COPA PET RSI DES GARANTIES

211. Des deux systèmes élaborés primitivement pour sauvegarder les intérêts de l’ouvrier, la nouvelle loi nous a conservé l’un et l’autre. Le privilège et l'assurance ont tous deux trouvé place dans la récente législation. Le premier, garantit les créances relatives aux frais médicaux, pharmaceutiques, funéraires, et les indemnités allouées à la suite de l'incapacité temporaire de travail; la seconde, les

actions nées d’une incapacité permanente où d'un accident suivi de mort.

$ 1°". — Le Privilège

212. L'introduction dans la loi du privilège est Fœuvre du Sénat. C'est dans le projet présenté par MM. Girard et Martin Nadaud en 188% qu'on en trouve les premiers vestiges. Dans les projets successifs qui se succédèrent depuis cette date, jusqu’à la promulgation de la nouvelle loi, 1] subsista invariablement (1). De légères modifications l’affectèrent seulement. Nous ne pouvons entrer dans tous ces détails, et nous prendrons le privilège tel qu'il existe aujourd'hui dans notre texte.

Ce privilège, y est-il dit, est un privilège résultant de l’article 2.201. Or, les privilèges généraux de l’article 2.201 frappent les meubles et les immeubles, et quant aux immeubles, ils priment les hypothèques et les privilèges spéciaux. Tel sera donc le caractère de celui qui nous occupe. Quant au rang qu’occupe le privilège nouveau dans larticle 2.201, la loi nouvelle l’a fixé au n° 6, c’est-à-dire, que la créance de l’ouvrier passera après toutes les créances énumérées par le Code civil. On voit, par conséquent, combien illusoire peut être pour l’ouvrier la garantie dont nous nous occupons, car il importera fort peu à celui-ci de primer les autres créanciers, si l'actif du débiteur est nul ou infime. Aussi, est-ce une disposition fort sage d’avoir restreint cette garantie insuffisante à des indemnités relativement peu considérables, et d’avoir adopté au contraire pour les autres, le principe de l'assurance obligatoire.

S 2. — L'assurance obligatoire

218. L'assuranceobligatoire, nous l'avons déjà dit, et c’est le dernier alinéa de l’article 23 qui nous l'annonce, garantit

(1) Toutefois il n'existait pas dans le | avant la première délibération : v. disprojet voté par la Chambre en 1897. Il | cours de M. Thévenet : séan e du fut introdu:t par la commission du Senat 1 3 mars 1898, p, 231, 3 col. in fine.

les indemnités provenant d’une incapacité permanente de travail, ou d'accidents suivis de mort. Elle est donc relative, et qui plus est, c’est l’art. 24 qui nous le dit, essentiellement subsidiaire (1). Voici comment ce dernier texte s'exprime :

A défaut, soit par les chefs d'entreprise débiteurs, soit par les Sociétés d'assurances à primes fixes ou mutuelles, ou les syndicats de garantie liant solidairement tous leurs adhérents, de s’acquitter, au moment de leur exigibilité. des indemnités mises à leur charge à la suite d'accidents ayant entraîné la mort ou une incapacité permanente de travail, le payement en sera assuré aux intéressés par les soins de la caisse nationale des retraites pour la vieillesse, au moyen d’un fond spécial de garantie constitué comme il va être dit ; et dont la gestion sera confiée à ladite caisse.

Alinéa 1*: Principe de l'assurance par l'Etat. Cas où elle fonctionne.

Mesures qui servent à l'alimenter.

213 bis. Cet article résout ainsi une des difficultés les plus graves à laquelle s’est heurtée l'élaboration de la nouvelle loi, j'entends celle qui consistait à savoir si l’assurance serait obligatoire ou si elle serait facultative. Si l'intérêt du patron avait été seul en Jeu la solution n’était pas douteuse, l'assurance devait être facultative. L'intervention de l'Etat devrait être complètement écartée, parce qu'en principe elle endort, ou supprime même l'initiative des particuliers. Que les patrons s’assurent ou qu’ils ne s’assurent pas, à nul n'importe: « Le premier sinistre grave survenu dans leur usine, dit M. Tarbouriech, rappellera les insouciants à la prudence (2) ». S'ils négligent cet avertissement, ils n’auront qu'à s’en prendre à eux-mêmes ; ils sont libres.

Bien différentes étaient les conclusions auxquelles on se voyait forcé d'aboutir, si l’on envisageait la question du côté des intérêts de l’ouvrier. L'assurance confirme, maintient la solvabilité du patron ; un patron assuré, c’est un patron solvable ; un patron non assuré c’est un patron

(1) M. Boucher à fort bien rendu cette | était la protection, et non la garantie idée en disant: « que cette institution | obligée des intérêts engagés. » (2) Tarbouriech, p. 285.

ie

sur lequel plane la possibilité de ne pas l'être, et si le fait se produit, louvrier créancier en subira les conséquences (1). La question était donc complexe, il s'agissait de sauvegarder la Hberté du patron, tout en garantissant l’indemunité de l’ouvrier. Les législateurs de la nouvelle loi eurent l’habileté de se conformer à cette dernière exigence, et de savoir presque entièrement satisfaire la première.

214. L'ouvrier est certain d’être indemnisé, parce qu'il est sûr de se trouver toujours en présence d’un assuré; le patron jouit d’un certain cercle de liberté, car l’assurance monopolisée de l'Etat est essentiellement subsidiaire ; elle n'existe, à son égard, que dans une mesure absolument infime, pour garantir simplementson insolvabilité possible ; et elle ne fonctionne, qu'à défaut pour lui d’avoir satisfait à tout autre ordre de garanties (énumérées par la loi). L'article 24 nous montre en effet le patron libre de s’assurer à telle ou telle entreprise privée, et la victime et ses ayants droit, sûrs de ne jamais souffrir, soit de la mauvaise volonté, soit de l'insolvabilité du chef d'industrie, puisque la Caisse nationale des retraites est chargée d’acquitter toutes les indemnités en souffrance.

Une double condition, on le comprend, est cependant nécessaire pour que la victime ait droit à cette assistance de l'Etat. Il faudra d’abord, la chose est évidente, « que le droit à l'indemnité ait été consacré, soit par un accord constaté par le Président du Tribunal, soit par un jugement; il faudra ensuite que la victime justifie d’une dette non payée par le chef d'entreprise ou ses représentants (2).

Les commentateurs ont fait sur cette disposition une remarque très Juste; c’est qu'elle était peu claire, et certainement imcomplète. Analysons en effet les termes dont elle se sert. Dès les premiers mots le sens est ambigu : (A

(1) C'était bien la, en effet, le point important : € La vraie, la seule préoccupation dominante, la voici. Il s’agit avant tout de garantir les victimes d’accidents contre les risques d'insolvabilité des patrons responsables ». Discours de M.

Boucher, p. 2.228, 5° col, in principio.

Chambre des députés, séance du 28:

octobre 1897. Même idée dans le discours de M. Bourgeois, séance du 28 octobre 1897,p. 2.930 3° col. in fine ; et encore de M. Thevenet, séance du 3 mars 1898, p. 232 8° col. in medio ; idem, Sénat 7 mars 1898, M. Poirier, p. 261, 3° col.

in medio, 263 1° col in medio.

(2) Drouineau, commentaire p. 83.

défaut de payement par les chefs d’entreprise débiteurs », lisons-nous. Que veut dire exactement ce mot à défaut ?Il est certain qu’il annonce bien la nécessité pour la victime de s'adresser d’abord au patron, avant de se tourner du côté de la Caisse nationale ; mais quelle démarche ouvrier devra-t-il avoir faite auprès du maître, de quels actes, et de quelle diligence sera-t-il tenu de justifier : voilà ce que la loi ne nous dit pas. « Un simple commandement non suivi de payement sera-t-il suffisant, ou faudra-t-il que la victime épuise tous les moyens légaux, exécute les meubles, les immeubles du débiteur et provoque la faillite ? (1) ». Notre opinion, et c’est aussi celle de M. Coulet, est que dans le doute, on doit prêter au législateur une opinion vraisemblable. Or la loi nouvelle tout entière, étant conçue dans un ordre d'idées favorable à l’ouvrier, il est infiniment probable, que le législateur n’a point voulu déroger ici à cette ligne de conduite générale. Tout au moins, s’il eût voulu, il eût pris le soin de s’en exprimer d’une façon catégorique ; il eût formellement énoncé, € que la victime pour s'adresser à la Caisse nationale devait attendre lissue in certaine de procédures toujours longues ». Son silence doit faire présumer qu'il n’abandonna pas l’idée maitresse et directrice qu'il avait primitivement adoptée, qu'il voulut ici comme ailleurs être favorable aux petits et aux humbles, et que dans son esprit, c’est bien après un seul commandement auquel nulle réponse n’a été donnée, que la victime est libre de s'adresser à la Caisse nationale et d’en réclamer le payement. C'est évidemment la solution la plus favorable à l’ouvrier, et c’est par conséquent celle qui doit être admise. 215. M. Coulet fait observer justement que par les mots « ayant entrainé une incapacité permanente de travail », le texte de la loi vise non seulement l'incapacité absolue permanente, mais aussi l'incapacité partielle (2). Quant à la Caisse des retraites pour la vieillesse, qui se trouve appelée ici à Jouer un nouveau rôle, on sait que cet organe, fondé par: la loi du 10 juin 1850, est normalement destiné à assurer,

(1) Coulet, p. 92. | (2) Coulet, p. 98 in fine.

sous la garantie de l'Etat, une rente viagère aux chefs de famille vivant de leurs salaires ; et l’on voit, par conséquent, que le service auquel elle est maintenant destinée est certainement exceptionnel (1).

Aïnsi, pour nous résumer, la loi nouvelle n’établit pour les patrons qu’une assurance obligatoire absolument insignifiante. Dès que ceux-ci ont satisfait aux prestations légères que la loi met à leur charge pour garantir le risque d’insolvabilité, ils recouvrent la liberté d’user ou non des garanties prises ordinairement en cas d’accidents(2); mais s'ils ne l’ont point fait, ou si les garanties se trouvent insuflisantes, l’ouvrier peut s’adresser à l'Etat pour se faire indemniser. Ce dernier a recours contre les débiteurs principaux pour les sommes qu'il a été obligé de verser.

Mais, comme il était bien évident que ce recours serait souvent illusoire, grâce à l’insolvabilité probable des principaux intéressés; comme d'autre part il eût été inique que l'Etat, c’est-à-dire la généralité des citoyens, supportàt définitivement ces charges, dont, somme toute, l’ensemble des industriels était surtout responsable, on tenta de mettre à la charge des industriels seuls, le risque de l’insolvabilité de quelques-uns d’entre eux; en un mot, on voulut s’efforcer de faire de lKtat, le simple répartiteur de leur insolvabilité réciproque. L'article 25 va nous dire comment on pensa y parvenir :

« Pour la constitution du fonds spécial de garantie, déclare

(1) M. Drouineau eût désiré voir con- | été, En ce qui concerne le chapitre des

sacrer l’amendement de M. Girault, il eût voulu que l'Etat fütle débiteur direct et unique de tout ouvrier blessé, sauf son recours contre le chef d'entreprise. On eût ainsi, pense-t-il, simplifié la procédure et évité ies retards résultant de l'obligation pour la caisse nationale, de vérier le bien fondé des creances (v. Comm.

p. 83 in fine). Cet amendement n'ayant pas été pris en considération nous n'avons pas à le discuter, disons simplement, qu'avec ce système, le fonds de garantie, dont parle l’article Suivant, eût dû être beaucoup plus considérable, puisqu'il avait à garantir et les patrons solvables, et ceux qui ne l’eussent pas

garanties, c'était toute l’économie du projet de loi qui croulait,.

(2) L'on est parvenu ainsi à éviter le socialisme L'Etat. Ce sont les chefs d’industrie, comme le disait excellemment M. Boucher, qui rachttent eux-mêmes leur liberté par une prestation aussi proportionnelle que possible : Chambre des députés, séance du 28 octobre 1897, p.

2.229, 2° col. in principio. M. Poirrier disait que le versement de cette contribution lui semblait une sorte de rançon nécessaire de la liberté complète qu’il était possible, grâce à ce moyen, d’assurer aux chets d'entreprise.

« ce texte, il sera ajouté au principal de la contribution des « patentes des industriels visés par l’article 1°", quatre cen- « times additionnels. Il sera perçu sur les usines une taxe « de cinq centimes par hectare concédé.

« Ces taxes pourront suivant les besoins être majorées « ou réduites par la loi de finances. »

Cet article curieux, et dont les dispositions étaient, en tout point, absolument originales, donna lieu, tant à la Chambre qu'au Sénat, à de vives et passionnantes discussions. Nous allons nous efforcer de les retracer brièvement.

M. de Mun s’étonnait du principe nouveau établi dans la loi. Il parla à peu près en ces termes : (Auparavant, nous étions en présence de trois systèmes. D'abord, le système de la liberté de l’assurance, avec la constitution d’un cautionnement ; puis celui de l'assurance par une caisse d'Etat ; enfin, celui de l'assurance par des caisses coopératives. Nous voici maintenant en présence de l'assurance par l'impôt (1).» En face de cette innovation sans précédent, M. de Mun réclamait du gouvernement quelques explications : M. Boucher nes’y refusa pas.

216. Nous n'avons pas admis le système de la liberté d'assurance avec la constitution d’un cautionnement (2), dit-il, parce que nous avons vite reconnu que l’organisation efficace d’un cautionnement était impossible (3) ; la nature du cautionnement se refuse (à garantir des risques accidentels, dont on ne peut calculer la portée qu’en envisageant des ensembles ou des collectivités étendues ». Nous avons rejeté l'assurance obligatoire, parce qu’elle compr'omettait l'existence des compagnies privées, et qu'outre l'injustice

(1) Cette assurance par l'impôt qui effrayait ainsi M. de Mun, M. Le Cour Grandmaison la trouvait parfaitement justifiée : « C’est un principe excellent introduit dans notre code que celui consistant à établir un impôt spécial pour un objet déterminé, on fait ainsi payer les charges par ceux qui ont les bénétices ). (Sénat séance du 3 mars 1898, 2° col. in priucipio, p. 235.

(2) En outre,M. Boucher conteste que le système fût, comme on l'avait dit, sans précédent, on le trouvait, selon lui,

dans l’organisation des fonds de non valeur, Ces secours à l’agriculture. (séance du 2S octobre 1897, p. 2.224, 2° col. in medio). En cette matière non plus, disait-il, n'existe pas une exacte proportion dans les charges imposées aux contribuables ; le propriétaire notoirement solvable paie pour le propriétaire insolvable. Séance du 7 mars 1898, p. 268, «1° col in fine.

(3) Ch. des députés, séance du 28 octobre 1897, p. 2.218.

one

d’un pareil résultat, nous aurions, ce faisant, heurté de si grands et si multiples intérêts, « qu'une opposition ardente aurait été provoquée contre la loi, en dehors et au dedans du parlement ; c'était là, en outre, de trop vastes systèmes, et trop compliqués pour la simplicité du but à atteindre, car en définitive il ne s'agissait que de garantir à l’ouvrier le risque d’insolvabilité du patron responsable, et nous avons pensé qu'on pouvait atteindre ce résultat par des moyens plus efficaces et plus simples(1). Pour cela, nous avons tenté d'estimer tout d’abord le risque d’insolvabilité, et l'opération fut d’une simplicité élémentaire. L'on rechercha le nombre des faillites et des liquidations judiclaires, puis on compara le nombre obtenu au nombre total des patentes. Nous avons obtenu le nombre de 9 p. 1000 : encore, ce chiffre est-il manifestement exagéré, puisque nous avons fait entrer dans le calcul tous les petits négociants, tous les petits marchands de vin et que le coefficient d’insolvabilité est plus considérable pour ceux-ci, que pour kes industries dont s'occupe la nouvelle loi. De plus faut-il oublier que les faillites et les liquidations judiciaires, laissent un actif qui dans la plupart des cas est susceptible de couvrir les indemnités d'accident. Aussi, pour toutes ces raisons, sommes-nous autorisés à dire que les ehances d’insolvabilité dans le commerce et dans l’industrie française ne dépassent certainement pas 4 pour 100. Dès lors l’idée suivante s’imposait : substituer à l'obligation de l'assurance en matière d'accident, l'obligation de l’assurance en matière d’insolvabilité. C'était ainsi réduire dans une proportion de cent à un ce qu'il y avait d’obligatoire dans la loi, on laissait par conséquent une liberté plus grande au patron, tout en sauvegardant complètement les intérêts de l’ouvrier (2). Quant à la prestation destinée à garantir le risque d’insolvabilité, le texte dit assez qu'elle est récupérée par l'impôt et la manière dont

(1) Cesystème quenous allonsexposer (2) Nous n'avons pas mis ce passage est dû, parait-il, la commission sénato- | entre guillemets, parce qu'il est surtout riale du Sénat qui l’élabora en 1895. | une paraphrase du d scours de M. Bou- Sénat,7 mars 1898. discours de M. Poir- | cher,

rier, p. 262, 10 col in medio.

elle l’est. Telle était la justification lumineuse qu’apportait à son systéme le ministre du commerce; nous pensons qu'alors on n’y pouvait rien reprendre, et qu'on n’y peut aujourd’hui rien ajouter (1).

M. Bourgeois succéda à la tribune à M. de Mun. Il avouait que le nouveau système n'allait pas sans de graves inconvénients, tant au point de vue économique que social, il l’admettait cependant, n’en pouvant découvrir de préférable. Tout son discours se résume en définitive dans la paraphrase de cet adage : nécessité fait loi. Le système était défectueux, mais il fallait l’admettre si l’on voulait aboutir (2). On passa aux voix, et le vote de la Chambre fut favorable aux idées élaborées par la Commission et défendues par le ministre : l’article fut adopté.

217. Il ne fut point voté au Sénat sans de nombreuses difficultés ; en première comme en deuxième délibération quelques orateurs tentèrent même de l’éliminer. Parmi eux, le plus net et le plus incisif fut M. Félix Martin. Le système que proposait ce sénateur était d’ailleurs curieux; il mérite que nous nous y arrêtions.

Il faut avouer que les griefs soulevés par M. Félix Martin contre le système de la Commission étaient judicieux et bien choisis.

L'impôt complémentaire à la patente, pour garantir le risque d’insolvabilité, disait cet orateur, est un moyen très ingénieux, fort simple, et d’une application facile; malheu-

(1) En tant que justification bien entendu, car le système lui-même fut l’objet de critiques assez vives et en partie fondées : v. supra.

D'ailleurs consultez sur tous ces points : Discours de M. Boucher ; Ch. des députés: séance du 28 octobre 1897 et critique de M. de Mun reprochant au gouvernement d'introduire dans la loi le socialisme d’'Ecat (p.2.230). V. également sur le cas des personnes non patentées soumises cependant à la loi et ne contribuant pas toutefois à la patente, l'interpellation de M. Balsan et la réponse du ministre du commerce, p. 2.231.

Séance du 28 octobre 1897 (2e col. in medio). Voir encore réponse de M. Boucher à M. Félix Martin : Séance du Sénat 19 mars 1898, p. 339. 2° et 3° col.

(2) M. Bourgeois, cependant, se plaît à reconnaître qu'il y à dans ce projet une moindre intervention de l'Etat; ce qui paraît être à ses yeux un progrès tres appréciable. La remarque à d'autant plus de poids, qu’elle a été faite après un discours de M. de Mun qui accusait le projet de socialisme d'Etat. Voici les paroles mêmes de M. Bourgeois : (Nous croyons qu’il y a, peut-être, dans le fait de garantir purement et simplement l’insolvabilité des patrons dans un certain nombre de cas très limités, une intervention moins étendue de l'Etat, que dans le système de l'assurance obligatoire ; qu'il y à par conséquent restriction de l'intervention de l'Etat, quoique cette intervention ait la même efficacité dans l’un comme dans l’autre système. »

reusement il ne va pas sans de graves inconvénients. Il est tout d’abord injuste, puis ensuite il est dangereux. Il est injuste, parce que d’une part sa base est fausse, car il n'existe aucune relation entre le montant de la patente et le coefficient des risques de l'industrie et d'autre part parce qu'il fait profiter du fonds de garantie certaines exploitations visées par l’article 1%, qui n'étant point soumises à l'impôt des patentes, ne contribueront point à sa constitution. Il est dangereux, parce que, admettre aujourd'hui le principe de cet impôt pour une catégorie d'ouvriers, c’est se mettre dans la nécessité demain de le reconnaitre pour tous.

Ayant si Justement critiqué le système de la Commission , quel était donc celui que M. Félix Martin lui trouvait préférable ? Il en toucha quelques mots en 1° délibération, et l’exposa complètement dans la seconde. Pour protéger complètement les ouvriers il suffit, disait-il, d’une taxe, d’une cotisation plutôt, de 1 pour 100 du capital représentatif des rentes pour accidents, cotisation qui sera versée par tout industriel au moment où il sera reconnu débiteur de ces rentes (1).

Ce système, prétendait M. Martin, offre sur celui de M. Boucher de nombreux avantages. Il ne crée point de précédent fàächeux, puisqu'il ne fait pas intervenir le budget de l'Etat; il est proportionnel au coefficient de risques de chaque industrie, partant parfaitement juste (2); il est complet, en ce sens que toutes les industries, même celles qui ne sont pas soumises à la patente, contribueront pour leur juste part à la constitution du fonds de garantie (3), enfin il exposera moins que le système des quatre centimes à une majoration possible sinon probable (4).

(1) M. Félix Maitin, en première déli- (3) Sénat: séance du 7 mars 1898, bération, était moins radical, il propu- | p.269, 1'ecol.in medio. Rappelons ici une sait de faire appel aux deux systèmes à | observation d’ordre général, c’est qu'il la fois: 7 mars 1898. Sénat, p. 269, appartiendra à la jurisvrudenca de déci- 1° col. in fine. Il abandonna cette idée | der au fur et à mesure que les questions ensuite, sans doute en considération des se produiront, quelles sont les industries complications qu’elle entraînait. que vise l’article premier de la loi.

(2) Sénat : séance du 19 mars 1898, p. (4) Sénat : séance du 19 mars 1898, 344, 8° coloune in principio. p. 344, 3° col. in principio.

218. À ce système, quelques objections en vérité pouvaient être faites; mais M. Félix Martin devançant l'attaque, y répondait par avance. L'on pourrait nousreprocher, disaitil, de mal choisir le moment pour demander à l'industriel la cotisation de garantie, puisque nous la lui réclamons précisément à l'instant où il vient d'être éprouvé par un sinistre. Mais l’objection ne porte pas, parce que c'est une objection d'ordre purement sentimental ; elle na rien à voir avec les faits. En effet, ou le patron est assuré, ou il ne l'est pas ; s’il l’est, cette majoration de 1 p. 100 payée par l'assureur moyennant une minime élévation de la prime est pour lui insignifiante; s’il ne l’est pas, c’est sans doute un riche industriel, il a dû prendre ses précautions, et prévovant qu'il aurait à verser 1 p. 100 du capital représentatif des pensions, il est à croire qu'il a constitué des réserves (1).

Le délai de revision pouvait aussi fournir un argument aux partisans du système gouvernemental. M. Félix Martin le pressentit, mais ne s’y arrêta point. Qu'importait, en effet que, les rentes étant susceptibles de majoration ou de diminution pendant un délai de trois ans, le chef d’industrie payät trop ou trop peu au moment de la perception de la taxe ; ce trop ou ce moins perçu serait à coup sûr des plus minimes. (Il s'agira simplement de quelques francs à restituer ou à réclamer au chef d'entreprise dans les conditions que devra déterminer un règlement d’administration publique (2).

219. M. Boucher ne laissa point à d’autres le soin de défendre un système, dontil pouvait revendiquer la paternité avec quelque fierté et non moins de raisons.

I s'efforçca de légitimer dans son système, le rôle qu'il faisait jouer à l'Etat. Il montra combien était logique l’in-

(1) Sénat : séance dun 19 mars 1898, p. 344, 8° col. in fine. Si l’on à en face de sot un petit patron non assuré, disait M. Félix Martin, le système n'est pas encore grave ; car l'importance de la somme qu'On lui demande est bien minime; M. Félix Martin l'établissait formellement, Voir: Sénat, séance du 19 mars 1898, 1"° col, in principio, p. 345.

Remarquez bien, disait-il, qu'avec votre système des 4 centimes, vous n’exonérez point le patron de cette contribution ; seulement au lieu de la lui demander d’un seul coup, vous la lui faites payer en plusieurs années.

(2) Sénat: séance du 19 mars 1898, p. 345, 2€ col. in principio.

Ro

tervention du pouvoir central, depuis que le versement d'un capital avait été transformé en un payement en annuités (1). L'Etat qui avait modifié les rapports entre créanciers et débiteurs, l'Etat qui avait obligé les ouvriers à se contenter d’un payement partiel ne devait-il pas tout au moins le leur garantir (2). Pour arriver à ce but, disait M. Boucher, l'idée première qui surgissait tout d’abord à l'esprit était celle de l’assurance obligatoire. Mais c'était l'honneur et le mérite de la commission, d’avoir su pour l’atteindre, découvrir le système mitigé, suffisant encore, et éminemment sage de la garantie d’insolvabilité. Pour établir cette garantie, nous avons établi un système, critiquable assurément au point de vue de la justice absolue, mais dont lefficacité pratique, comme la simplicité de fonctionnement, est certainement indéniable. J’accorde, disait le ministre, que la base de notre mutualité n’est pas absolument Juste, mais tout ce qui est moyenne, tout ce qui est assurance, est la négation même de la Justice idéale et absolue. Cette disproportion, entre la charge imposée aux contribuables, comparée à l’importance des risques qu'ils subissent, ne deviendrait véritablement inquiétante que s’il était question de sommes importantes. Or, il s’agit ici de chiffres que l’on peut dire infinitésimaux. L’exioœuité de la charge ne pouvant être contestée, il faut avoir souci aussi du moindre effort. Or la solution que nous vous proposons est simple; elle ne comporte pas d’investigations ; la charge qu’elle impose est légère et sera recouvrée sans frais supplémentaires par les soins d’une administration dont le personnel ne sera pas augmenté (3). Quant aux industries non patentées, et qui profitent cependant des dispositions de la nouvelle loi, le nombre en est tellement infime qu'il est à peu près négligeable. (Nous sommes

(1) Pour bien saisir Ja portée de cet ar sument, il faut savoir qu'il y avait dans le projet voté par la Chambre un vesiise de l’ancienne assurance obligatoire + l'obligation imposée aux chefs d'entreprise de verser le capital constitnnif des pensions. (Art. 23, Chambre des députes, séanre du 28 octobre 1897,

p. 2227, 3° col. in medio ; Sénat, séance du 3 mars 1898, 2° col. in principio, discours de M. Thévenet ; Sénat. séance du 7 mars 1898, 2° col. in fine, discours de M. Poirrier.)

(2, 3) Sénat, séance du 19 mars 1898 : Discours de M. Boucher, p. %43, ?° et 3° col. in médio,

dans le domaine des infiniment petits. Dans ces conditions, nous n'avons pas cru devoir créer un article de loi spécial pour ces cas absolument isolés ; mais si leur nombre s’augmentait dans des proportions telles que le risque d’insolvabilité couvert par la masse fût de nature à augmenter la charge des patentés, la loi interviendrait » (}

Restait la dernière objection, celle qui consistait à dire que le système de la commission exposerait les patentés à des majorations probables. M. Boucher ne la réfuta pas. Il pensa sans doute qu'il l'avait suffisamment fait au cours des discussions précédentes. Mainte et mainte fois, en effet (2), il avait démontré aux Chambres à l’aide des statistiques, combien les contributions, telles qu'il les avait fixées, dépassaient le coefficient d’insolvabilité de l’industrie française.

220. Telle était l'argumentation serrée qu’apportait à la défense de son système, le ministre du Commerce ; il fut moins heureux en critiquant celui de son adversaire.

Il commença par dégager toutefois fort justement l’idée qui l'avait inspiré. (Je reconnais sans peine, disait-il à M. Martin, la proposition que vous nous faites; elle ne m'a étonné en rien, car Je ne ferai point mystère de dire, que c’est la première, que mes services et moi, avons examinée. Elle traduit bien l’idée simpliste, celle qui vient tout d’abord à l'esprit. »

« Dire en effet, que l’industriel qui encourra une responsabilité devra payer le rachat de son insolvabilité possible, et gagner ainsi la faculté de se libérer en annuités au lieu de verser le principal », c'était là, au premier abord, une idée assez séduisante, mais cette conception si simple est

(4) Chambre des députés, séance du 28 octobre 1897, p. 2.231, 3° col. in principio. Réponse à M. Balsan.

(2) On lira avec fruit le discours de M. de Marcère. Sénat 7 mars 1898, p. 263, 2€ col. L’honorable sénateur posait plusieurs questions au gouvernement :

1° La caisse des retraites pour la vieillesse devra-t-elle fournir les indemnités

en dehors et au delà des fonds versés par les industriels.

2° Les sommes qui proviennent de ces versements qui constituent le fonds de cette caisse nouvelle à qui appartiennent-ils ?

3° La loi de finances pourra-t-elle, non seulement majorer ou diminuer la contribution, mais la suspendre quand les feuds de garantie seront suffisants.

malheureusement injuste. Il est facile en posant diverses hypothèses de s’en convaincre.

Examinons d’abord le cas où l'industriel reconnu débiteur s’est libéré en versant un capital; il prouve évidemment qu'il n’est plus insolvable, et non moins évidemment il ne fait encourir aucun risque à la collectivité. De quel droit et pour quelles raisons dans cette hypothèse exigeriez-vous la taxe? Ce serait une véritable pénalité : donc vous ne l’exigerez pas; mais votre disposition dès lors ne tient plus debout au point de vue financier : l'Etat ne reçoit plus l’intégralité des sommes qui doivent lui être versées pour assurer la garantie effective des responsabilités (1).

Supposons maintenant le cas, où par suite des dispositions de l’article 21, un accord est intervenu contrairement aux dispositions de la loi entre l’industriel et la victime de l’accident. Sur quelles bases fixera-t-on la somme qui sera payée par le chef d'entreprise ? Bien plus, comment calculerez-vous ce coefficient, dans le cas prévu par l’article 9, lorsque le quart du capital nécessaire à l’établissement de la rente aura été versé entre les mains de l’ouvrier; dans le cas de l’article 21, lorsque la réparation aura lieu non pas en argent mais en nature (2).

Cette incertitude des bases du calcul, cette complication de l'opération n’est pas l'inconvénient le plus considérable que l’on puisse trouver au système des auteurs de l’amendement, pensait M. Boucher ; le nombreux personnel qui était nécessaire pour assurer son exécution devait décider les Chambres à le rejeter. L’impossibilité de déterminer dans un budget annuel la taxe proposée, disait le rapporteur, doit inviter le Sénat à la même conduite (3).

Simplifier les formalités, en élaborant un système basé non seulement sur le risque professionnel et sur le forfait, mais encore sur la mutualité des chefs d'entreprise, en créant une taxe uniforme et minime : tel avait été le but

(1) Sénat, séance du 19 mars 1898, (3) Sénat, séance du 19 mars 1498. p. 346, in principio et medio. Discours du rapporteur, p. 347, 1r° col. (2) Sénat, séance du 19 mars 1898.Dis- | in fine. cours du ministre, p.346 2€ c, inprincipio.

constant, disaient le ministre et le rapporteur, du gouvernenement comme de la commission.

221. Si l’on nous demandait maintenant notre opinion sur cette question qui fut discutée avec tant d’ardeur et de compétence, nous serions fort embarrassé. Il est tout d'abord un argument dont la valeur nous est difficile à contrôler, mais qui, s’il est réel, nous semble déterminant. S'il est vrai, comme le disait M. Boucher, que le fonctionnement du svstème de M. Martin nécessitât un nombreux personnel, il est évident que c’est un système inférieur. À notre avis, pour compenser une telle infériorité, il eût fallu qu'il apportàât d’autres avantages considérables; nous ne croyons pas que cela soit; les Chambres agirent donc avec sagesse en l’écartant.

Mais, bien que nous soyons assez incompétent en la matière, l’allégation du ministre ne nous semble pas prouvée. Si les Chambres eussent accepté le système de M. Martin, et si, pour son exécution, l'on eût créé un nombreux personnel, peut-être nous trompons-nous, mais nous nous demandons quelle tâche il eût pu faire. Il est malheureusement vrai que, pour entraver la création de nouveaux fonctionnaires, ce n’est point Ià, généralement, une raison déterminante ; mais, lorsque la nécessité de cette création a été invoquée pour rejeter un système, il peut être alors plus utile de la faire. Sur ce point, M. Martin avait répondu par avance, et cette réponse nous semble très juste : &« Aucune de ces critiques ne porte, disait-il. Le greffe transmettra au ministère des finances le nombre et le montant des rentes allouées avec la qualité et l’âge des titulaires, et alors le ministre, avec deux ou trois multiplications, donnera le montant de la taxe et la fera recouvrer comme en matière de contributions directes; c’est d’une extrême simplicité (1).

222. Abstraction faite de cette critique, nous pensons que les objections opposées par M. Boucher au système de M. Félix Martin, ne sont point déterminantes.

(1) Sénat, séance du 19 mars 1898, 11° col. in fine, p. 845,

Au début de son argumentation, il plaide d’abord simplement les circonstances atténuantes. M. Martin avait dit que l'intervention de l’État créait un précédent dangereux. M. Boucher répond que, dans l’état actuel de la loi, cette intervention est tout au moins légitime. M. Martin prétendait que le système du gouvernement n’était ni Juste ni complet. Cela est vrai, convenait le ministre, mais en matière d'assurances l’on ne peut exiger une stricte Justice et, si notre projet est incomplet, il l’est d’une manière infiuitésimale.

M. Fébx Martin aurait pu lui répondre qu'il ne méconhaissait point la valeur de ces palliatifs, mais qu'il les prenait pour tels; et que son projet, écartant l’intervention de l'Etat, étant strictement Juste et parfaitement complet, devait être par suite le meilleur.

Le ministre n’est guère plus heureux lorsqu'il s'évertue à la critique. L’on se souvient, qu’il faisait au système de M. Martin un grief d’être irrationnel, lorsque le versement de l’indemnité avait lieu en capital; mais l'argument se refournait contre son propre système. S'il est illogique, dans cette hypothèse, que le patron paye le 1 0/0 avec le système de M. Martin, il est non moins illogique qu'il le paye dans celui des centimes additionnels; de sorte, qu’à ce point de vue, un système n'étant pas équitable, Pautre n’en valait guère mieux.

La difficulté de fixer la base de la contribution, lorsqu'il y avait accord des parties, était également plus apparente que réelle, disait au ministre M. Félix Martin. Pour constater cet accord, la loi prévoit toujours une ordonnance du président; ce magistrat statuera sur la somme que devra verser le chef d'entreprise (1).

223. On voit donc que les critiques soulevées par le gouvernement se réduisent en définitive à fort peu de chose; est-ce à dire que le système élaboré par la commission fût défectueux? Certes, nous ne le prétendons point; nous pensons même qu'il est excellent et fort ingénieux; mais

(1) Séance du 19 mars 1898, p. 846, 3° col. in principio.

cie

nous avons voulu simplement prouver qu’il pouvait en exister un autre qui, réalisant les mêmes avantages, ne lui cédait en rien. Il ne faut point regretter outre mesure que celuici n'ait pas été accepté. C’est là une garantie pour l’avenir. Si l'usage révèle de graves défectuosités dans le système gouvernemental, on pourra tenter celui de M. Martin.

D'ailleurs, M. Boucher ne nous semble pas absolument convaincu de l’infériorité de ce dernier; ce qui le montre, c'est qu'il trancha la discussion avec humeur : « Le système est décidément trop compliqué pour que le gouvernement puisse l’accepter, s’écria-t-il ».

C’est que la véritable raison pour le rejeter n’était point celle-là! Il se faisait tard, l’on était en fin de législature, et en deuxième délibération, la loi était pour ainsi dire votée. Elaborer un autre système à cette heure, c'était tout remettre en question; peut-être n’aboutirait-on pas, or, les élections étaient proches, et il fallait aboutir.

C'est ainsi que bien souvent, dans les Chambres comme ailleurs, les raisons déterminantes ne sont point celles qu'on invoque.

Alinéa 2 : Recours de l'Etat qui a payé contre qui de droit.

224. Il ne fallait point, qu'une fois la dette payée par la Caisse nationale des retraites, cette obligation restât définitivement à sa charge. Si le patron était solvable, s’il était assuré contre tous risques, c'était à lui, c'était à la compagnie d'assurances à supporter le montant de la somme que l'Etat avait été simplement obligé d'avancer. En définitive la Caisse nationale des retraites ne devait que payer provisoirement, dans l'intérêt de l’ouvrier, sauf à se faire rembourser par les débiteurs principaux et prineipaux intéressés. Le payement définitif ne devait rester à sa charge, que lorsque tout recours lui était interdit par suite de l’insolvabilité, soit du patron, soit de la compagnie d'assurances. C’est en d’autres termes ce que nous dit l’art. 26.

« La Caisse nationale des retraites exercera un recours contre les chefs d'entreprise débiteurs pour le compte desquels des sommes auront été payées par elle conformément aux dispositions qui précédent.

En cas d’assurance du chef d’ent.eprise elle jouira, pour le remboursement de ses avances, du privilège de l’art. 2102 du Code civil sur l’indemnité due par l’assureur et n'aura plus de recours contre le chef d'entreprise. »

Ainsi, le texte nous l'indique ; il nous faut distinguer deux cas : d’abord, celui où la Caisse nationale des retraites a recours contre le chef d'entreprise, puis celui où elle a recours contre la compagnie d'assurances ; la première hypothèse est visée par le 1°: alinéa de l’article, la 2° l’est par le second.

225. Lorsque l’action est exercée contre le chef d’entreprise, nous n'avons ici qu'une application très stricte et très légitime du droit commun. Aux termes du paragraphe 3 de l’article 1251 du Code civil, « la subrogation légale existe de plein droit au profit de celui qui étant tenu avec d’autres ou pour d’autres au paiement de la dette avait intérêt à l’acquitter. L'article 24, nous l'avons vu, a obligé la Caisse nationale à payer au nom au chef d'entreprise les indemnités fixées par la loi. Nous sommes donc bien ici dans le domaine de l’article 1251, et l'Etat avait, sans disposition expresse et particulière, le droit incontestable d'exercer les actions des ayants droit qu'il avait indemnisés.

Mais la plupart du temps, ou du moins très souvent, le patron se trouvera être insolvable; il estinfiniment probable, en effet, que s’il a refusé de s'acquitter, ou négligé de se défendre, c’est que, reconnaissant le bien fondé de la demande, il s’est vu dans l'impossibilité d’y satisfaire ; dès lors, s’il n’est pas assuré, la Caisse des retraites, nous l’avons déjà dit, supporte définitivement le débours de l’indemnité ; s’il est assuré, au contraire, l'Etat se trouve avoir une action contre la compagnie d'assurances. C'était encore là un droit qui découlait imcontestablement du droit commun. L'art. 1166 autorise en effet la victime à exercer

no les droits et actions de son débiteur, par conséquent l'action résultant de la police d'assurance, et le paragraphe 3 de l’art. 1251, subroge dans ce droit, la Caisse nationale des retraites qui indemnise l’ouvrier.

226. Mais, à ce droit, qu'eût exercé ainsi la victime, en vertu de l’article 1166, il n’est attaché aucun privilège, aucun droit de préférence spéciale, et louvrier blessé pouvait se trouver en présence d’autres créanciers préférables, ou du moins égaux à lui-même, créanciers auxquels il eût fallu céder le pas, où avec lesquels il eût été nécessaire de concourir au marc le franc. Telle était aussi la situation, qui se trouvait être celle de l'Etat de par le fait seul du droit commun, car le subrogé ne peut avoir plus de droits que le subrogeant. On voit donc (1) que l'effet de cette subrogation eût été bien souvent 1llusoire, si la loi nouvelle n’y eût attaché un caractère qui la rendit efficace. C’est ce qu’elle fit, en décidant que le privilège de l’art. 2102 du Code civil garantirait le recours de l'Etat contre l'assureur, et porterait sur l’indemnité que ce dernier pourrait devoir au chef d'entreprise. Lorsque ce recours est exercé, le patron se verrait entièrement affranchi de toute autre obligation.

227 C'est tout au moins là le sens que l’on est malheureusement forcé de donner au dernier membre de phrase qui termine le second alinéa de Particle 26... € et n'aura plus de recours contre le chef d'entreprise. » Nous disons, malheureusement, parce qu'à notre avis, rien ne peut Justilier cette exception au droit commun. Nous ne voyons pas les raisons qui ont pu conduire le législateur à restreindre ainsi l'étendue de la subrogation. La victime avait incontestablement le droit de s'adresser, et au patron et à la compagnie d'assurances : pourquoi donc la Caisse des retraites su-

(1) Il faut se garder de dire par exem- | garantit en effet une créance que jamais ple, comme le fait M. Drouineau, p. 90, | la caisse nationale n’est tenue d’acquitter in medio: que la caisse nationale jouit (art. 23). Nous ne sommes donc plus sur les biens de l'employeur,du privilège | ici dans le cas d'une sübrogation légale, de l’art. 2161 du Code civil. Ce privilège

Te

brogée dans les droits de l’ouvrier n’a-t-elle plus qu'un seul de ses deux recours ?

Bien plus, cette disposition peut avoir de très graves inconvénients ; et M.Poirrier les signalait à la tribune du Sénat en 1'° délibération.

«Le projet de loi, disait cet orateur, organise une mutualité de garantie entre les chefs d'industrie soumis aux obligations de la loi, contre l’insolvabilité de quelques-uns d’entre eux; mais en substituant la Compagnie d'assurances au chef d'entreprise, il rend la mutualité de garanties responsable, non plus seulement de l’insolvabilité des chefs d’industrie, mais encore de l’insolvabilité des Compagnies d’assurances, et c’est là un véritable danger. »

«Quelques chefs d'industrie peuvent tomber en déconfiture, on peut en prévoir assez exactement le nombre. Mais supposez qu'une Compagnie d'assurances ne puisse plus remplir ses engagements. Le fonds de garantie aura ainsi à faire face à une insolvabilité qui n’est pas entrée dans les prévisions au moment des calculs qui ont permis de déterminer la prime contre l’insolvabilité : il ne s’agit plus alors de l’insolvabilité de quelques patrons, mais c’est comme si tous les patrons assurés à cette compagnie devenue insolvable l’étaient devenus eux-mêmes. »

De sorte, concluait M. Poirrier, que cette disposition en apparence favorable aux industriels, si on les prend isolément, leur est au contraire néfaste lorsqu'on les considère dans leur ensemble.

C'est là une remarque fort juste, à laquelle nous ne pouvons que souscrire, mais il en est une autre que nul n’a faite, et qui nous semble toutelois fort importante : c’est, qu'une telle disposition va favoriser la fraude et compliquer singulièrement l'élaboration du règlement d'administration publique que prépare le Conseil d'Etat.

L'hypothèse est simple. Nous avons dit que le règlement d'administration publique qui devait intervenir et fixer la procédure à suivre pour constater le non-payement à

(1) Discours de M. Poirrier : Séancedu Sénat du 7 mars 1898, p. 269, 8° col. in medio

l’époque d’exigibilité, devrait s'inspirer de l'esprit de la loi éminemment favorable à l’ouvrier. Pour se conformer à cette exigence, avons-nous dit, ilest probable que le Conseil d'Etat décidera qu'un simple commandement non suivi de pavement sera suffisant pour légitimer le recours à la caisse de l'Etat. Maintenant, après avoir lu et commenté l’art. 26, nous ne sommes plus aussi certain d’une semblable solulion. Quels seraient les résultats d’une telle conduite, en effet, si ce n’est de favoriser les agissements d’un patron frauduleux. Rien ne serait plus simple, que de s'assurer contre tous risques, etmoyennantune prime très minime, à une Compagnie insolvable. Un accident se produirait-1l; le patron et la Compagnie opposant le plus complet silence au commandement quiviendraitlestoucher, l’ouvrier se retournerait immédiatement vers la caisse d'Etat qui payerait. Au recours de celle-ci le patron opposerait la police d’assurance, la Compagnie, son insolvabilité; et la caisse commune se trouverait ainsi avoir, non pas garanti le risque d’insolvabilité d'un industriel, mais sa fraude!

De toute nécessité, 1l va donc falloir que la victime discute le débiteur principal, et justifie ainsi de son insolvabilité manileste avant de recourir contre la caisse des retraites : mais alors quelles difficultés, quels retards, quelles complications ! Nous ne savons comment le Conseil d'Etat sortira de cette impasse (1).

228. Nous venons de voir que l’article 26 avait, au cas d'assurance du patron, transporté contre l'assureur le recours que la caisse des retraites a simplement contre le maitre lorsque ce dernier n’est pas assuré. Est-ce à dire que la simple production d’une police d'assurance, comme indique le 3° alinéa de l’article, aura pour effet de déchar-ser le patron dans toutes les hypothèses : nous ne le croyons pas (2).

(1) Rappelons que cette substitution | (C2) Les deux hypothèses qui vont sui-

de la Cie d'assurances au chef d’entre- | vre ont été empruntées aux commentaires prise, n'existe qu’à l'égard de la Caisse | de M. Coulet. Cet auteur y ajoute cepende l'Etat. La victime, elle, a le droit in- | dant un cas, celui où il y a contestation contesté de poursuivre son débiteur (v. | dela part de la Cied'assurance(v. Coulet

interruption de M. Félix Martin, séance | p.104). du 7 mars 1898, p. 269, 3° col, in medio.

— Hoi

S1 le patron est assuré contre lous risques une telle soluüon est évidente; elle ne s'impose point avec la même force si le patron n’est assuré que jusqu'à concurrence d’une certaine somme. Pour cette somme, par le fait même de l'assurance, le patron sera libéré; mais pour l'excédent, il est resté son propre assureur et tombe ainsi sous le coup du paragraphe 1% de l’art. 26, il devra payer. Il en sera de même au cas de majoration de lindemnité prévue par l’art. 20 K 5; les Compagnies d'assurances n’assurant point ces majorations, le recours de la caisse des retraites contre le patron, sera parfaitement valable pour la’ quotité dont l'indemnité aura été majorée.

Peut-être existe-t-il encore d’autres hypothèses où le double recours contre le chef d'industrie et la Compagnie d'assurances sera encore permis : nous nous en tenons à celles que nous venons de présenter. Il nous suffit pour l'instant d'avoir montré, que malgré les termes formels de la loi, le cumul des deux actions n'était pas absolument impossible. (1).

Quant aux alinéas 3 et 4 de l’article ils sont assez clairs par eux-mêmes pour ne point exiger de bien longs commentaires ; le 3° alinéa annonce qu'un règlement d’administration publique viendra fixer quelques points de détails obscurs dans la nouvelle loi et le dernier alinéa consacre une anomalie restrictive : l’hypothèque judiciaire que, suivant le droit commun, tout Jugement emporte, se voit réduite à ne sanctionner que les décisions judiciaires rendues au profit de la caisse des retraites, il est permis de dire qu'en édictant une telle disposition notre législateur obéit à deux ordres de considérations.

N'ayant laissé en face de l'Etat qu'un seul des débiteurs primitifs, il pensa sans doute qu'il fallait accumuler autour d’un recours aussi restreint de nombreuses garanties, afin que cette action gagnàt en force ce qu’elle perdait en étendue,

(1) C'était du moins l’idée qui dictait | disposition dont nous nous occupons. l'amendement de M. Poirrier, amende- | Sénat, séance du 7 mars 1898, p. 263, 1e ment à la suite duquel est intervenue la | col. in principio.

de là, le privilège et l’hypothèque; mais il considèra de même, qu'ayant organisé au profit de la victime une série de garanties efficaces et spéciales, comme l’assurance et le privilège, il avait assez fait pour celle-ci. (1).

Alinéa 3: Mesures édictées par la nouvelle loi

relativement aux Compagnies d'assurances.

Nous venons de voir les recours divers qu'accordait à la Caisse nationale des retraites, le texte de la nouvelle loi; nous avons vu qu'en définitive, la charge de l'indemnité n'incombait à celle-ci que dans le cas seul d’insolvabilité soit du chef d'entreprise soit de la Compagnie d’assurances (2). Pour éviter qu’un pareil résultat déjà fort improbable se produisit, l’article 27 vint décider que les Compagnies d'assurances seraient soumises à une réglementation et surveillance spéciales propres à leur conserver des capitaux suffisants, pour garantir l'Etat des avances qu'il aurait faites. C’est là l’économie tout entière de l’art. 27. Voici ce ee

Les Compagnies d'assurances mutuelles ou à primesfixes contre les accidents, françaises ou étrangères, sont soumises à la surveillance et au contrôle de l'Etat, et astreintes à constituer des réserves ou Cautionnements dans les conditions déterminées par un règlement d'administration publique.

Le montant des réserves ou cautionnements sera affecté par privilège au payement des pensions et indemnités.

Les syndicats de garantie‘seront soumis à la même surveillance, et un règlement d'administration publique déterminera les conditions de leur création et de leur fonctionnement.

Les frais de toute nature, résultant de la surveillance du con-

(1) Rappelons que l'abolition totale de l’hypothèque judiciaire est réclamée par une fraction très importante de la doctrine, (v.Baudry, Lacautinerie, p.788); mais il ne paraît pas que cet ordre de considérations générales ait ici pesé sur notre législateur Les véritables raisons sont celles données au texte, comme le prouve la discussion qui eut lieu au Sénat le 9 mars 1898, p 272, 2° col. in

fine et 3° col.

(2) Sic le rapporteur. Séance du 7 mars 1898, p. 271, in principio.

V. sur la questiou de savoir s’il fallait soumettre au contrôle de l'Etat les assurances sur la vie. Séance du Sénat, 7 mars 1898, discours de M. Poirrier, p.270 1° col. in medio. — Séance du {4 mars 1898, discours de M. Lesouëf, p. 848, 2° col. in fine,

trôle seront couverts au moyen des contributions proportionnelles au montant des réserves de Ccautionnements etfixés annuellement, pour chaque compagnie ou association, par arrêté du"ministre du commerce.

230. Cet article n'existait pas dans le projet qui fut voté par la Chambre des députés en 1897; nous le devons à l'initiative de la commission du Sénat; il fut d’ailleurs modifié entre la première et la deuxième délibération (1).

Nous voyons que deux ordres de dispositions sont prises pour assurer la solvabilité des Compagnies d'assurances : d’abord la surveillance et le contrôle de l'Etat, ensuite l'obligation pour les Compagnies de constituer des réserves et des cautionnements; le tout doit être déterminé par un règlement d'administration publique.

L'on pourrait tout d’abord se demander quelle fut la raison qui dicta à la nouvelle loi cette double mesure, de la constitution d’une réserve ou d’un cautionnement. L'une ou l’autre de ces deux formalités n’était-elle pas suffisante, et leur cumul dans notre législation n'est-il pas une complication inutile? Nullement, et la raison de leur présence simultanée nous est donnée par le rapporteur : (La constitution d’un fonds de réserve sera réclamée des compaonies françaises, disait-il, la justification d’un cautionnement exigée pour les étrangères »; et voici comment M. Thévenet jJustifiait cette distinction : « Ne pouvant pas aller à l'étranger vérifier l'existence réelle des réserves, nous disons aux Compagnies étrangères, si vous voulez fonc-

(1) Faisons remarquer, entre le texte adopté en 1° et 2° délibérations une modification très importante. Le 1° alinéa de l’article 27, ne visait en 1° délibération, que les compagnies d'assurances à primes fixes, le 2° alinéa du même article parlait au contraire des sociétés mutuelles d'assurances et des syrdicats de garantie. Or, cette disposi'ion est très importante, car le 1° alinéa détermine, et l’obligation d’une surveillauce et la constitution d'une réserve. Le 3° alinéa, au contraire, ne réclame que l'obligation de la surveillance. La raison d’une telle différence nous est donnée par le rapporteur, (Sénat, séance du 7 mars 1898, p.

271, 2° col. in principio). « Les mutuelles

et les syndicats de garantie, ayant pour base la solidarité de tous les associés, cette solidarité représente au créancier victime de l'accident la solidarité de tous, à la place de la solidarité d’un seul, et se trouve par là même, largement suffisante à le garantir. Il était inutile d'obliger de semblables sociétés à constituer un fonds de réserve. » Mais le texte tel que nous l'offre la loi, n’est plus le même : les mutuelles, du 3° alinéa sont passées dans le 1°, et les conditions énoncées dans cet alinéa n’ont pas changé, ces sociétés s’y trouvent donc soumises. Nul ne demanda à la commission la raison d’un tel changement. A notre avis c’est une modification malheureuse.

Hionner en France, assurez-nous de réserves en titres ou en argent qui seront consignées dans nos mains à titre de cautionnement. Quant aux Compagnies françaises, il nous suffira de leur tenir le langage suivant : Vous voulez conslituer un portefeuille d'assurances, vous devrez toujours avoir dans votre caisse des réserves en argent ou en titres garantissant le service de vos pensions. Ces précautions forment ainsi un ensemble de garanties précieuses et suffisamment rassurantes. » Ajoutons que pour affermir la stabilité de ces garanties, l'Etat se réserve la surveillance des compagnies.

L'article 27 continue en soumettant simplement à cette surveillance les syndicats de garantie ; il n’est donc plus question ici ni de réserves ni de cautionnements. Aussi bien ces mesures eussent été inutiles, les syndicats de garantie ont, en effet, pour base, la solidarité de tous les associés, et cette solidarité substituant ainsi à la solvabilité d’un seul, la solvabilité de tous, offre une garantie largement suffisante à la victime comme à l’État.

230 bis. Tel est donc l’ingénieux système adopté par la loi pour s'assurer de la solvabilité des Compagnies. Ce sont là, il est vrai, des dispositions restrictives de leur indépendance mais elles étaient la contre-partie nécessaire de la liberté, de l'assurance. Les Compagnies privées n'auront point à se plaindre; au prix de quelque ingérence, il est vrai, elles viennent d'obtenir définitivement le droit de vivre. De nombreux projets antérieurs le leur avaient refusé.

Si les mesures adoptées sont efficaces, la portée de l'article 27 dans l'économie tout entière de la loi est certainement fort grande. L'insolvabilité des Compagnies d'assurances devenant presque impossible, la caisse des retraites n'aura plus en réalité qu'à supporter celle du chef d'entreprise non assuré, et la double critique que nous avons faite un peu plus haut de l’article 26 tombe ainsi d'elle-même. Mais l'efficacité de ces dispositions n’est pas un dogme universellement admis; à la tribune du Sénat, M. Poirrier la contestait vivement. Il appuvait ses allégations sur ce fait, que le décret de 1868 avait astreint les

assurances sur la vie à une surveillance très stricte; et que celle-ci cependant n'avait jamais pu, réellement, avoir lieu. Ce qui s'était passé à l'égard des assurances sur la vie se reproduirait infailiblement, pensait M. Poirrier, en ce qui concerne les assurances-accidents; «car les dispositions proposées n’ajoutant rien à celles qui sont en vigueur, ne pouvaient avoir que le même résultat (1). »

Ces raisons sont-elles sérieuses, et de telles prévisions sont-elles susceptibles de, se réaliser. Bien que nous ne soyons pas très compétent en la matière, nous ne le pensons point. La loi ayant formellement prévu la surveillance de l'Etat et la constitution des réserves pour les assurances- accidents, nous ne voyons pas quelle force étrangère pourrait s'opposer à lamise en œuvre deces dispositions (2). C'était là, en définitive, l'opinion qu'émettait M. Lesouël en deuxième délibération (3). De ces deux sentiments contradictoires, l'avenir distinguera celui qui était raisonnable de celui qui se trouvait être erroné. Souvenons-nous toutefois que de la prééminence de l’un ou de l’autre, dépend la raison d’être ou l’inutilité du 2° paragraphe de l’art. 26.

231. Nous avons donc ainsi trois ordres de garanties auxquelles le patron peut recourir : Les assurances à primes fixes, les assurances mutuelles et les syndicats de garantie. Quelques mots succincts sur les caractères les plus saillants qui distinguent chacune de ces variétés, ne seront pas inutiles, croyons-nous, pour bien saisir l’harmonie des dispositions qui précèdent.

L'assurance à prime fixe, qui, selon M. Tarbouriech (4), est le mode d’assurance le plus ancien, le plus important, celui qui a rendu à l’industrie les plus signalés services, consiste à verser une prime fixe à une société commerciale opérant à l’aide d’un capital social, prime moyennant laquelle l’ouvrier se trouvera garanti des sinistres prévus. Les assurances mutuelles, au contraire, sont

(1) Discours de M. Poirrier, séance du | Sénat du 29 mars 1898, p. 349.

Senat, du 7 mars 1898, p.270. (4) Voir pour tous ces points, Tar- (2) Sie Tarbouriech, 1896, p. 232. bouriech 1896, p. 318 et suivantes. (3) Discours de M. Lesouëf, séance du