LA PRÉPARATION BUDGÉTAIRE
L'évaluation des dépenses et des recettes départementales est pour le Préfet l’acte essentiel de la préparation budgétaire. C’est en effet d’une appréciation correcte de ces éléments que va dépendre, en définitive, l'équilibre vrai du budget. Or, ces évaluations ne laissent pas d’être difficiles par elles-mêmes, tandis que par ailleurs, elles se prêtent aisément à des artifices qui ne réalisent l’équilibre que sur le papier. Aussi bien, le législateur a-t-il adopté pour le budget de l'Etat des méthodes d'évaluation qui permettent de soustraire pour une large part l’appréciation des dépenses et des recettes, à l’arbitraire des préparateurs, qu'il s’agisse de la règle de la pénultième année, ou de méthodes faisant entrer en jeu des indices plus ou moins compliqués.
Quoi qu’il en soit, le but commun de ces procédés est de se prémunir contre l’erreur involontaire ou systématique de ceux qui ont la charge de la préparation budgétaire.
En matière départementale, aucun de ces systèmes n’a cours, le Préfet n’est lié par aucune règle formelle dans ses évaluations ; il apprécie avec une entière liberté la quotité des dépenses et des recettes départementales, il évalue selon la méthode directe, qui consiste à proprement parler à n’en pas avoir.
Ainsi libres dans leurs évaluations, tous les Préfets recourent cependant au même système qui consiste à prendre comme base le dernier compte administratif connu, et à en corriger les résultats en raison des faits nouveaux qui peuvent affecter la quotité des dépenses et des recettes futures. :
Pour les dépenses, s’il en est qui se reproduisent chaque année avec une régularité mathématique, telles les dépenses de la dette, il en est par contre, telles les dépenses de matériel, qui présentent des difficultés d’évaluation considérables, c’est ainsi que les répercussions de lois sociales ou d’une crise économique sur les prix
sont des éléments qu'il est difficile d'apprécier quantitativement.
A cet égard, il est bon de remarquer que la méthode directe si elle est employée avec une entière bonne foi, est susceptible de conduire à des résultats plus exacts que les méthodes automatiques qui, dans des périodes troublées, aboutissent à des résultats
presque nécessairement erronés.
Pour les recettes, l’évaluation directe est encore la règle, mais les prévisions sont souvent plus faciles. Les ressources patrimoniales, les subventions, contingents et fonds communs, peuvent être appréciés avec assez d’exactitude en prenant pour base les derniers
résultats connus.
Les recettes fiscales, par contre, nécessitent l’examen attentif des changements survenus dans la situation économique ou la législation, et des répercussions que l’on peut raisonnablement
escompter.
Mais au total, l'appréciation sincère des dépenses et des recettes dépend essentiellement de la bonne foi de celui qui les apprécie.
Il ne suffit pas, d’ailleurs, d'évaluer l’ensemble des recettes et l’ensemble des dépenses du département ; il faut encore réaliser
l’adaptation des unes aux autres, c’est-à-dire les équilibrer.
C’est même à un double équilibre que le budget départemental doit satisfaire ; d’une part, en effet, le total des recettes doit équilibrer le total des dépenses ; d’autre part, les recettes ordinaires et les recettes extraordinaires doivent respectivement suffire à couvrir, les premières : les dépenses ordinaires, les secondes : les
dépenses extraordinaires.
C'est au Préfet à trouver les moyens de réaliser ce double équilibre. A cet effet, il peut évidemment agir sur les dépenses ou sur les recettes, ou sur les deux à la fois.
Son action sur les dépenses est, à vrai dire, assez limitée ; un grand nombre de dépenses échappent à l'initiative du Préfet : ce sont les dépenses obligatoires qu'il est obligé d'inscrire en première place dans le budget et qui y seraient inscrites d'office par l’autorité
de tutelle s’il les omettait involontairement ou sciemment.
Il ne peut donc agir, en principe, que sur les dépenses facultatives, mais les besoins des services départementaux, joints à une tendance naturelle très marquée à l’augmentation continue des dépenses publiques, incitent tous les Préfets à se reporter pratiquement sur la rubrique des recettes.
Parmi ces recettes, d’ailleurs, il en est aussi sur lesquelles le Préfet n’a aucune action, ce sont toutes celles qui ont leur source dans le budget des communes ou celui de l'Etat, il ne reste pratiquement à la disposition du Préfet que les recettes à caractère fiscal et en particulier les centimes additionnels qui voient de ce chef leur nombre augmenter constamment.
Sans doute, des maxima sont-ils fixés par l’autorité supérieure, mais ces maxima eux-mêmes nécessitent des révisions constantes pour permettre, lorsque tous autres moyens sont épuisés, d’équilibrer les budgets départementaux. Aussi, le produit des centimes ordinaires et extraordinaires qui, en 1913, était de 300 millions, est-il de 3.400 millions en 1935.
Tout le travail d'évaluation et d'adaptation des recettes aux dépenses est consigné par le Préfet dans un document dont le cadre type est fourni par le Ministère de l’Intérieur et qui permet de présenter sous une forme particulièrement claire les prévisions
ainsi dégagées.
Ce document commence par un résumé en deux pages de toutes les recettes et de toutes les dépenses du département.
La première page est consacrée aux recettes ; elle décrit les grandes catégories de recettes par chapitres et donne au bas le total général des recettes.
La deuxième page est consacrée aux dépenses par chapitres et indique au bas le total général des dépenses.
Suivent ensuite en une trentaine de pages les tableaux détaillés des recettes d’abord, des dépenses ensuite.
La partie concernant l'évaluation des recettes est précédée d’un tableau présentant l'assiette et l’‘valuation des centimes votés par le Conseil Général pour les dépenses de l'exercice.
Ce tableau en deux pages consacre la première à l’assiette des centimes. Cette page donne les principaux fictifs de chaque contribution et indique sur quel principal ou quels principaux portent chaque nature de centimes. La deuxième page, consacrée à l’évaluation du produit de chaque nature de centimes, indique pour chaque nature de centimes ordinaires ou extraordinaires la nature des contributions sur lesquelles ils portent, le principal leur servant de base, le nombre des centimes votés pour l'exercice, et grâce à une simple multiplication : le produit de ces centimes.
Après ce tableau explicatif vient l’énumération de toutes les recettes départementales classées en 16 chapitres et un nombre variable d'articles.
La section des recettes ordinaires occupe les 8 premiers chapitres, celle des recettes extraordinaires les 8 derniers.
La présentation de ces recettes se fait pour chaque page dans un tableau à 8 colonnes indiquant successivement le numéro des chapitres, le numéro des articles, la désignation des recettes, les sommes allouées au budget précédent, les sommes proposées par le Préfet, celles votées par le Conseil Général, celles allouées par le réglement et les observations.
Après les recettes vient l’énumération de toutes les dépenses en 30 chapitres, dont 21 consacrés aux dépenses ordinaires et 9 aux dépenses extraordinaires.
La présentation par tableaux contenant numéro des chapitres, numéro des articles, etc, est rigoureusement identique à celle des tableaux de recettes.
Cette longue énumération des dépenses et des recettes se termine par la balance du budget, petit tableau récapitulatif qui indique le total des recettes, le total des dépenses et fait apparaître par différence l’excédent de recettes. Souvent, cet excédent est égal à O ; il est, en effet, des départements qui prennent l’habitude de présenter une balance toujours soldée.
Cette balance est le dernier tableau du document budgétaire proprement dit, aussi, est-elle suivie de la signature du Préfet, qui présente ce document, et plus tard, après le vote et le réglement, de la signature de tous les Conseillers généraux du département et de celle du Ministre de l’Intérieur ou de son délégué.
A ce document proprement budgétaire est annexée la situation des engagements du département au 1e janvier de l’année à laquelle s'applique le budget.
Cette situation renseigne, dans une première partie, sur la dette du département du chef des emprunts.
La deuxième partie précisant le dette du département du chef des engagements à long terme autres que les emprunts.
Elle se termine par une récapitulation générale des engagements du département.
Enfin, la page finale de tout ce projet de budget départemental est consacrée au décret du Président de la République, réglant définitivement le budget en dépenses et en recettes, et chargeant le Ministre de l’Intérieur de l’exécution du dit décret.
Ainsi se présente, dans tous les départements français, la
contexture du projet du budget.
En présence de ce cadre ainsi tracé, et après avoir procédé à l'évaluation de toutes les dépenses et recettes départementales, la tâche matérielle du Préfet se borne à faire remplir les colonnes qui le concernent, et en particulier pour les dépenses étrrecettes les deux colonnes des sommes allouées au budget précédent, et des sommes proposées par le Préfet.
Le projet de budget est ensuite signé par le Préfet et daté, accompagné d’un rapport sommaire donnant les motifs des propositions d’augmentations et de diminutions, puis distribué aux membres de la Commission départementale au plus tard 10 jours avant l’ouverture de la session d’août du Conseil Général.
Le stade de la préparation se trouve alors terminé, le rôle du Préfet s’efface momentanément devant celui de la Commission départementale, du Conseil Général et de l'autorité de tutelle pour reparaître lorsqu'il s'agira d'exécuter ce qui n’était jusqu'ici qu'un
