Crim. rej., 23 février 1877; S

2. Voir, par exemple, outre le décret du 26 mars 1852, les décrets des 27 octobre 1868 et 28 juillet 1874, sur la hauteur des maisons; les infracUoas à C6> textes sont des contraventions de grande voirie (Conseil d*Ëtat, 10 février 18821: Recueil, p. 172).

3. Ainsi un règlement fait pour les rivières du bassin de Paris ne s'appliqua ])as aux cours d'eau mis en relation avec ce bassin (Req. rej., 17 mai Ifôi; S., 52, 1,747).

LE RÈGLEMENT DANS l'ÉTAT 27f

sont agrandies, leur champ d application augmente en môme tenaps; et inversement, dans le cas de diminution. Comme d*ailleurs ces règlements ont été insérés aux recueils officiels et sont présumés connus dans tout le territoire et qu'il en est de même des modifications aux circonscriptions, la question d'une publicité nouvelle, qui serait à examiner pour tous autres règlements, ne se pose pas.

183. Les décrets relatifs à une colonie ne sont en principe appelés à produire leurs effets que sur le territoire de cette colonie; cela résulte du titre même qu'ils portent, du but et du texte de leurs dispositions. Toutefois une confusion doit être évitée : la qualité et les droits qu'un individu a acquis dans une colonie en vertu des décrets spéciaux à cette colonie font désormais partie de sa personnalité et lesuivent partout où il va, dans les autres colonies, dans la métropole; ainsi la naturalisation, acquise dans les conditions particulières à différentes colonies, fait des citoyens français qui emportent en tous lieux cette qualité et jouissent partout des droits qui y sont attachés ^ Il en serait autrement des titres et qualité^ qui, en vertu du texte même qui les crée, ne peuvent produire d'effet que dans la colonie où ils sont acquis^.

De même, les décrets faits pour un pays de protectorat n'ont qu'une portée territoriale limitée à ce pays.

1. Civ. cass., 29 juillet 1889; Giv. rej., 18 juin 1890; S., 91, 1, 30.

2. Civ. cass., 29 juillet 1889 précité ; 3 janvier 1888; S., 88, 1, 228.

II. — Le Président de la République S"" L'interprétation des règlements

184. L'interprétation des règlements présidentiels semllf appartenir naturellement à Tauteur môme de ces actes, au Président de la République. EJtis est interpretari cujus f^( condere, La pratique actuelle est toute différente. Sous la double influence des caractères essentiels du règlement et parce que le règlement est une règle générale émanée d'untautorité administrative, elle refuse au chef de TÉtal le pouvoir d'interpréter ses actes, elle donne ce pouvoir au Conseil d'État siégeant au contentieux, elle reconnaît aux tribunaux de tout ordre le pouvoir et le devoir d'interpréter les règlements dans la mesure nécessaire pour rendre leurs sentences ^

Sur les deux premiers points, cette pratique est postérieure à la loi du 24 mai 1872 et se rattache à cette loi. Auparavant, l'interprétation était donnée par le chef de l'État, avec l'avis du Conseil d'État, en la forme contentieuse ; c'était l'exercice de la justice retenue*. La loi Ju

1. Sous prétexte d interprétation, on ne saurait porter au Conseil d'Etat u» question, de taxe indirecte par exemple, appartenant à la compétence juliclaire (Conseil d'Etat, 1" juin 1870 ; S., 72, 2, 159).

2. Conseil d'Etat, 5 septembre 1836 ; Recueil, t. VI, p. 425; — 14 janvier \Sôè: Recueil, ^,3^;— 30 jufilet 1840; Recueil, p. 278;— 20 juin 1844; Bectr'. p. 359. Gomp. : 11 décembre 1874; Recueil, p. 979.

LE RKUI.EMENT DANS l'ÉTAT

"ii mai 1872 a supprimé en principe la justice retenu elle a donné au Conseil d'État le pouvoir propre de rent la sentence dans tous les cas où, avant elle, il se bornai proposer au chef de l'Etat un projet de solution qui n' «juérail l'autorité d'un jugement que par Tapprobati royale ou impériale. Aucune réserve ou exception n'a faite par la loi de 1872 ; elle a donc transporté au Cons d'Etal, seul et statuant avec pouvoir propre, le pouv d'interprétation jadis exercé par le chef de l'Etat sur avis'.

En conséquence, le Président de la République n'a pas droit de donner, sous la forme d'un décret explicatif, 1' torprélation d'un règlement antérieur. En donnant cette terprétation, il empiéterait sur les attributions confiées Conseil d'Etat par la loi du 2i mai 1872. La ressource reste de promulguer un nouveau règlement contenant i les points litigieux des dispositions claires ; mais ce deuxiè tlt'cret est un acte entièrement indépendant du premier. force obligatoire date de la promulgation qui en est faite ne remonte pas à la date du premier règlement. Il s'applique pas, comme ferait un décret interprétatif, « faits antérieurs à son entrée en vigueur; ces faits rest soumis au premier règlement. A plus forte raison. Président de la République ne pourrait-il pas donc pour un cas particulier, une interprétation officielle.

Le droit d'interpréter devrait être reconnu au chef l'Etat dans les cas où il reçoit du Parlement une délé lion du pouvoir législatif, spécialement quand il est cha de faire un règlement d'administration publique. G< délégation le substitue au Parlement^, qui a le pouvoir faire des lois interprétatives : comment ne lui donneri elle pas le pouvoir d'interpréter, & la condition q

I. Conseil d'EUl, 2Ï juin et 4 août 1876 ; flec«e«, p. 398 etna ; — U mai l Hecueil. p. t49.

i. Cependant ridée de délégation ne saurait conduire à admettre qu'un t'roonée du Parlement puisse interprêter un règlement (l'administra jiubtique. En droit, malgré la délégation, l'acte présidentiel est ua réglen «l le Parlement ne Tait que des lois. Le bnn sens indique qoe l'interpréta iloitenpriDCÎpe être demandée ft l'auteur de l'acte, et, quand il ysunei ^ntioD, au délégué et non au déléguant.

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Texerce dans les formes requises ? Malgré ces raisons, la pratique n'admet aucune exception.

Cette pratique révèle une différence notable entre le règlement et la loi, ou mieux entre le Parlement et le Gouvernement. Le Parlement interprète ses actes, le Gouvernement n'interprète pas les siens. Différence actuellement fondée sur la loi de 1872, qui ne concerne pas les actes du Parlement, mais dont les origines se rattachent à la séparation des pouvoirs législatif et exécutif, et, par conséquent, k l'un des caractères essentiels du règlement, à celui qui le sépare spécifiquement de la loi.

Selon la jurisprudence, la loi de 1872 n'a changé, dans la pratique antérieure, qu'un point : le Conseil d'Etat avtf pouvoir propre a remplacé de chef de TEtat statuant avec l'avis du Conseil d'Etat. Sur tous les autres points, le^ usages anciens persistent. Ainsi l'interprétation ne peut être demandée de piano et principalement* ; il faut que sa nécessité se fasse sentir au cours d'un procès déjà engagé-, et que cette nécessité soit reconnue par une décision judiciaire réclamant l'interprétation^. Aussi et à cause de son caractère judiciaire, n'a-t-elle d'effet que pour le procès qui la réclame et à l'égard des parties en cause.

186. L'ensemble de ces règles est peu satisfaisant. Le Président de la République est privé d'une prérogative qui lui revient naturellement. Pour la lui refuser, les bons molif> manquent, puisqu'elle est reconnue sans difficulté aux autorités administratives qui lui sont subordonnées. L'objection la plus forte, la crainte d'une interprétation entachée de rétroactivité, n'est-elle donc concevable que pour les règlements présidentiels? Elle n'est pas invincible, d'ailleurs; une pareille interprétation serait illégale et les tribunaux lui refuseraient application.

1. Cependant un ministre peut obtenir une interprétation sans litige Consei! d'Etat, 1"' février 1833; Recueil, p. 97 ; — comp. : 20 mai 1843 ; Recueil, p. 253

2. Conseil d'Etat, 17 juin 1835; Recueil, t. VI, p. 144; — 26 décembre lS4i: S., W, 2, 194 ; —26 octobre 1825 : S., 26, 2, 348 ; — 25 avril 1820 ; S.. 21, 2, 56.

3. Conseil d'Etat, 26 octobre 1825 ; Recuciï, t. III, p. 656; — 23 décembre 1 Si' Recueil, p. 571 ; — 2 décembre 1853 ; Recueil, p, 1011 ; — 2 février 1860 ; Heoiei^ p. TJ ; — 17 janvier 1867; Recueil, p. 87; — 6 juin 1872 ; Recueil, p. 570.

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Cet inconvénient, plutôt théorique, est le moindre. Au point de vue pratique, il est regrettable que les particuliers ne puissent obtenir une interprétation authentique qu'en faisant un procès au cours duquel ils soulèveront l'exception d'interprétation. Est-il raisonnable qu'ils doivent s'ingénier pour faire naître le litige ; qu'ils doivent en supporter les frais, frais doubles puisqu'ils ont à plaider sur le fond devant un tribunal, et sur l'interprétation devant le Conseil d'Etat; qu'ils doivent attendre la solution que le Conseil d'Etat, aujourd'hui débordé, risque de ne donner qu'après des années? Enfin, cette interprétation, si péniblement obtenue, est limitée et précaire; elle ne vaut que pour un seul procès; une nouvelle instance peut susciter une interprétation différente.

186. Ces inconvénients seraient intolérables, si, par bonheur, une autre pratique ne s'était formée, quia neutralisé et supplanté celle qui vient d'être décrite.

Elle déclare d'abord que la nécessité d'une interprétation n'existe pas par cela seul qu'une personne, un plaideur élève sur le sens du règlement une contestation quelconque ; elle suppose un doute sérieux, reconnu par le tribunal, et les juges peuvent et doivent appliquer un texte clair ^ en tlépit des controverses dilatoires d'un plaideur. Ils se dispensent alors de recourir à l'interprétation du Conseil d'Etat.

Même dans les cas où un doute raisonnable existe, le juge est autorisé à interpréter le règlement dont il a à faire l'application^. Ce pouvoir est la conséquence du devoir ile juger que la loi lui impose. L'article 4 du Code civil, en nienat^ant des peines infligées au déni de justice « le juge

!. Req. rej.. 28 février 1883; S , 83, 1, 470; — Req. rej., 26 juillet 1885; S.. 82, 1, 210; — Req. rej., 26 avril 1881; S., 82, 1, 396; — Req. rej., 27 novembre 1880; S., 81, 1, 388; — Civ.rej., 6 mars 1838; S , 38, 1, 623.

2. La jurisprudence du Conseil d'Etat a d'abord été en sens contraire, du tiioins quant aux règlements de tarifs. Foucart {Eléments de droit public el étdininistratif, n" 1782-1784, t. III, p. 255-261) critique judicieusement celte jurisprudence. Outre les arguments développés au te.\te, il fait valoir que, aucun impôt ne pouvant être créé que par une loi et les tribunaux étant cliargés de réprimer les contraventions à cette règle, les tribunaux sont ainsi «'barges d'examiner si les règlements de tarif sont conformes à la loi.

qui refusera de juger sous prétexte du silence, de robscuriti*» ou de l'insuffisance de la loi », proclame un devoir auquel le juge ne peut se soustraire sous aucun prétexte. On n'objectera pas sans doute que Tarticle 4 ne parle que de la loi, et on attachera plus de poids à une autre objection. Le devoir du juge ne cesse pas quand la loi est obscure, parce que le juge n'a aucun moyen d'obtenir une interprétation : c'est le contraire pour le règlement ; que ne demande-t-il au Conseil d'Etat l'interprétation nécessaire? La thèse, maign' ses vices théoriques et pratiques, serait digne d'un examen s'il s'agissait de faire la loi. Mais la loi est faite, et elle sanctionne en principe le devoir déjuger; pour admettre, dans le cas du règlement, une exception à ce devoir ou une simple mesure dilatoire, une disposition précise serait nécessaire: elle n'existe pas, et le devoir subsiste général. — L'objection tirée de la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif ne signifie rien; la séparation n'est pas moins obligatoire entre le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, el les juges interprètent les lois; on sait d'ailleurs que celt** fameuse séparation n'a pas d'autre sens que Tindépendancv relative des différentes autorités; les juges ne gênent pst:* l'action administrative en essayant de pénétrer le sens d'un règlement avant de l'appliquer. — Le respect des compétences n'est pas plus décisif, car aucune règle légale tie réserve au Conseil d'Etat la connaissance des difficultés d'interprétation en matière réglementaire. Ce n'est pas assez dire, ce pouvoir d'interprétation est indispensable aux jug<^ sous peine de violer à leur préjudice la même séparatior des pouvoirs et ce môme respect des compétences. La ml^ sion essentielle du juge consiste à appliquer une règk* — législative ou réglementaire, il n'importe — à un cas particulier ; pour l'accomplir, il est bien obligé de reconnaître si la règle est applicable au cas, par conséquent de déterminer le sens de la règle, de l'interpréter. C'est la conséquence du caractère impersonnel et général de la règle, qui contient les cas particuliers dans laquelle le juge doit le? découvrir. On sait que le caractère de règle est commun à la loi et au règlement ; donc le juge peut et doit inler-

prêter le règlement comme la loi. La différence i du Parlement et du Gouvernement est ici sans effe

De ces motifs, il faut conclure < que les tribunal seulement la faculté, mais le devoir d'interpréter ment. Ils ne peuvent s'abstenir ni sous prétex règlement est obscur, ni par respect pour les droil seil d'Etat.

Ils ne peuvent surseoir à statuer jusqu'à ce terpréfation du Conseil d'Etat ait été rapportée, ou jusqu'à ce que les plaideurs, munis dans ce but d aient démontré qu'ils ont saisi le Conseil d'Etat, ment, ils ne devaient surseoir ni d'office, ni suris d'un plaideur ou même de tous ; et, si cette déc admise, la compétence du Conseil d'Etat en ceti disparaîtrait totalement^. La pratique semble peu à cette décision.

Dans la suite, l'interprétation sera peut-Ctio d' le Conseil d'Etat; peut-être sera-t-elle différente dt tes premiers juges ont donnée. Elle sera sans e jugement, si du moins il a acquis la force de chc

i . Serrigny, Traité de Vorganiaalion, de la compétence et de la j matière contenlituie administrative, t. I. p. 326 et 315; Ijueati ailministralif,p. 15 eti. ; — Aucoc, Conférences sur l'Administrali adminitlratif. n' 29S, t. 1, p. 502. —M, Larerrière {Traité de l administrative, l. 1[, p. 11; comp, t. I, p. 432) ailiuet l'inlerp tribunaux judiciaires dans trois ca« : pour l'applicatioD des saDcii ■]uaDd l'interprétation est nécessaire pour la solution, quand le r Tait sur une dêlé){ation législative. Le second cas paraît compren autres.— M. Beudaiit (Cou ra de droit ciuiV /ranfaù. 1S»6, t. I, admet rioterprêtatiou judiciaire pour les règlementsd'aUministrat

— ici il est inQuencé par la délégation législative — et pour lei snnclionnés par des peines ; il n'explique pas cette diS^rence en tions pénales et les autres.

Les tribunaux ont exercé sans béiitatiun le pouvoir d'interp juger: Civ. rej.,2j décembre 1824; S., 21, I, 115; —6 mars 1838; i

— Crim. casi., 8 février 1845; S., 45. 1, 2^9; — Ciim. rej., 2 ■S., 48. 1. Gl; — Crim. cass.. 30 mari 1876; S.. 76.1, 186; 14 auûtl87T:S.. 78, 1. 100; —Crim. cass.. 25 novembre 1880; S

— Civ. rej-, l'J juin 1883; S.. 83, 1, 336;— Crim. rej.,30 avrill885 -Conseil d'Etat, 26 juin 181V; Rtcueit, p. 603; —13 juin 1873; ile

— 29 mars 1855 ; Recueil, p. 249. Certains arrêts justifient leur dé< l'aractêre lêgislatiT attribué à tort à tout règlement Tail eu ver .GÎT. cass.. 29 juillet 1883; S., 88, 1, 23).

2. Les recours en interprétation sont fort rares [Dejamme, r i/énérale d'administration, 1893, t. 1, p. 430)].

et il y aura aiasi deux interprétations contradictoires du même texte. Pratiquement, la contradiction n'est pas à craindre entre les deux décisions ; si elles sont relatives à deux procès différents, chacune a son domaine d'autorité, et elles ne peuvent se heurter; si elles sont relatives au même procès, elles ne se heurtent pas davantage, parce que l'une est rendue sur le fond et déduit des conséquences de Tinter pré tation admise ; Tautre ne statue que sur Tiaterprôtation et est insusceptible d'exécution pratique. Le fait néanmoins serait très regrettable, et, si notre droit pousse la relativité de la chose jugée jusqu'à admettre des jurisprudences tout à fait distinctes, par exemple entre tribunaux administratifs et tribunaux judiciaires, il faut avouer que rarement un résultat aussi singulier a été entrevu. Fort heureusement il est inconnu de la pratique.

On conçoit que le plaideur demande et obtienne du Conseil d'Etat une interprétation avant la solution définitive do litige sur le fond. Conformément aux principes généraux sur la chose jugée, l'arrêt du Conseil d'Etat rendu sur une question de sa compétence s'impose aux juges appelés à statuer définitivement sur le fond.

Tout ce qui précède concerne principalement les tribunaux judiciaires. 11 va de soi, que si la question d'interprétation se pose au cours d'un litige porté devant le Conseil d'Etat, celui-ci, compétent pour le fond et pour Tinterpr»?tation, statuera sur le tout par une seule sentence. Quant aux autres juridictions administratives, par exemple le Conseil de préfecture, les principes posés pour les tribunaux judiciaires leur sont applicables : ne sont-ils pas des juges, investis de la mission générale déjuger ?

Le pouvoir d'interprétation fonctionne en toute matière, en matière civile comme en matière pénale ^

L'interprétation est sujette en principe aux règles qui régissent rinterp.»'étation des lois. Parce qu'elle concerne un règlement, elle est soumise à quelques principes spéciaux.

i. Giv. rej., 14 août 1877; S., 78. 1, 100; — Conseil d'Etal, 26 juiol874; Recueil, p. 603 ; — 25 mars et 3 juin 1892-, Recueil, p. 323 et 317.

LE ItfefiLEMENT DANS l'kTAT 370

qui di5couIeDt de cette considération que le règlement est

l'œuvre du pouvoir exécutif. Ainsi un règlement

ne peut être interprété que comme tel, et les con

qu'il est appelé à produire doivent être en rappt

but de police qu'il poursuit. L'interprétation du

ne saurait aboutir h léser les droits des tiers qu(

ment lui-même ne peut atteindre.

L'interprétation doit ètreslricte'.

Enfin, un règlement rendu pour l'exécution d'ui être ialerprété en conformité de cette loi"^.

1. Crim. rcj., 6 août tSil ; S., *1, t, 813; — l'ari», 13 déc S., 1901. î, 67.