CHAPITRE II

La limitation de l'initiative financière du Préfet par le vote et le règlement

Le budget départemental une fois préparé, le Préfet ne peut encore passer directement à son exécution ; le résultat de sa préparation doit recevoir au préalable une double sanction : le vote du budget par le Conseil Général d’abord, le règlement du budget par l’autorité de tutelle ensuite.

Les mêmes obligations s’appliquent d’ailleurs au budget supplémentaire qui intervient en cours d’année pour modifier le budget primitif.

L'étude du mécanisme du vote et du règlement budgétaire, du fait qu’il demeure en dehors des attributions du Préfet, ne doit pas retenir longtemps l'attention. Par contre, les limites et les directives que cette double intervention va tracer à l’activité

financière du Préfet présentent pour ce dernier une importance

pratique considérable.

Le vote

Avant d’être voté par le Conseil Général, le budget du département est soumis à l'examen de la Commission départementale. C’est en effet à cette Commission que le Préfet transmet le projet du budget, au moins 10 jours avant le début de la session d’août. Cette Commission joue à l’égard du Conseil Général le même rôle que la Commission des Finances vis-à-vis de la Chambre et du Sénat.

Bien que le délai dont elle dispose soit en fait extrêmement restreint, la Commission départementale rédige un rapport au vu duquel va s’engager la discussion qui doit aboutir au vote définitif

du budget.

Le vote par le Conseil Général intervient dans la session d’août. À l'inverse de ce qui se passe pour le budget de l'Etat, le vote des recettes précède le vote des dépenses, mais dans l’un et dans l’autre cas, le vote a lieu par chapitres et articles, et sans que la loi impose une forme particulière, la procédure normale des délibérations est

donc applicable.

Le chapitre est l’unité et en quelque sorte la cellule budgétaire, mais dans le budget départemental, la spécialité s’étend jusqu’à

l’article.

Cette notion de spécialité a, sur le rôle exécutif du Préfet en matière budgétaire, une importance capitale, puisqu'elle lui dicte en quelque sorte ses devoirs financiers en matière de dépenses

comme de recettes.

Le chapitre de dépenses est pour le Préfet une autorisation de dépenser limitée à la fois quant à son objet, quant à sa durée et quant à son montant. Le chapitre de recettes étant par ailleurs une obligation de percevoir limitée quant à son objet, mais sans

limite en ce qui concerne son quantum.

De la spécialité budgétaire des recettes départementales, on tire cette conséquence que le Préfet ne peut faire appel à d’autres ressources que celles qui ont été autorisées par le budget, et qu'il doit faire toute diligence pour faire rentrer l’intégralité des sommes

inscrites au budget.

La règle de la spécialité en matière de dépenses présente une importance plus pratique.

Le crédit est pour ie Préfet une simple faculté de dépenser ; il n’est pas obligé, sauf les cas où la dette existe déjà, d'utiliser jusqu’au bout le crédit qui lui est concédé, mais s’il l'utilise, il doit se conformer rigoureusement aux conditions d'objet, de montant

et de durée.

Les conditions d’objet lui interdisent de faire des virements d’article à article ; celles de durée lui interdisent les virements d'exercice à exercice ; les conditions de montant, enfin, ne lui permettent pas de dépasser le chiffre qui a été définitivement

fixé dans le budget.

Les virements d'article à article ou d’exercice à exercice sont rigoureusement interdits, car ils modifient le budget, et que toute modification, pour être valable, doit être délibérée par le Conseil Général et approuvée dans les mêmes formes que le budget : de telle sorte que ces virements ne sont possibles qu’à la condition

de respecter cette procédure.

Toutefois, lorsqu'il s’agit de crédits destinés à certains travaux spéciaux, le Préfet pourra, par simple arrêté, reporter à l'exercice en cours les fonds non utilisés de l’exercice antérieur, en leur laissant la même affectation.

Quant à la limite quantitative de la dépense, c’est une règle ‘absolue à laquelle le trésorier Payeur Général, en tant que

comptable du département, aura pour mission de veiller.

Le règlement

. À cette première limite apportée à l'initiative financière du Préfet par le vote budgétaire, le réglement par l'autorité de tutelle est susceptible, quoique dans une moindre mesure, d’en apporter

une autre.

Jusqu’en 1926, le budget départemental voté par le Conseil Général devait, dans tous les cas, être soumis au réglement de l’autorité de tutelle. Depuis 1926, l'intervention de l'autorité supérieure est en principe exceptionnelle ; elle n’apparaît que dans le cas où certains chapitres de recettes nécessitent une approbation nouvelle. Or, ces cas sont si fréquents que si le règlement du budget départemental constitue l'exception en droit, il demeure la règle en fait.

L'autorité de tutelle, en l’occurence le Ministre de l’intérieur, n’a d’ailleurs que des pouvoirs assez limités pour modifier le budget départemental, tant en recettes qu’en dépenses. Il n’a pas, en matière départementale, le pouvoir qu'a l’autorité de tutelle en matière communale d'établir en bloc un budget, au £as où le Conseil Général se serait refusé à le voter. Pour les dépenses, les droits de l'autorité de tutelle concernent exclusivement les dépenses obligatoires.

Tout ce qui a trait aux dépenses facultatives proposées par le Préfet et votées par le Conseil Général ne peut être ni supprimé, ni même modifié par l’acte de réglement.

Le procédé de l’inscription d'office d’une dépense ne peut fonctionner que dans deux cas : celui de l’omission d’une dépense obligatoire, celui du refus de paiement d’une dette exigible. La loi a d’ailleurs prévu une procédure spéciale de l'inscription d’office, pour donner au département toute garantie : ce n’est pas par le décret de règlement approuvant le budget départemental que la

dépense peut être inscrite d'office, mais par un décret spécial en forme de règlement d'administration publique.

En matière de recette, le Ministre de l’Intérieur peut simplement modifier les évaluations qui lui sembleraient inexactes, mais il ne peut en aucun cas se substituer au Conseil Général pour supprimer ou créer des recettes. Il est un cas, cependant, où il peut accroître la charge de contribuables : c’est celui de l'imposition d'office.

Cette imposition d’office est la suite possible d’une inscription d'office, elle n’en est pas la conséquence nécessaire.

En effet, lorsque l’autorité de tutelle a rétabli d'office dans le budget une dépense obligatoire qui avait été omise, cette dépense peut être couverte en premier lieu par les excédents de recettes qui peuvent être prévus au budget ; à défaut de ces excédents, il peut y être fait face au moyen du crédit pour dépenses imprévues, et ce n’est qu’à défaut de ces deux ressources que force est bien au Ministre de recourir à une imposition spéciale établie sous forme de centimes additionnels, par un décret d'inscription d'office.

Le réglement budgétaire n'apporte donc pratiquement à l'initiative du Préfet qu’une limitation assez restreinte, cependant, étant donné la multiplication des dépenses obligatoires auxquelles le département doit faire face, l'autorité de tutelle porte spécialement ses investigations sur ce point, et le Préfet qui omettrait involontairement ou systématiquement une dépense obligatoire est assuré de la voir réintégrer d'office par l'autorité

supérieure.

Toute cette réglementation concernant le rôle actif ou passif du Préfet dans les phases préliminaires de la préparation et du vote

budgétaires apparaît une seconde fois chaque année à l'occasion

du budget supplémentaire.

Le budget supplémentaire

A l'encontre de l'Etat, le département dispose, en effet, non seulement d’un budget primitif, mais encore d’un budget supplémentaire qui vient compléter le premier au cours de chaque année.

Cette différence s'explique aisément par le fait d’une part, que le budget départemental étant voté longtemps avant sa mise en vigueur, ses prévisions se révèlent pratiquement assez inexactes et nécessitent des rectifications, tant en dépenses qu’en recettes ; d'autre part, par le fait que le département ne disposant pas de trésor autonome, force lui est de réaliser le lien entre les différents exercices par le truchement d’un budget supplémentaire, qui permettra de recueillir en recettes les excédents du budget antérieur, et les restes à recouvrer, et qui sera chargé en compensation des restes à payer.

De telle sorte que ce budget supplémentaire apparaît à la fois comme un budget rectificatif du budget primitif, et un budget de report des opérations de l’exercice antérieur.

Aussi contient-il en recettes : l’excédent des recettes provenant de l’exercice clos, les restes à recouvrer et les recettes nouvelles de l’exercice en cours ; en dépenses : les restes à payer de l’année précédente sur les dépenses de matériel excédant 6.000 francs, les crédits additionnels ouverts postérieurement au budget primitif et éventuellement des dépenses nouvelles dans la limite des disponibilités.

Chacun des articles de recettes et de dépenses vient accroître le montant de l’article corrélatif du budget primitif.

Ce budget supplémentaire qui dans la forme se présente d’une façon analogue au budget primitif est préparé par le Préfet ; toutes les règles de la préparation budgétaire qui s'imposent au Préfet en matière de budget primitif se retrouvent intégralement en

matière de budget supplémentaire. De même le vote et le règlement

interviennent dans les mêmes conditions, apportant à l’activité financière du Préfet les mêmes précisions et les mêmes limites.

Au total le budget supplémentaire, s’il corrige de façon intéressante le budget primitif ne modifie en rien le rôle financier du Préfet, il l'amène en définitive à renouveller dans les mêmes conditions l’activité qu’il avait déployée au cours de la préparation du budget primitif.

La phase du vote et du règlement terminée le Préfet reprend un rôle actif prépondérant en mettant à exécution @e qui n'était

jusqu'alors que prévisions.

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