LES OPÉRATIONS BUDGÉTAIRES
L'étude du rôle du Préfet à l’égard des opérations budgétaires soulève trois ordres de problème : celui de la séparation entre les opérations administratives et les opérations comptables d'une part, celui de la durée d’exécution des opérations budgétaires d'autre part, celui de l’exécution proprement dite des services
de recettes et de dépenses enfin.
Séparation entre les opérations administratives et les opérations comptables
Les opérations budgétaires proprement dites c’est-à-dire celles relatives aux services des recettes et dépenses départementales n’intéressent le Préfet que pour une part. Il est en effet de tradition dans la comptabilité publique de faire la distinction entre les opérations administratives qui font naître et constatent les créances et les opérations comptables qui font rentrer ou sortir les deniers des caisses publiques, et de charger par ailleurs des autorités différentes du soin d’exécuter l’une et l’autre de ces catégories d'opérations.
Aux administrateurs sont confiées les opérations administratives, aux comptables les opérations comptables, et il est rigoureusement interdit aux uns et aux autres de s’immiscer dans les fonctions
qui ne les concernent pas.
Le Préfet administrateur dans le département est naturellement
chargé des opérations administratives, et c’est au Trésorier Payeur Général que sont dévolues les opérations comptables.
De telle sorte que le Préfet lorsqu'il exécute le budget borne son activité aux seules opérations qui précèdent le paiement ou l’encaissement matériel des deniers.
Mais s’il convient par la suite de consacrer des développements plus importants aux opérations administratives puisque ce sont les seules qui entéressent directement le Préfet, il est cependant utile pour la compréhension générale du sujet de ne pas passer
entièrement sous silence les opérations comptables.
Aussi paradoxal que cela puisse paraître l’interdépendance étroite des opérations administratives et comptables ne peut mieux apparaître que dans les raisons qui ont édictées la règle de leur séparation.
Si dans le budget de l’État cette distinction des ordonnateurs et des comptables répond à un souci de division du travail et à la possibilité pour le Ministre des Finances d’exercer son autorité sur tous les comptables du territoire, ces raisons ne valent plus si on les transpose dans le cadre du département. Il en est une par contre qui subsiste et qui prend même, plus de force qu’en matière de finances d’état : c’est celle du contrôle réciproque que l’administrateur peut exercer sur le comptable et que le comptable doit exercer sur l’ordonnateur.
Le contrôle du Préfet sur le comptable ne présente à vrai dire qu’un assez faible intérêt, le Trésorier Payeur Général en effet en tant qu’agent de l’État est très strictement contrôlé par le Ministère des Finances et soumis en particulier aux visites inopinées de l’inspection générale des finances. Sa comptabilité d'autre part, du fait qu'elle doit être présentée à la Cour des Comptes, permettra d'engager sa responsabilité si des irré-
gularités graves y sont relevées ; or cette responsabilité n’est pas
théorique, elle est susceptible dejouer avec d'autant plus de garanties qu'un cautionnement est exigé du comptable au moment de son entrée en fonction et qu'il est frappé au titre du département
d'une hypothèque sur tous ses biens.
Le contrôle du Trésorier Payeur Général sur le Préfet présente au contraire un intérêt considérable, du fait de sa nécessité d’abord, de sa facilité ensuite.
Le Préfet en tant qu’ordonnateur secondaire des dépenses de l’État n’est pas astreint au contrôle des dépenses engagées, mais des mesures récentes qui ont été examinées dans le premier livre, se sont efforcées d’organiser un système qui tend à s’en rapprocher.
En matière d’ordonnancement des dépenses départementales ce contrôle disparaît complètement. Tous les projets qui ont pu être déposés en vue d’organiser semblable contrôle n’ayant jamais abouti, le contrôle du comptable sur l’ordonnateur c’est-àdire du Trésorier Payeur Général sur le Préfet reste donc la seule
sauvegarde d’une gestion correcte.
A cette nécessité du contrôle se joint d’ailleurs une assez grande facilité d'application. En effet le Préfet ne pourra encaisser aucune recette ni payer aucune dépense, sans passer par le Trésorier Payeur Général puisque lui seul détient matériellement les fonds, d'autre part le Trésorier Payeur Général n’acceptera d’ouvrir ses caisses qu’à bon escient c’est-à-dire lorsque l’ordonnateur lui fournira toutes les pièces nécessaires constatant que les opé-
rations administratives ont été régulièrement faites.
Le Trésorier Payeur Général est donc le mieux placé pour contrôler efficacement la gestion du Préfet, cependant ce contrôle intervient un peu tard puisqu'il ne peut empêcher les engagements au-delà des crédits, il est par ailleurs limité par le droit de réqui-
sition du Préfet.
Le législateur n’a pas voulu en effet que le comptable puisse tenir en échec l’autorité du Préfet ; aussi a-t-il donné à ce dernier le droit de passer outre au refus du comptable dans les deux cas d'irrégularité matérielle des pièces et d'erreur d’imputation : le Préfet requiert alors le payement du Trésorier Payeur Général, ce qui évidemment dégage la responsabilité du comptable, celui-c i paye le mandat, y annexe la réquisition et rend compte au Ministère des Finances.
Le Préfet de son côté est tenu d’aviser le Ministère de l'Intérieur.
Cependant le Préfet ne peut en aucun cas user de son droit de réquisition si le refus du comptable de payer se fonde sur l’absence de crédits, sur la situation des fonds du département, ou sur les difficultés qui concernant la personne des créanciers met en jeu
sa responsabilité de payeur.
Après avoir marqué l'étendue de la compétence du Préfet à l’égard des opérations budgétaires et avant même d'étudier dans le détail l'exécution de ces opérations, il apparaît utile de préciser la période pendant laquelle le Préfet peut les exécuter.
La période d’exécution du budget
La période d’exécution budgétaire et sa durée ne laissent pas d’intéresser le Préfet à plus d’un égard : pour la préparation du budget d’abord car les prévisions doivent évidemment tenir compte de la période de temps à laquelle elles s'appliquent, pour l'exécution matérielle des opérations ensuite car il convient de savoir avec précision si une opération fait partie du budget en cours ou doit être rattachée au budget suivant, à l’égard de la comptabilité enfin puisqu'il est possible en effet de garder trace des opérations effectuées soit suivant le système de l'exercice,
soit selon celui de la gestion.
. Pour exécuter un budget, deux solutions sont en effet possibles : ou décider que l’année sera le cadre rigoureux dans lequel seront effectuées les opérations, de telle sorte que lorsque le 31 décembre sera arrivé, que les opérations soiént terminées ou non, le budget sera définitivement clos et toutes les opérations qui sont restées pendantes seront reportées de droit au budget suivant. Ce système se traduira en comptabilité par l'inscription des seules opérations matérielles de l’encaissement et du paiement au cours des 12 mois ; c’est le système de la gestion.
Ou bien il peut être convenu que le budget ne sera clos et considéré comme entièrement exécuté que lorsque toutes les créances et toutes les dettes afférent à ce budget seront définitivement apurées par l’encaissement et le paiement, peu importe que cet apurement survienne 1 ou 2 ou 10 ans après. Il faut attendre que toutes les créances et toutes les dettes soient éteintes et l’on continuera aussi longtemps qu’il le faudra, à rattacher au budget d’origine qui leur a donné naissance toutes les opérations de dépenses et de recettes dont la vie continuera à se manifester dans les budgets successifs. Cette seconde solution constitue le système de l'exercice illimité.
Les deux méthodes ne laissent pas de présenter respectivement des avantages et des inconvénients sérieux.
La gestion a le mérite de la simplicité et de la clarté, mais elle ne donne qu'une situation de caisse, c’est-à-dire qu'elle ne renseigne pas sur le résultat financier d’un budget donné autrement dit qu’elle ne dit pas, si tout compte fait ce budget se solde par un déficit, un bénéfice ou une opération blanche.
L'exercice illimité au contraire donne nécessairement la situation d'ensemble finale, permettant de dégager les véritables résultats d’un budget mais ces résultats ne sont obtenus qu’au prix de complications comptables et de lenteurs dans la reddition des
comptes, qui atténue sensiblement la valeur d’un tel système.
En présence de cette alternative, exercice ou gestion, le législateur s'était arrêté depuis longtemps aussi bien pour l’État que pour le département à un système mitigé qui semblait bien cumuler les inconvénients respectifs des deux systèmes, sans conserver aucun de leurs avantages.
Cette méthode est toujours applicable à l’État, elle vient d'être très heureusement modifiée à l’égard du département par le décret du 30 octobre 1935. Ce décret consacre un système de gestion intégrale pour les recettes, il s’en tient à un système d’exercice très limité pour les dépenses.
Les services du budget départemental s’exécutent, en principe, du 1er janvier au 31 décembre. Pour les recettes la règle est absolue. Pour les dépenses par contre il y a des délais complémentaires qui s'étendent jusqu’au 31 janvier de la deuxième année.
Cet exercice limité fonctionne de la façon suivante :
La période d'engagement des dépenses est close le 15 décembre de l’année, pour permettre de terminer dans les 15 derniers jours le plus d’opérations possible, mais pour les mêmes raisons le paiement des dépenses dont le mandatement a été effectué avant le 31 décembre pourra être effectué jusqu’au 31 janvier de la deuxième année.
La période complémentaire n’est ainsi que d’un mois, l’exercice est donc définitivement clos le 31 janvier c’est-à-dire un mois après la fin de l’année.
Mais après cette date il est bien évident qu’il y a encore des restes à recouvrer et des dépenses à payer, la clôture de l’exercice n’éteint pas ces droits elle oblige simplement à les reporter sous certaines conditions aux budgets suivants.
Le recouvrement des recettes se continue sans interruption avant le 31 décembre comme après, mais du point de vue comptable les restes à recouvrer en fin d'année, seront ajoutés en recettes au budget en cours par le truchement du budget supplémentaire.
Quant aux restes à payer les dépenses de matériel inférieures à 6.000 francs et les dépenses de personnel restant à payer à la clôture de l'exercice c’est-à-dire après le 31 janvier sont imputées
sur les crédits de l’exercice suivant.
Les dépenses de matériel supérieures à 6.000 francs sont imputées
sur le crédit du budget supplémentaire.
En résumé la période d'exécution budgétaire est en principe l’année mais pour rattacher à l’année le plus possible d'opérations de dépenses, une période complémentaire d’un mois est accordée permettant de payer ce qui n’avait pu l’être avant le 31 décembre.
Enfin tout ce qui n’a pu cependant être réglé grâce à cette période complémentaire est reporté d’office aux budgets suivants, soit directement au budget primitif en cours, soit par le truchement
du budget supplémentaire.
La connaissance exacte de ces délais a pour le Préfet une importance pratique non négligeable ; les règles qui régissent l’exécution même des opérations administratives présentent pour lui un intérêt
encore plus direct.
L'’exécution des opérations administratives de recettes et de dépenses
La mise en œuvre du service des recettes et du service des dépenses constitue l'essentiel de l’exécution du budget. Le Préfet n'effectue à leur égard que la partie administrative, c’est-à-dire celle qui précède l’encaissement des recettes et le paiement des dépenses puisque ces deux dernières opérations sont du ressort du Trésorier Payeur.
Opérations administratives du service des dépenses
Le Préfet a pour mission : d'engager de liquider et de mandater
les dépenses du département.
L'engagement est l'acte initial de la dépense, c’est lui qui fait naître la dette à la charge du département à condition que l’autre partie exécute les prestations convenues. L'engagement est de tous les actes administratifs du service des dépenses le plus important en fait, puisque sitôt intervenu, les finances départementales se trouvent valablement et définitivement engagées. Aussi cette phase de la dépense est-elle entourée de garanties particulières surtout en ce qui concerne les dépenses de matériel.
Pour les dépenses de personnel l'engagement ne prête guère à la possibilité d’abus. Il se décompose normalement en deux stades :
Dans le premier stade il y a la création de l’emploi par le Conseil Général et celui-ci fixe généralement les conditions requises pour accéder à l’emploi créé et les émoluments qui sont attachés à cet emploi.
Le Préfet n'intervient qu’au deuxième stade pour nommer effectivement les titulaires et en respectant les conditions préalablement posées. La nominations faite, la dépense est considérée comme engagée, à condition toutefois que le titulaire exécute le travail convenu.
L'engagement des dépenses de matériel étant au contraire, en principe laissé à l'initiative du Préfet, la procédure en est minutieusement réglementée et s’effectue souvent sous le contrôle de la commission départementale. Le système de l’adjudication constitue la règle générale pour l’engagement des dépenses de matériel ; c’est la transposition pure et simple dans le domaine
des finances départementales d’une procédure qui fonctionne normalement pour le budget de l'État.
Le principe de l’adjudication repose sur deux désirs :
celui d'obtenir les meilleures conditions par le jeu de la concurrence puisque l’adjudication est accordée nécessairement à celui qui offre les prix les plus bas,
celui aussi d'organiser une procédure qui soit en quelque sorte automatique de façon à enlever à l’administrateur le choix du fournisseur et le mettre ainsi à l’abri de toute suspicion.
Pour obtenir ce résultat, les modalités de la procédure ont été minutieusement réglées.
Le premier acte de l’adjudication consiste à provoquer la concurrence du plus grand nombre de fournisseurs possible, tantôt on affiche seulement l’avis d’adjudication en précisant que le cahier des charges peut être consulté en tel lieu et à telle date, et l’on admet à la concurrence toutes les personnes qui se présentent à condition qu’elles satisfassent aux conditions du cahier des charges, tantôt tout en conservant le principe de la concurrence on désire écarter une concurrence illimitée susceptible d’amener des personnes peu capables ; on recourt alors à l’adjudication restreinte d’après une liste de personnes sérieuses et connues.
Un comité de plusieurs membres est constitué qui est chargé de recueillir les soumissions, celles-ci sont remises en séance publique sous enveloppes cachetées.
Les enveloppes sont décelées et la soumission qui accorde le plus fort rabais au prix imposé par l’administration départementale est automatiquement agrée. S'il y a des ex aequo il peut être procédé à une nouvelle adjudication entre eux, ou à un tirage au sort.
Cette procédure bien qu’elle s'inspire d’un principe parfaitement louable, ne semble pas toujours réaliser les buts qu’elle se propose ; en effet il est fréquent aujourd’hui que les entreprises s'entendent
avant adjudication pour se réserver à tour de rôle la passation des marchés ; dès lors la règle de l’adjudication se trouve entièrement faussée tant dans son principe puisqu'il n’y a plus qu’une concurrence apparente que dans ses résultats.
L’adjudication ne correspond plus bien semble-t-il à la vie industrielle ou commerciale moderne ce qui explique les nombreuses. exceptions auxquelles peu à peu on a dû consentir.
Tout d’abord les opérations de gré à gré sont possibles pour les marchés de moins de 80.000 francs et les marchés sur factures. pour les dépenses de matériel de moins de 6.000 francs. Mais encore. il est de nombreux cas où la procédure de l’adjudication ne fonctionne plus. C’est ainsi qu'elle ne peut s’appliquer là où il n’y a, pas de concurrence possible : cas de monopole de droit ou de fait, entreprise protégée par un brevet d'invention, ou travail d’un artiste déterminé, etc.
Enfin en cas d’urgence, ou quand il n’y a pas d’offre, ou que l’adjudicataire se révèle défaillant le recours de l’adjudication est encore impossible.
Il existe donc de nombreuses exceptions mais dans toutes les circonstances normales le principe del’adjudication demeurelarègle. |
La dépense une fois engagée, le Préfet doit se préoccuper de constater la réalité du service et de liquider la dépense c’est-à-dire calculer le montant effectif de la créance qui existe à l’encontre du département. Les opérations de constatation et de liquidation sont effectuées tantôt sur l'initiative des créanciers qui doivent justifier de leur créance, tantôt sur l'initiative de l’administrateur.
Le Préfet a seul qualité pour liquider les dépenses départementales les modalités de cette liquidation varient d’ailleurs quelque peu selon les dépenses qu'elle concerne.
Pour la dette la liquidation résulte automatiquement de l’opération initiale : il n’y a donc pas à proprement parler de constatation
et de liquidation.
Pour les pensions il en est de même, la liquidation initiale importe seule.
Les dépenses de personnel par contre requièrent une constatation et liquidation minutieuses. En ce qui concerne les traitements et indemnités, il n’y a généralement pas de demande de la part des intéressés, l'administrateur en prend l'initiative ; il constate le grade, l’emploi, la présence, l’absence et en dégage la quotité dûe. Pour les indemnités de frais de déplacement, l'initiative appartient aux intéressés, qui sont tenus de présenter le détaii de leurs dépenses.
En ce qui concerne les dépenses de matériel les opérations de liquidation sont parfois assez complexes.
L'initiative appartient toujours aux intéressés : fournisseurs, adjudicataires qui doivent demander à l’administrateur la liquidation de leur créance et produire à cet effet toutes les preuves du service fait.
C’est aux intéressés en effet d'établir eux-mêmes les mémoires, factures et tous documents qui constituent ce qu’en langage de comptabilité publique on appelle : les pièces justificatives.
Au vu de ces pièces le Préfet liquide les droits des créanciers, et uniquement dans la mesure du service fait.
Il a en particulier, à tenir compte des pénalités qui ont pu jouer au cas de retard dans l’exécution des marchés, ou d'insuffisance de qualité. Ces pénalités doivent être calculées et viennent en déduction des sommes dûes au créancier.
Quand la créance est enfin précisée d’une façon définitive,
le Préfet donne au comptable l’ordre de payer le créancier : c’est l’objet du mandatement.
Le mandatement consiste dans l'établissement d’un titre : le mandat qui est délivré au créancier pour lui permettre de se faire payer à la caisse du Trésorier Payeur. Le comptable ne peut
en effet en aucun cas payer une dépense qui n’a pas été préalablement mandatée.
Le mandat doit indiquer le nom du créancier, l’objet de la dépense, l’exercice sur lequel il est imputé, l’article qui a autorisé la dépense.
Il doit être enfin daté, numéroté et signé.
Le mandat est d’abord communiqué au Trésorier Payeur Général qui le contrôle et appose avec sa signature le « vu » « bon à payer » ; il est alors renvoyé au Préfet qui le fait parvenir au créancier.
La règle du mandatement préalable supporte une exception, celle des « régies par économie ». Il est en effet possible de confier à des agents spéciaux le soin d'effectuer certains services et d’en payer directement les dépenses au moyen des sommes qui leur sont avancées. Ces avances sont mandatées à leur nom par le Préfet et leur sont payées par le Trésorier Payeur Général ; elles ne peuvent dépasser le maximum de 20.000 francs.
Ces régisseurs par économie doivent justifier chaque mois au Trésorier Payeur Général de l’emploi qu’ils ont fait de leurs fonds, et leur comptabilité est reprise dans la comptabilité générale du Trésorier.
Hormis cette institution des régies par économie, toutes les dépenses doivent être mandatées par le Préfet préalablement
au paiement.
Opérations administratives du service des recettes
Le rôle du Préfet à leur égard est plus simple qu’en matière de dépenses.
Il est chargé de constater et liquider les droits du département, puis de dresser et rendre exécutoire les rôles et états de produits (Article 8, Décret du 12 juillet 1893).
Les centimes additionnels et les taxes perçus par l’administration des Contributions directes sont recouvrés grâce à des rôles établis par cette administration, mais le Préfet, en homologuant ces rôles, les rend exécutoires. Cette homologation constitue, pour ces sources de recettes, l’intervention administrative du Préfet.
Pour toutes les autres ressources, le Préfet constate et liquide d’abord la quotité de la recette à encaisser, puis il émet des états de produits qu’il peut rendre exécutoires.
Ces titres sont transmis au Trésorier Payeur Général, accompagnés de pièces justificatives ; c’est ce dernier qui les encaisse,
Telles sont, dans leur ensemble, les opérations proprement budgétaires auxquelles le Préfet doit faire face.
Mais ce n’est là qu’un des aspects de l’exécution du budget départemental par le Préfet. Deux autres aspects doivent encore retenir l’attention :
celui de la Trésorerie, et celui des écritures comptables.
