CONTROLE COLLECTIF DES FINANCES

théoriquement du moins, au commencement du vni* siècle, que te surintendant des Bnancea était soumis à la surveillance du Contrôleur général, surveillance nécessaire, car icslinanccs sont « chatouilleuses », observe judicieusement LoyseauU).

On revint, en 1629, à ce mélange d'intendance et de contrôle, sur lequel j'ai déjà appelé l'attention du lecteur parce qu'il contribue à éclaicir pour nous l'origine de l'intendance des finances : le sieur de Gastille, intendant des finances, fut commis avec quatre autres personnages pour faire, chacun pendant une partie de l'année, le contrôle général.

Mais je ne puis exposer ici année par année la suite de ces combinaisons changeantes. A la mort du cardinal Mazarin (9 mars 1661), il y avait un surintendant des finances (Foucquet), deux intendants, et deux contrôleurs généraux!2). Le roi créa pour Colbert une troisième charge d'intendant^), et, certes, cette intendance-là fut bien un contrôle, une surveillance, et même une surveillance occulte.

Elle ne ressembla guère à la surveillance habituelle des contrôleurs ou intendants, qui ne parait pas avoir été longtemps fort gênante, surtout quand le surintendant se trouvait être son propre contrôleur, comme il arriva au temps de Bochart de Champigny (4).

Une observation se présente ici d'elle-même, et le lecteur l'a probablement déjà faite : la gestion du contrôle soulève le même problème et les mêmes difficultés que la gestion de la Surintendance. Le pouvoir royal, embarrassé

(1) Loyseau, Des offices, p. 220, dans Œuvres, Lyon, 1701.

(2) Breteuil et Herwarth, ce dernier protestant et d'origine allemande : l'ae- ■cession d'un hérétique à ce poste élevé offusqua plusieurs prélats (Depping, Barthélémy Herwarth, contrôleur général des finances, dans Revue historique, t. X, Paris, 1879, pp. 311, 322).

(3) Pour l'histoire du contrôle depuis 1554 jusqu'en 1661 j'utilise un article -extrêmement documenté del' Encyclopédie méthodique, JurUprudtnce, t. III, p. 310.

(4) En 1624 (A. de Boiilisle, mémoire cité, p. 267).

et méfiant, est ballotté, ici comme pour la Surintendance, entre « 1 «m i x solutions contraires : confiera-t-il le contrôle à une seule personne ? s'en remettra-t-il à plusieurs? Par l'unité il vise le bon ordre et l'esprit de suite: par la collectivité il tend à éviter les erreurs ou les collusions coupables.Et la solution qu'il n'a pas prise lui paraît bien vite la meilleure. — Ah, les finances! elles sont si chatouilleuses! dirait Loyseau. J'ajouterai : elles sont chose si complexe aux aspects si divers! Nous risquons nous-même d'expliquer trop subtilement toutes ces combinaisons si nous ne tenons nul compte de la vénalité des offices, moyen simple et grossier de se faire, en cas de besoin, quelque argent.

Sans m'arrêter davantage à ce contrôle ou à ces apparences de contrôle, je reviens à notre tout-puissant contrôlé, c'est-à-dire au surintendant.

Plusieurs commissions de surintendant, qui ont passé sous mes yeux, me permettent de résumer ainsi qu'il suit la situation qui est faite à ce potentat financier. Les comptables ne peuvent effectuer aucun paiement sans un mandement du surintendant. Celui-ci est donc avant tout et par excellence ordonnateur; il n'est pas soumis à la juridiction de la Chambre des comptes. 11 reçoit son traitement des mains du trésorier de l'Epargne (Jî.

Ces commissions, d'ailleurs si intéressantes pour l'histoire de la Surintendance des finances, n'offrent rien d'analogue au passage de la commission du maréchal de La Meilleraye, cité plus haut. 11 n'en est pas de même du règlement qui suivit de près, en 1654, la nomination de deux surintendants conjoints, Abel Servien, marquis de Sablé, et Nicolas Foucquet, marquis de Belle-Isle.

En effet, le règlement du 24 décembre 1654 fait un départ des attributions respectives des deux surintendants : Servien est chargé de la dépense, et Foucquet de la recette. Je puis dire que la dépense ou, si on préfère une exprès-

(i) Commissions du 4 août 1632 et du 10 juin 1643, dans 0' 9, fol. 286, 288r 295, 297 (Archives nationales).

LE CONTROLE Gl NÉB IL.

sion plus technique <il plus rigoureusement exacte, l'ordonnancement csi attribué à Servien, parce que c'est lui qui, « tan! que la guerre durera », a mission d'ordonner les fonds de toutes l<is dépenses et <l<« donner les assignations; Foucquet devra signer sans difficulté lesdites ordonnances, même celles de comptant, ■ après qu'elles seront signées dudit sieur Servien »>. Je puis dire, d'autre part, que Foucquet rsl chargé <!<• la recette, car c'est lui qui « pourvoiera au recouvrement des fonds, fera compter les

fermiers et les traitants, arrestera i<>us traités, prêts et

avances, examinera les propositiops qui se présenteront », et le sieur Servien devra, à son tour, signer sans difficulté les états, comptes, baux à ferme, arrêts et autres expéditions qui seront à faire en conséquence des pouvoirs donnés à son collègue.

Mais je me hâte d'ajouter que cette répartition théorique des pouvoirs ne fut point respectée. Mazarin luimême, peu de jours après le fameux règlement, faisait fi de l'ordonnateur Servien, et envoyait directement à Foucquet l'état des sommes qu'il entendait toucher mensuellement!1).

Suppression de la Surintendance. Le Contrôle général. — Difficilement un dictateur financier demeure intègre, plus difficilement il est réputé intègre. Le surintendant Nicolas Foucquet, resté seul en titre depuis Tannée 1659, finit, comme on sait, tragiquement. Semblançay, avant d'être sérieusement poursuivi, avait été pendant bien des années suspect. Lorsque Foucquet succomba, la Surintendance était à nouveau de long temps en observation (2)

(1) Cf. Jules Lair, Xicolas Foucquet, 1. 1", pp. 351-357; Chéruel, Introduction au Journal d'Olivier d'Ormesson, t. II, p. xxxix.

(2) Louis XIV dit lui-même : « Pour Fouquet, l'on pourra trouver étrange que j'aie voulu me servir de lui, quand on saura que dès ce temps-Jà ses voleries

Louis XIV, après ce coup de force, hésita et tergiversa.

11 opta dans le premier moment, comme on avait fait avant lui, en 1594, à la mort de François d'O, en 1611, à la mort de Sully, pour un Conseil au lieu et place d'un surintendant : il créa ou restaura (sept. 1661) le Conseil royal des finances, où Colbert eut entrée comme intendant des finances. Le roi se réserva en même temps la signature de toutes les ordonnances : dès ce jour il ordonnança seul les dépenses (*).

Pendant les premières années, il ne fut rien changé au Contrôle général qui appartenait à deux titulaires, acheteurs de cet office. Mais ils furent remboursés par le roi qui donna à Colbert la commission de contrôleur (12 décembre 1665) (2). Je n'ai rencontré jusqu'ici aucun texte qui permette de supposer que cette charge soit redevenue ultérieurement vénale ou quasi-vénale.

Il y eut donc depuis 1665 un contrôleur général, personnage considérable dans le royaume, dont l'importance nouvelle faisait un homme nouveau.

Il eut séance et voix délibérative en la Chambre des comptes(3).

Il y eut, dis-je, un contrôleur, mais le principal contrôlé disparaissait, puisqu'il n'était autre que le roi. Il restait, d'ailleurs, bon nombre de surveillances à

m'étoient connues » (Mémoires, édit. Gain-Montagnac, 1" part., p. 4; édit. Dreyss, t. II, p. 389). Joignez les citations de Gain-Montagnac, ibid., pp. 309- 812; lettre de Foucquet à Mazarin du 26 juin 1657, dans P. Clément, Lettres, instr. et mém. de Colbert, t. Ier, p. 501.

(lj Cf. édit de novembre 1661, dans Isambert, t. XVIII, p. 13; règlement pour l'établissement du Conseil royal des finances (15 septembre 1661, ibid., p. 10).

(2) Mémoire sur l'établissement des registres du roi pour ses finances, dans A. de Boislisle, Corresp. des contrôleurs généraux, t. t", p. 578; Pierre Clément, Lettres, instr. et mém. de Colbert, t. VII, pp. 402, 403. — Il ne faut pas confondre le contrôleur général des finances dont je m'oceupe ici avec des personnages secondaires appelés aussi contrôleurs généraux des finances dans les provinces et généralités : ces charges créées en 1555 (A. Isnard, Actes royaux, nos 1206, 1207) devinrent héréditaires en 1743 (édit de décembre 1743, enregistré au Parlement de Flandres, le 7 février 1744, pièce in-4°, 4 pages, — ma collection, v° Finances).

(3) Encyclopédie méthodique, Jurisprudence, t, III, p. 311.

exercer; je citerai celle «In ci-devanl trésorier de l'Epais gne, qualifié depuis L664 garde «lu Trésor royal 0, et celle du ci-devant trésorier des [»ari i<s casuelles, qualifié depuis 1664 receveur <l<-s revenus casuels (2). — Les rois comme l«s peuples croient changer les choses en chan-> géant les noms.

Ce qu'il eût été I > î < m i nécessaire de changer, c'est le déplorable usage des pots-de-vin. Mais Louis XIV, qui recevait lui-même en 1661 un magnifique pot-de-vin du fermier tics gabelles!3), pouvait-il supprimer cet abus? Il n'y songea pas.

Boislisle a décrit avec son habituelle précision ces déplorables coutumes : « Dans ce contrôle général organisé par lui, Colbert, écrit-il, consacra la singulière habitude de recevoir des fermiers, à chaque renouvellement du bail sexennal, une gratification de trois cent mille livres, et de se faire payer par les pays d'Etats une indemnité annuelle de six mille livres pour le Languedoc, de quatre mille livres pour la Bourgogne, de quinze

(1) Il n'y eut, au lendemain des réformes opérées par Louis XIV, qu'un seul garde du Trésor royal ; mais, quand Louis XIV entra en scène, l'office de trésorier de l'Épargne était triennal : il y avait donc trois trésoriers de l'Epargne (État de la France, 1665, t. II, p. 335).

(2) Les trésoriers de l'Épargne et ceux des revenus casuels furent compromis dans l'affaire Foucquet. Dès avant décembre 1661, Louis XIV déposséda, sans recourir à la justice, les trésoriers de l'Épargne. En décembre 1661, les poursuites judiciaires commencèrent et on y engloba les trésoriers des revenu» casuels. Deux trésoriers de l'Épargne furent mis à la Bastille en 1663. L'affaire ne fut définitivement close judiciairement qu'en 1664. De là le flottement dans les dates fournies par les auteurs. J'adopte, après bien des hésitations, la date judiciaire finale de 1664 (30 avril) et je l'emprunte à d'Ormesson. Quelque chose de plus important que le changement de nom, c'est la transformation de l'office en commission bisannuelle, signalée par d'Ormesson. Cl. : Chéruel, Journal d'Olivier d'Ormesson, t. II, pp. 4, 5, 41, 42, 132; Mémoire sur rétablissement des registres du roi pour ses finances, dans A. de Boislisle, Correspondance des contrôleurs généraux, t. Ier, p. 578; Mémoires de Godefroi Hermant, édit. Gazier, t. VI. p. 186. Les receveurs des revenus casuels sont quelquefois qualifiés à peu près de leur ancien nom : trésoriers des revenus casuels (Boislisle, ibid., p. 568); L'état de la France (1702, t. III, p. 425) dit receveurs.

(3) P. Clément, Lettres, instr.etmém. de Colbert, t. l*r, pp.cxxvii, cxxvm.

cents pour La Bretagne, de mille pour le Màconnois, etc. Il en étaii de même pour les autres ministres qui n'avaient j).i> la haute main sur les finances,;» proportion de l importance de chacun et de ses attributions. En arrivant aux finances, Claude Le Peletier ne lit pas autrement que son prédécesseur : le roi l'autorisa à recevoir les présents que lui olïrait la ferme générale, et cette habitude devait se maintenir de contrôleur en contrôleur jusqu'au temps de Turgot, non seulement pour les sommes offertes par les provinces et les fermiers, mais même pour les présents en nature ou en argent venant des municipalités, des corporations, des fonctionnaires ».

En dehors de ces cas passés en coutume Louis XIV était très rigide et ne tolérait rien de ce qui, n'étant pas d'usage, devenait abus et prévarication^).

Louis XIV, ai-je dit, se réserva la signature de toutes les ordonnances ou mandements de paiement : il devint donc le seul ordonnateur au lieu et place du surintendant des finances supprimé. Le jeu de Golbert se lit ici facilement : il accable le roi de signatures(2), et, les donnant, le prince s'imagine remplir les fonctions de surintendant, qui lui reviennent puisque la charge est supprimée; mais toute l'économie, tout le maniement, en un mot, tout le

(1) A. de Boislisle sur Saint-Simon, t. VII, p. 547. Cf. G. d'Avenel, Richelieu et la monarchie absolue, t. IV, p. 196, note 1.

(2) Cf. Saint-Simon, édit. Boislisle, t. XVI, p. 50. Un fragment de compte du Trésor qui nous a été conservé vient confirmer cette assertion de Saint-Simon ; nous y voyons Louis XIV arrêter lui-même le compte du mois de janvier 1667, puis dater et signer : « Fait et arrêté en notre Conseil royal des finances, tenu à Saint-Germain-en-Laie, le 6 février 1667, Louis ». Suivent les signatures des membres du Conseil (collection Cottreau, à Versailles). Évidemment la même opération se répétait chaque mois. — Le rôle du roi comme ordonnateur est bien, décrit dans un mémoire qu'a publié Boislisle et que j'ai déjà cité (Corresp. des contrôleurs généraux, 1. 1", pp. 579, 580).

En 1677, Colbert écrit à Louis XIV : « La reine a demandé deux mille pistole» pour les aumônes de son jubilé, je les lui ai fait donner aussitôt. J'en envoie l'ordonnance à V. M. avec quelques autres, si Elle l'a agréable » (Grimoard, Œuvres de Louis XIV, t. V, p. 560). 11 faut entendre évidemment que Colbert envoie cet ordonnances au roi pour qu'elles soient revêtues de la tignaturc royalo.

pouvoir des finances, c'est Colberl lui-même qui le saisit : u il s'en rendil le tnattre plus qu'aucun surintendant ». Le procédé esl classique : combien de chefs importants dans uns administrations, surtout dans les hautes situations mi-administrativeé mi-scientifiques, ont pics d'eux leur petit Colbert sans être toujours eux-mêmes de petits Louis XIV!

Colbert, au reste, se montra prudent : « ne se trouvant pas d'aloi à exercer celte autorité sans voile », « il en imagina un de gaze en persuadant au roi de créer une charge toute nouvelle de chef du Conseil des finances » : le chef du Conseil, « avec un nom et une représentation, ne feroit rien en effet dans les finances et laisseroit au contrôleur l'autorité entière d'y tout faire et d'y tout régler ». Ce personnage de paille, grande utilité, fut le maréchal de Villeroy. Traitement fixe : 48.000 livres; avantages accessoires^.

Gouverneur François d'O, surintendant des finances! Maréchal de La Meilleraye, surintendant des finances! Maréchal de Villeroy, chef du Conseil des finances ! Et, parmi ceux que je n'ai pas eu l'occasion de nommer, Schomberg, maréchal de camp, grand maître de l'artillerie, surintendant des finances! D'Effîat, maréchal de France, surintendant des finances! Les militaires avaient en ce temps pour le maniement des finances un goût marqué. A côté de ce Conseil des finances, il y avait deux commissions ou directions, la grande et la petite. À chacune de ces directions assistaient le contrôleur général des finances et, avec d'autres dignitaires, plusieurs intendants des finances. Je n'entre pas dans le détail des affaires qui étaient étudiées par ces commissions où un sérieux travail s'élaborait (2).

(1) A. de Boislisle, Les Conseils du roi sous Louis XIV, pp. 123, 124. A. la fin du règne de Louis XIV, les émoluments du chef du Conseil des finances sont évalués à 60.000 livres (Mesnard, Projets de gouvernement du duo de Bourgogne, Mémoire attribué au duc de Saint-Simon, p. 81).

(2) Cf. A. de Boislisle, Lis Conseils du roi sous Louis XIV, pp. 58-63, 112-124.

Dans les dernières années du règne de Louis XVI un remaniement sera opéré dans le régime des commissions : la grande direction sera maintenue avec le titre de Conseil de la grande direction ; la petite direction des finances prendra le nom de Comité des finances^) .

Le contrôle général des finances devint avec Colhert et ses successeurs un centre autour duquel rayonnait à peu près toute l'administration française. La commission délivrée à Golbert en 1665 admettait déjà et consacrait officiellement, mais très vaguement, cette sorte d'universalité, car elle donnait au contrôleur général le pouvoir de « faire rapport en nostredit Conseil de toutes les affaires qui concerneront vostre service et de toutes autres indifféremment(2> ». Ainsi le contrôleur pourra faire rapport au Conseil d'affaires de toute nature : il aura donc uneprééminence de fait sur les secrétaires d'Etat, dont les attributions sont circonscrites et déterminées; il aura influence et action dans toutes les directions.

Le contrôleur général est partout, non seulement parce qu'il peut avoir partout certains contrôles et certaines surveillances à exercer, mais parce que, toutes les dépenses devant être ordonnancées par le roi, c'est, en fait, le contrôleur général qui soumet toutes les ordonnances de paiement à la signature du prince (3). Il a pour indispensables auxiliaires les intendants des finances, auxquels il faut ajouter depuis 1708 les intendants du commerce (4).

(i) Règlements du 5juin et du 27 oct. 1787 (fsambert, t. XXVIII, pp. 456- 458). L'almanach royal semble mentionner d'autres comités ou commissions {Almanach royal, 1789, pp. 226-240) : les comités ou commissions ont joué ur> grand rôle à la fin de l'ancien régime.

(2) Pierre Clément, Lettres, instruct. et mémoires de Golbert, t. VII, pp. 402, 403. Pierre Clément a imprimé « nostre service » ; je corrige vostre,

(3) Même celles qui ont été libellées et expédiées par lés secrétaires d'Etat. Le nombre des ordonnances expédiées par le contrôleur général lui-même est, d'ailleurs, extrêmement considérable (H. de Jouvencel, Le contrôleur général* pp. 176. 177).

(4) Pour le détail des attributions variables des intendants des finances et de* intendants du commerce voyez : la collection de l' Almanach royal; le ms.

La correspondance de Colberl et celle <!<• ^<-s successeurs, publiées par Pierre Clément et A. de Boislisle, peuvent seules donner une idée de ce vaste rayonnement.

A la (in du règne de Louis XIV, les émoluments du contrôleur général (300. OpO livres) et ceux des six Intendants des finances (480.000 livres) formaient un total supérieur de «'{00.000 livres aux émoluments réunis des quatre secrétaires d'Etat. Le coût des bureaux de cette puissante administration, qui débordait envahissante sur toutes les circonscriptions des secrétaires d'Etat, dépassait de 20.000 livres le coût des bureaux de ces quatre dignitairesi1). Cette comparaison des budgets respectifs donne déjà une idée de la proportion suivant laquelle se répartissaient entre le contrôleur général et les secrétaires d'Etat le pouvoir et l'influence, car, comme disent fort bien les légistes, ppcunia est omnium rerum mensura communis. Celui qui voudrait se rendre un compte plus précis et plus exact de la situation chaque jour plus forte du contrôleur général pourra consulter Talmanach royal!2).

Ce personnage, à la fois tout-puissant et sans mandat déterminé, fait Tétonnement des contemporains. Saint- Simon s'exprime ainsi :

20837 du British Muséum, intitulé Devoirs et fonctions des principaux officiers de finances du royaume de France (année 1755).

(1) Mesnard, Projets de gouvernement du duc de Bourgogne,' Mémoirt attribué au duc de Saint-Simon, p. 81. Cf., pour les émoluments du contrôleur général, H. de Jouvencel, thèse déjà citée, pp. 52-54. Le mémoire manuscrit conservé au British Muséum, déjà cité, donne pour les appointements du contrôleur des chiffres bien inférieurs à ceux que je relève dans le texte, mais l'auteur a soin d'ajouter que les sommes qu'il indique ne comprennent pas les nombreux dons, profits et bénéfices divers qui viennent s'ajouter aux « appointements»» (ms. 20837, pp. 6. 7, 16, 17).

(2) « Le Trésor royal. Les parties casuelles. La direction générale de toutes les fermes du roi. Le clergé. Le commerce de l'intérieur du royaume et extérieur par terre. L'extraordinaire des guerres. L'artillerie et le génie. Pain de munition et vivres. Les étapes. Les bâtimens et maisons royales. Toutes les rentes. Les pays d'États. Les monnoies. Les parlemens et cours supérieures du royaume. Ponts et chaussées. Turcies et levées. Barrage et pavé de Paris. Les manufactures. Les octrois des villes. Les dettes des communautés. Les ligues suisses. Les vingtièmes. Les quatre sols pour livres du premier vingtième. La caisse générale des amortissemens et des arrérages. La navigation dans l'intérieur du royaume.

Le contrôleur général, maître arbitraire de tous les biens des François les mieux acquis et les plus patrimoniaux, depuis les nouveaux usages, est conséquemment celuy devant qui se brûle tout encens; mais qui, en faisant seul le sort de tout François et de tout le royaume par les édits et les déclarations qui sortent de sous sa plume dans son cabinet, n'agit pourtant qu'au nom du roi, ne reçoit nulle obéissance personnelle par sa charge, qui ne luy permet pas seulement de signer en commandement (1).

Il est singulier, lisons-nous encore dans un mémoire de 1773, que le département le plus chargé, celui auquel le secret et la célérité sont le plus nécessaires, soit le seul où l'expédition se trouve séparée de l'administration. Il a même fallu, par un abus notable, établir comme principe que les secrétaires d'État signeraient sans examen et par simple présentation les expéditions préparées par le Contrôle général (2).

Une observation très simple nous donne la clef de ces contradictions singulières. La situation du contrôleur général n'est pas constitutionnelle et organique Au point de vue de la tradition administrative et bureaucratique, le puissant contrôleur général du xvne et du xvme siècle est demeuré le contrôleur du xvia :il n'est ni ordonnateur, ni comptable!3) ; il n'est pas davantage notaire secrétaire^).

Ce personnage, étant hors cadre, n'a pas d'uniforme : il ne porte ni petit manteau, ni épée. Son modeste attribut extérieur est une canne à bec de corbin^5) (sans doute parce que Golbert en avait une). La canne à bec de corbin du contrôleur général ressemble fort à un sceptre.

Le contrôleur général a seul tous les éléments nécessaires pour dresser chaque année ce que nous appellerions aujourd'hui le budget : ce budget était un état approxi-

Les canaux faits ou à faire et l'examen ou concession de leurs privilèges ». (Almanash royal, 1774, p. 167). On pourra aussi consulter avec fruit un règlement de 1699, qui détermine les attributions du contrôleur général en matière de commerce intérieur etextérieur, publié par H. de Luçay, dans Revue hist. de droit français et étranger, t. XIII, 1867, p. 370, note 1.

(1) Saint-Simon, Mémoire sur la renonciation, dans Faugère, Écrits inédits, t. II, pp. 349, 350.

(2) A. de Boislisle, Les Conseils sous Louis XIV, dans Saint-Simon, t. VI, p. 507.

(3) Mémoire de Desmarets au duc d'Orléans, dans Castel, abbé de Saint- Pierre, Annales politiques, 2e partie, pp. 118, 119.

(4) Comme sont les secrétaires d'Etat : voyez le chapitre suivant.

(5) Mémoires du duc de Luynes, édit. Dussieux et Soulié, t. XIV, p. 482.

mal il' très sommaire des recettes e1 des dépenses 0. L'état l»ar approximation était suivi, après plusieurs années, de

« Trial an \rai», très bref résumé de compte W.

Bien entendu, ces documents n'étaient pas livrés à la publicité. L<v secret était la règle en matière de finances, comme d'ailleurs en tant d'autres matières. N'est-ce pas le contrôleur général L'Averdy qui lii rendre, le 28 mars 170Ï, une déclaration pprtant défense « d'imprimer, débiter ou colporter aucuns écrits, ouvrages ou projets concernant la réforme des finances ou leur administration passée, actuelle ou future (3) »?

Pâle défense qui prend place sur les rayons de nos bibliothèques, perdue au milieu des innombrables travaux ou opuscules interdits (4). Encore quelques années, et un successeur de L'Averdy, Necker, osera, en publiant le fameux Compte rendu (1781), donner de haut l'exemple et le modèle de la publicité en matière financière^).

Pour tracer un tableau d'ensemble du Contrôle général, j'ai anticipé sur les événements. Je reviens en arrière jusqu'à l'année 1715.

La polysynodie. Le Contrôle général jusqu'à la Révolution. — A la mort de Louis XIV, la réaction dont j'aurai à m'occuper un peu plus loin, en traitant des secrétaires

(i) Voyez Y Abrégé des finances du roy de Vannée 1680, dans P. Clément, Lettres, instr. et mém. de Colbert, t. II, p. 771 et suiv.

(2) Cf. H. de Jouvencel, Le contrôleur général, pp. 99-101, 205.

(3) H. de Jouvencel, pp. 103-104. Isambert ne donne que le préambule de cette déclaration (t. XX11, p. 400).

(4) Voir pour la période antérieure la longue série de brochures qu'occasionnèrent les mesures fiscales de Machault d'Arnouville (Marion, Machault d'Arnouville, Paris, 1891, p. 261 et suiv.). Voir aussi à la Bibliothèque de l'Institut un

curieux recueil factice coté GX

(5) Le système du secret en matière financière n'était point spécial au gouvernement royal : c'est ainsi que, vers la fin de l'ancien régime, nous voyons les Etats de Béarn défendre, sous peine de 2.000 livres, de délivrer copie de l'état des finances (Raymond, Inventaire sommaire, Bissas- Pyrénées, Archive? civiles, Sérias C et D, t. III, p. 216, C 1311).

23fi CHAPITRE IV. — LES FINANCES.

d'Etat, puis dos Conseils, emporta le contrôleur général (*), comme elle avait emporté en 1661 le surintendant. Avec le contrôleur disparurent les intendants des finances et ceux du commerce (2) de création récente (3). Si le contrôleur général fut supprimé, le Contrôle ne le fut pas : il dut désormais èlre exercé par les deux gardes des registres du Contrôle sous l'autorité d'un conseiller.

Quant à la direction supérieure des finances, on adopta en septembre 1715 le système collectif : les finances furent administrées par un Conseil que présidait le duc de NoaillesW.

Ce régime ne dura pas trois ans : dès le 28 janvier 1718, les finances eurent un directeur, le marquis d'Argenson, le Conseil des finances restant dès lors inactif.

Enfin le contrôleur général rentra en scèue, le 5 janvier 1720, avec le trop célèbre Law, qui dut résigner l'administration des finances dès le 29 mai suivant. Son successeur immédiat, Le Peletier des Forts, reçut le titre de commissaire général des finances (7 juin 1720 — décembre 1720).

Pendant la régence, le duc d'Orléans fut ordonnateur, comme lavait été Louis XIV <5). Un passage fort curieux d'un mémoire adressé au roi par Choiseul nous apprend que Louis XV continua lui-même k jouer le rôle d'ordonnateur qu'avaient assume Louis XIV et le régent. Voici ce petit texte : « L'administration des affaires de Votre Majesté par

(1) Voyez Saint-Simon, lettre anonyme an roi (1712), dans Faugère, Écrits inédits de Saint-Simon, t. IV, pp. 31-33.

(2) Éditd'oct. 1715, dans Isambert, t. XXI, p. 48.

(3) Sur ces intendants du commerce institués en 1708, supprimés en 1715, rétablis en 1724, voyez Lelong, Introduction à l 'inventaire des procès-verbaux du Conseil de commerce par P. Bonnassieux, Paris, 1900, pp. xi et iuiv., xxxv et suiv. ; Perroud, Lettres de Mme Roland, t. II, p. 617 et suiv.

(4) Cf. Albert Esslinger, Le Conseil particulier des finances à l'époque de la polysyaodie, Paris, 1908 (thèse de doctorat en droit; ce travail est « lardé >► de renvois aux documents de la série G7 des Archives nationales).

(5) Comte de Luçay, pp. 197, 198; A. de Boislisle, Liste chronologique des surintendants, etc., dans Annuaire- Bulletin de la Soc. de VHist.de France f 1881, pp. 271, 272.

LE CONTROLE GÉNÊfl IL, 23?

la voie des secrétaires d'Etat, établie en France depuis plus d'un siècle, éloigne touteidéede responsabilité de la part (1rs ministres des dépenses de leurs départements.

11 esi impossible que les secrétaires d'Etat soient responsables, car ils ne peuvent ordonner aucune dépense, quelque légère qu'elle soit, sur les fonds assignés pour leurs départements, sans un ordre du roi. L'ordonnance en conséquence du bon du roiest encore signée par le roi lui-même. Les ordonnances passent du trésorier à la Chambre des comptes, laquelle n'arrête les comptes du trésorier que d'après lesdites ordonnances (l) ».

Que cette masse de signatures ait toujours été donnée par le roi lui-même comme l'écrit Ghoiseul, cela est assurément pour nous surprendre. Mais, alors même que la signature du roi aurait été tracée souvent par un secrétaire du cabinet, comme on est naturellement enclin à le supposer (2), il n'en reste pas moins établi que c'est bien le roi qui est ordonnateur.

L'unité nominale du pouvoir financier central fut maintenue sans interruption jusqu'en 1789. Pendant cette dernière période (décembre 1720-1789), il est seulement deux chefs suprêmes des finances françaises qui ne reçurent pas le titre de contrôleur général. Necker, étranger et protestant, n'eut pas ce titre (3), consacré par une longue tradition et très respecté : il fut « directeur général des finances », ce qui, je suppose, sonnait aux oreilles de nos pères moins noblement que contrôleur général. Le successeur immédiat de Necker après son premier ministère, Joly de Fleury (1781-1782), prit le titre d' « administrateur général des finances ». Après Joly de Fleury,

(1) Je cite d'après le comte de Luçay, Les secrétaires d'État, pp. 544,

(2) A la vérité cela viendrait contrarier l'opinion si autorisée de Boislisle sur le rôle du ou des secrétaires de la main. Cf., ci-dessus, p. 199, note 2.

(3) Un protestant l'avait eu au temps de Mazarin et de l'éditde Nantes (voyez, ci-dessus, p. 225, note 2); il est vrai qu'à cette époque, si le titre était le même, l'importance de la fonction était bien moindre.

la qualification de contrôleur général fut rétablie jusqu'au second ministère de Necker.

Le 2() août 1788, Necker prit de nouveau le titre de directeur général des finances. Congédié le 12 juillet 1789, rappelé In 13 après la prise de La Bastille, il recul cette fois le titre de « premier ministre des finances (* ». On eut en même temps un « contrôleur général des finances », Claude-Guillaume Lambert; puis un ministre d'Etat et des finances, Antoine Valdec de de Lessart 2 . Après quoi, fut organisé, en 1791,1e régime nouveau des ministères, dont je dirai un mot plus loin.

Je dois ici appeler l'attention sur le rôle que joue sous Louis XVI, dans l'ordre des affaires de finances comme dans l'ensemble de la politique, le chef du Conseil royal des finances (comte de Maurepas, 1774; Vergennes, 1783; Loménie de Brienne, 1787). Le Conseil royal des finances, un peu oublié dans les dernières années du règne de Louis XV, semble avec ces trois noms(3 prendre une vie nouvelle.

L'attention se portait vers ce Conseil. Il fut souvent remanié sous le règne de Louis XVI : on en attendait, ce semble, le salut de nos finances, ou, du moins, on essayait de s'en servir comme d'un leurre pour rassurerl'opinion. Le dernier remaniement date de juin 1787 : par deux règlements du 5 juin, les Consens des finances et du commerce, jusqu'alors distincts, furent fondus en un Conseil unique, appelé Conseil royal des finances et du commerce v4) : mesure d'apparat due à Brienne, mesure sans portée pratique.

(1) 29 juillet 1789 (Boislisle, article cité, p. 274).

(2) A. de de Lessart eut un moment le titre de contrôleur général. Cf. A. de Boislisle, Liste chronologique des surintendants, contrôleurs généraux, etc., dans Annuaire-Bulletin de la Société de V Histoire de France, 1881, pp. 273, 274; Almanach royal, 1789, p. 236; 1790, p. 232; 1791, p. 263.

(3) Cf. A. de Boislisle, article cité, pp. 272.273; Marius Sepet, Louis XVI,

(4) Isambert, t. XXVIII, pp. 35i-360. Cf. Chérest, La chute de V ancien régime, t. I", pp. 229, 250, 251.

J'ajouterai un mol très bref sur les auxiliaires du contrôleur général.

L'étal major du contrôleur, j'entends par là les groupes si Importants des intendants desfinances el <!<•> intendants du commerce, supprimés <mi I7I">, avail été rétabli par suite de la restauration du Contrôle général, lin juin 1777, les offices d'intendants des finances, alors au nombre de si\, furenl supprimés par Necker. Ce grand ministre créa en même temps un comité du contentieux (*), qui a subsisté jusqu'à la fin de l'ancien régime. A dater de 1777, les intendants des finances disparurent pendant dix ans ; mais on en eut la monnaie en un groupe d'attachés qui figurèrent, sans être dits intendants, dans l'almanach royal sous cette rubrique collective Détail de r administration des finances (2). Quelques années plus tard, reparaissent des fonctionnaires qualifiés cette fois intendants à tel ou tel département : intendant au département des droits domaniaux, mines, etc., intendant au département des municipalités, intendant du commerce et au département de File de Corse, plusieurs intendants du commerce (3). En 1787, pendant le court passage de Laurent de Villedeuil au Contrôle général des finances, quatre intendants des finances, substitués aux intendants de département trop nombreux, et un intendant du commerce, substitué aux divers intendants du commerce, furent créés par un règlement dû à Loménie de Brienne, chef du Conseil des finances. Le roi explique très nettement qu'il ne rétablit pas des offices, c'est-à-dire des charges vénales : il y aura quatre intendants des finances, mais Yoffice d'intendant desfinances demeure supprimé (4). — Les intendants des finances

(1) Édit de juin 1777, dans Isambert, t. XXV, pp. 51, 52.

(2) Almanach royal, 1779, p. 90.

(3) Cf. Almanach royal, 1786, pp. 219-222, et, en général, sur le» intendants des finances au xvni» siècle, H. de Jouvencel, Le contrôleur général, pp. 61-73.

(4) Règlement du 5 juin 1787, dans Isambert, t. XXVIII, pp. 357-360 et dans nrette, Recueil, t. I,r, pp. 360, 361.

rétablis en 1787 et celui du commerce (l) disparurent, quelques années plus tard, pendant la période révolutionnaire. Le commerce avait, comme on l'a vu, prés du contrôleur ses surveillants et ses protecteurs. L'agriculture y eut aussi les siens. En finissant, je dirai un mot de cette apparition de l'agriculture sur la scène politique.

Sous le ministère d'un des derniers contrôleurs généraux, qui n'a pas laissé de très brillants souvenirs, Galonné, fut institué (1785) le « Comité d'administration de l'agriculture », prototype de notre Conseil supérieur d'agriculture.

Plus de vingt ans auparavant, du temps de Bertin, contrôleur général, l'agriculture avait pris rang parmi les affaires relevant du Contrôle général. Bertin devenu simple secrétaire d'Etat, elle avait suivi les bureaux de Bertin et enfin, à l'issue du long secrétariat d'Etat de ce dernier, elle était rentrée au Contrôle général. Elle faisait cette fois un pas encore en avant et recevait par cette mesure une sorte d'investiture officielle.

Le Comité d'administration de l'agriculture, dont la création est due très probablement à l'initiative de Gravier de Vergennes, neveu du comte de Vergennes, ministre des affaires étrangères, était composé de savants et d'agronomes distingués. 11 prit sa tâche au sérieux, et fut amené tout naturellement à aborder de très graves questions, non seulement d'économie rurale, mais aussi d'administration et de législation. Par suite, il ne tarda guère à faire ombrage tout à la fois au pouvoir et à la Société d'agriculture de Paris, créée, comme tant d'autres Sociétés d'agriculture, par Bertin. Très vite il succomba (1787). Un arrêté du 30 mai 1788 transporta à la Société royale d'agriculture une de ses

(i) Cet intendant du commerce était un personnage considérable, une sorte de ministre du commerce. Il y avait aussi un intendant du commerce maritime. Cf.: E. Lelong, Introduction à Vinventaire analytique des ■procès-verbaux du Conseil de commerce par Pierre Bonnassieux, Paris, 1900, pp. xx, lu; Schmidt, La crise industrielle de 1788 en France, dans Revue hist., t. 79, pp. 83, 84, 91.