dans l'opinion la plus répandue, le devrait rejeter comme illégal un décret qui, bien q mont fait avec cette collaboration, n'en porterait pa tion, parce que, dit-on, cette mention est l'uniqi authentique que la formalité a été remplie. En re^ respect dû aux affirmations d'une autorité |)ublique i pas que le tribunal révoque en doute l'accompliss la formalité si le préambule du décret contient li t< le Conseil d'Etat entendu », et autorise la pre traire ^

'J" La conformité avec les lois existantes. L'exan point sera dilTérent pour un règlement d'admii publique, ou plus généralement un décret fait en ve délégation législative, et pour un règlement ordii premier cas, le chef de l'Etat a pu toucher aux I la mesure indiquée par la délégation; au secom est tenu de respecter toutes les lois. En outre, deux cas, le règlement doit être en conformité pari la loi complétée ■■*.