LES DÉPENSES ET LES RECETTES DU DÉPARTEMENT

Les dépenses

Les dépenses départementales sont évidemment d’une importance très variée d’un département à l’autre, mais si leur expression numérique varie suivant le développement des services qu’elles ont pour but de couvrir, les rubriques sous lesquelles elles s'inscrivent sont très sensiblement les mêmes dans tous les départements.

Par ailleurs, le département, né d’une brusque décision du législateur, r’a pas vu, depuis sa création, se constituer dans son cadre une vie régionale très intense, et sa situation d’intermédiaire entre l'Etat et les collectivités secondaires qui répondent à des besoins naturels plus marqués n’a pas laissé de se refléter dans son budget de dépenses.

Aussi bien, s’il existe dans le budget départemental des dépenses qui répondent à des services strictement départementaux, la majorité, par contre, est destinée à satisfaire, dans le cadre géographique du département, des services d’intérèt général, ou à collaborer à des services créés par les collectivités secondaires.

Quoi qu'il en soit, l’on retrouve dans tout département quatre grandes catégories de dépenses d'importance très inégale selon qu’elles concernent l'administration générale du département, les transports et les travaux publics, l’assistance, la prévoyance

sociale et l'hygiène, la dette et le fonctionnement d'institutions diverses.

En fait, le budget départemental est essentiellement un budget de voierie et d’assistance.

Pour faire fonctionner les services d'administration générale, le Préfet est amené à engager des dépenses de personnel et de matériel.

Les dépenses de personnel les plus importantes concernent le paiement des traitements et indemnités des fonctionnaires départementaux ; tantôt, la charge de la dépense est entièrement laissée au département, tantôt l'Etat en prend une part à son compte. La seconde catégorie de dépenses de personnel concerne les retraites des agents départementaux ; ici encore intervient dans certains cas des subventions de l'Etat.

À l'égard du matériel, indépendamment des frais de bureau, les principales dépenses sont constituées par les charges d’entretien des bâtiments dont le département à la propriété.

Toutes ces dépenses ne sont certes pas négligeables, mais beaucoup plus importantes sont celles relatives aux transports et travaux. publics.

Parmi cette catégorie de dépenses, il en est qui présentent un intérêt particulier, ce sont les dépenses de voierie routière.

Avant 1930, l’organisation de la voierie reposait sur la triple distinction des routes nationales entièrement à la charge de l'Etat, des routes départementales dont les dépenses incombaient au département et de la voierie vicinale dont les frais étaient partagés selon certaines modalités entre l'Etat, les départements et les communes.

En 1930, une loi est venue modifier la répartition antérieure en décidant d’incorporer dans le réseau national une partie des routes départementales et une partie des chemins vicinaux servant

à la circulation générale.

La charge des départements en matière de voierie s’est trouvée nettement allégée.

Aujourd’hui, le département, comme par le passé, ne participe pas aux frais des routes nationales.

Pour les quelques routes départementales qui demeurent, les frais qui en résultent sont inscrits en totalité au budget départemental, mais l'Etat verse des subventions.

Quant aux chemins vicinaux, il faut distinguer entre la vicinalité intercommunale : chemins de grande communication et chemins d'intérêt commun — et la vicinalité communale : chemins vicinaux ordinaires ; la distinction est importante du point de vue financier, car tandis que les dépenses de la vicinalité intercommunale sont supportées entièrement par le budget du département, celles des chemins vicinaux ordinaires figurent aux budgets municipaux et ne sont que compensées par la subvention du département.

Au total, ces dépenses de voierie, même après la réforme de 1930, constituent une rubrique essentielle du budget des dépenses.

Il faut ajouter dans cet ordre d’idées les dépenses de chemin de fer d’intérêt local et des services de transport automobile.

Les dépenses des chemins de fer d'intérêt local n'avaient cessé d'augmenter au fur et à mesure que les services qu'ils rendaient répondaient de moins en moins aux exigences modernes, c'est désormais une rubrique qui doit tendre à disparaître des budgets départementaux pour faire place aux dépenses occasionnées par les services de transports automobiles.

D'ailleurs, dans la période actuelle où la coordination des divers moyens de transport est loin d’être réalisée, les services départementaux automobiles ne peuvent pour longtemps encore, semblet-il, prétendre à des tarifs rémunérateurs, c’est une dépense importante pour le département, qui nécessite des subventions de la part de l'Etat.

Outre ces deux grands chefs de dépenses, le département peut

être amené à faire face à des dépenses d'amélioration des ports de mer, ou des voies navigables, à s'occuper de distribution d'énergie électrique, de construction de réseaux téléphoniques, d’urbanisme,

etc.…., dans presque tous ces cas, l'Etat apporte son aide financière au département.

D'un intérêt au moins égal apparaissent les dépenses d’assistance et de prévoyance sociales.

Ces dépenses, en effet, n’ont fait que s’accroître toutes les fois que l'Etat est intervenu dans ce domaine ; elles s’élevaient, en 1911, à moins de 200 millions, en 1930, sur un total de dépenses départementales de 5 milliards, les dépenses d’assistance représentaient 1.645 millions. Le rôle sans cesse croissant attribué au département dans le domaine de l’assistance s'explique par ce fait qu’au fur et à mesure que les interventions de la puissance publique devenaient plus nombreuses, il apparaissait que des trois collectivités : Etat, commune et département, cette dernière était la plus qualifiée pour faire face à l’organisation administrative et financière des nouveaux services publics.

En effet, faire de ces services des organismes entièrement communaux constituait une entreprise extrêmement complexe : il était difficile, non seulement de se procurer des ressources nouvelles suffisantes et d’engager des dépenses aussi considérables dans le cadre de la commune, mais encore d'organiser des services uniformes présentant des garanties équivalentes dans des localités très différentes au point de vue de leurs richesses.

D'autre part, donner à ces services publics le caractère de services d'Etat se heurtait à des difficultés aussi graves, car en raison même du nombre considérable des assistés ; il aurait été impossible de statuer en équité sur chaque cas particulier et d’examiner en connaissance de cause les demandes d’admission à l’assistance.

C’est pourquoi l’on a été conduit à l’organisation mixte en vigueur, qui est basée sur la participation financière des trois catégories de collectivités et dans laquelle les communes sont chargées de désigner les gens secourus, où les départements ont pour mission de centraliser la gestion financière et où l'Etat, enfin, se réserve le contrôle supérieur du service et le soin de subventionner les organismes départementaux de telle manière qu’une certaine égalité se trouve maintenue entre les collectivités.

Ainsi au point de vue financier, le département se trouve constituer le pivot de toutes les lois d’assistance, son budget supporte en principe toutes les dépenses qui s’y rapportent, mais une part importante de ces dépenses se trouve compensée par les subventions de l'Etat d’une part, les contingents des communes d’autre part.

C’est en tenant compte de ces principes généraux qu'ont été organisés successivement le régime des aliénés, celui des enfants assistés, des enfants du premier âge, l’assistance médicale gratuite, l'assistance aux vieillards, infirmes et incurables, l’assistance aux femmes en couche, le traitement des tuberculeux, et enfin les primes d’allaitement.

Dans tous ces cas, la participation financière de l'Etat ne présente pas un caractère uniforme et forfaitaire, mais tient compte à la fois des charges imposées aux collectivités intéressées et des ressources dont elles disposent pour y faire face.

A côté de tous ces services d’assistance qui ont un caractère général et obligatoire, le département est amené à organiser certains services à titre facultatif (soit librement, soit avec la participation de l'Etat) : tels l’organisation des primes à la natalité ou la création d’organismes destinés à l’exécution de la loi sur les habitations à bon marché.

Enfin, dans le même ordre d'idées, il faut signaler les dépenses relatives aux services d'hygiène et de santé publique : vaccination, désinfection, etc, qui constituent des dépenses obligatoires.

Il reste enfin une quatrième catégorie de dépenses départementales, que l’on peut intituler : dépenses diverses, étant danné le caractère hétérogène des services auxquels elles sont destinées, mais parmi lesquels le service de la dette absorbe la plus grande part.

Au nombre de ces dépenses diverses, on peut citer : les subventions allouées aux communes, les dépenses de fonctionnement de certains services départementaux d'agriculture, par exemple : écoles, stations agronomiques, fermes... ou d'instruction publique : bourses ; mais surtout le service de la dette départementale, qui comprend des dépenses d'intérêts et d’amortissement.

Enfin, il y a lieu de mentionner le crédit pour dépenses imprévues, sorte de réserve pour les dépenses éventuelles qui, d’ailleurs, dans des périodes de difficultés économiques et financières

comme les années présentes, ne manquent jamais de se révéler.

Les Recettes

Toutes ces dépenses constituent une lourde charge pour les budgets départementaux ; au fur et à mesure qu’elles apparaissaient ou qu'elles augmentaient, force était de recourir à des ressources nouvelles qui permettent au département de les équilibrer. Aussi bien en l’état actuel de cette évolution trouve-t-on, dans le budget de recettes du département, une grande variété de ressources. Par ailleurs, la liaison qui existe entre les dépenses du département et celles de l'Etat et des communes devait avoir sa répercussion dans le domaine des recettes ; en fait, l'Etat, sous forme de subventions, les communes sous forme de contingents, apportent ainsi au département des ressources importantes.

Ces deux idées de variété des ressources et de liaison entre les recettes du département, de l'Etat et de la commune, se retrouvent

tout naturellement dans la classification que l’on peut faire des

recettes départementales en cinq grandes catégories :

les recettes de nature domaniale ; les taxes pour services rendus ; les subventions et contingents ; les recettes fiscales ;

l'emprunt.

Les recettes de caractère domanial et patrimonial ne constituent qu’une fraction peu importante des ressources du budget dépar-

temental, étant donné la création récente du département.

Le domaine public du département n’est cependant pas négligeable, mais il est surtout constitué de biens qui sont plus générateurs de dépenses que de recettes : tels les voies de communications, les chemins de fer et les bâtiments. Le domaine productif (bois et forêts) est en fait très réduit, quant au domaine privé comprenant les produits des immeubles privés, les revenus des valeurs, ou les dons et legs, s’il est variable selon les départements, il constitue au total une source de recettes peu importante.

La seconde catégorie de recettes : les taxes pour services rendus, n’est guère plus importante que la précédente. En effet, la création par le département et l’exploitation en régie de services industriels, sont subordonnées à une autorisation du pouvoir législatif, ce qui limite l’extension de tels services ; par ailleurs, ceux qui ont été autorisés, chemins de fer, tramways, service de distribution d’électricité, ont pour la plupart constitué une cause de dépenses plus que de recettes ; il ne reste donc en fait qu’un certain nombre de taxes pour remboursement des services départementaux d'hygiène, de désinfection, ou des laboratoires de fraude. Au total, ces recettes ont une importance très minime.

Très importantes sont, au contraire, les subventions de l'Etat et les contingents des communes.

Les subventions de l'Etat sont la conséquence du lien qui existe en matière de dépenses entre l’Etat et le département. Aux charges que l'Etat fait assumer au département, il apporte une compensation financière sous forme de subventions.

Les unes sont sans affectation spéciale, destinées à parfaire l’équilibre budgétaire de départements particulièrement déshérités par leur situation géographique et leurs ressources naturelles. Cette rubrique qui, dans l'esprit du législateur, devait automatiquement se limiter à quelques départements pauvres, tendait depuis 1930 à s’augmenter inconsidérément du fait que tous les départements se considéraient un peu comme déshérités par une crise économique et financière durable.

Depuis 1935. cependant, à l'égard des subventions, l'Etat semble s'orienter à nouveau vers un régime d'économies.

Les autres ont une affectation spéciale, et sont la contrepartie des services généraux confiés aux départements ou de certains services départementaux particulièrement intéressants. Elles émargent au budget de l'Etat principalement sous les rubriques des Ministères de l’Intérieur, des Travaux Publics ou de la Santé Publique.

Les contingents des communes sont la conséquence du lien qui existe en matière de dépenses entre les communes et le département. Certains sont obligatoires — ils sont surtout importants dans le domaine de l’assistance, beaucoup moins dans celui de la voierie depuis le reclassement de 1930.

D’autres sont facultatifs, ce sont les versements effectués par les communes pour les travaux qui les intéressent spécialement :

ces versements constituent les « fonds de concours ».

Des particuliers peuvent également pour les mêmes raisons

contribuer aux dépenses départementales par des fonds de concours. * * * Il faut arriver aux ressources fiscales pour y trouver la majeure partie des recettes du budget départemental. Ces ressources fiscales

revêtent trois modalités : les centimes additionnels, les fonds

communs et les taxes spéciales.

Les centimes additionnels représentent à eux seuls plus de la

moitié des ressources départementales.

Bien qu'ils aient la même assiette puisqu'ils sont établis sur les principaux des anciennes contributions directes, ils se décomposent en deux classes distinctes, suivant la nature des dépenses qu'ils ont pour but de couvrir. L’on trouve ainsi d’une part : les centimes ordinaires qui doivent faire face aux dépenses annuelles et renouvelables du département, et les centimes extraordinaires destinés à faire face aux dépenses exceptionnelles et notamment au service des emprunts.

Les centimes ordinaires sont constitués par les centimes généraux, les centimes spéciaux et les centimes pour insuffisance de revenus. Les centimes généraux sont destinés à couvrir l’ensemble des dépenses sans aucune affectation ni spécialisation — le maximum en est fixé chaque année par la loi des contributions directes. Les centimes spéciaux sont tous affectés à une dépense particulière, quant aux centimes pour insuffisance de revenus, ils servent à

gager éventuellement l’excédent des dépenses ordinaires par rapport aux recettes normales.

Il convient enfin de classer parmi les centimes ordinaires les centimes d'inscription d'office qui apparaissent lorsqu'une dépense obligatoire ayant été omise par un Conseil général, l’autorité

supérieure la rétablit d'office ; il se peut alors que les recettes prévues

ne soient plus suffisantes et que l’autorité de tutelle soit obligée de recourir à des centimes d'inscription d'office.

Les centimes extraordinaires ont exactement la même nature que les centimes ordinaires, mais ils s’en distinguent du fait qu’ils ont à couvrir des dépenses exceptionnelles et en particulier le service des emprunts.

La seconde modalité des ressources fiscales a trait aux fonds communs. C’est un procédé qui s’applique aussi bien aux communes qu'aux départements, qui par ailleurs existe depuis longtemps, mais a été profondément remanié dans les années récentes. Le principe du fonds commun est fort simple. L'Etat perçoit pour son propre compte l'impôt sur les redevables, puis une partie de l'impôt est mise de côté pour constituer une masse commune que l'Etat répartira ensuite entre les collectivités intéressées, selon des

modalités diverses.

Les fonds communs les plus importants concernant le département sont aujourd’hui le fonds commun des automobiles et le fonds commun de la taxe sur le chiffre d’affaires. Le fonds de la carte des étrangers et celui du produit des amendes correctionnelles ne constituant qu’un très faible appoint pour le budget départemental. Le fonds commun des automobiles a été substitué aux anciens fonds communs sur le droit de circulation des automobiles. Avant la réforme récente supprimant le droit de circulation sur les automobiles, le département comme les communes trouvait dans ce droit de circulation une double source de recettes, d’une part grâce au fonds commun du droit de circulation, d’autre part grâce aux taxes additionnelles à l’impôt de circulation perçu par l'Etat, taxe autorisée par la loi de 1926.

Depuis la réforme, il devint nécessaire de créer deux fonds

communs pour remplacer ces deux sources de recettes disparues :

Le premier fonds commun est réparti entre les départements seulement, il est alimenté par un prélèvement de 7, 50 07/0 sur le produit de la taxe d'Etat de 50 francs par hectolitre d'essence.

La répartition entre tous les départements se fait en tenant

compte du kilométrage de routes entretenues.

Le deuxième fonds commun, qui est réparti entre les départements et les communes, est alimenté par un prélèvement de 10 0 /O sur l'impôt d'Etat, de 50 francs par hectolitre, soit 5 francs par

hectolitre.

1/3 de ce fonds commun va aux départements, les 2/3 restant aux communes, mais en tout état de cause, l'Etat garantit aux départements comme aux communes qui avaient eu recours aux taxes additionnelles un produit minimum égal à l’ancien produit :

des dites taxes.

Le surplus est réparti au prorata du nombre des véhicules au 1er janvier.

Le fonds commun de la taxe sur le chiffre d’affaires est réparti entre les départements et les communes. Il est constitué par un prélèvement de O0 fr. 10 sur le taux général de 2 0/0 de la taxe sur le chiffre d’affaires. En cas de taxe unique, c’est environ le

1/20 du produit de la taxe qui vient alimenter le fonds commun.

Ainsi constitué, le fonds commun est réparti un tiers entre les départements, 2/3 entre les communes, mais on garantit aux départements une attribution d'au moins 2 francs par tête d’habitant ; quant au surplus, il est réparti au prorata de la population en tenant compte du centime démographique, les collectivités

les plus pauvres touchant les attributions les plus fortes.

Ces deux catégories de fonds communs procurent aux départements des ressources très importantes, les autres fonds

communs, au contraire, n’ont qu’une importance très relative.

Tous ces moyens financiers dont dispose le départmeent s'étant avérés insuffisants au regard des dépenses sans cesse accrues auxquelles il devait subvenir, le législateur prit en 1926 une mesure s'appliquant également aux communes qui permettait aux départements d'établir une série de taxes dans des limites et selon des modalités fixées.

Bien que la création de ces taxes ait été entourée d’un certain nombre de restrictions et de limites, tous les départements ont profité de la latitude qui leur était ainsi donnée, et ces taxes locales sont ainsi devenues un appoint intéressant de leur budget de recettes.

A côté de toutes ces ressources d'importance variable, mais toutes renouvelables annuellement, il reste enfin le recours possible à l'emprunt.

Ce recours est en principe réservé à l’équilibre du budget extraordinaire, c’est-à-dire à la couverture des dépenses exceptionnelles

non renouvelables : dépenses de travaux neufs notamment.

Il est entouré par la loi d’une série de limitations, afin d’éviter que les autorités départementales n’en fassent un usage inconsidéré. Mais par ailleurs, l'Etat s’est préoccupé de faciliter aux départements le placement de leurs emprunts par des exonérations fiscales, et d’alléger leurs charges d'intérêts, principalement par le truchement de la Caisse de Crédit aux départements et communes, qui accorde aux collectivités emprunteuses des bonifications

d'intérêts pendant toute la durée de l'emprunt.

Des nécessités de fait jointes à ces facilités accordées par le législateur ont incité les départements à faire un usage de plus en plus large des ressources d'emprunt, de telle sorte que ces recettes faciles ont aujourd’hui, dans les budgets départementaux, une contrepartie de dépenses qui, par leur importance, contribue

largement aux difficultés financières dont ils souffrent.

Telles sont, dans l’ensemble, les recettes et les dépenses du département. C’est en partant de ces éléments ainsi précisés que le Préfet va préparer un document mettant en regard l’ensemble des dépenses et des recettes départementales avec leur évaluation, et s’efforcer de faire apparaître un équilibre sincère des unes et

des autres.