G) R.G.D.IP. 1895. P

par l'exercice du droit de visite, du déroutement, et de l’interdiction de zones de navigation.

Ceci porte de graves atteintes au commerce neutfte qui, lorsque le pays neutre est voisin du pays-ennemi, est soupçonné de fraude par les belligérants. sà

Le rôle normal du Consul neutre en pays belligérant sera, pour autant qu'il puisse se porter garant de ses nationaux, de lever cette suspicion, et ainsi de REA les intérêts du com- merce neutre.

| Différentes méthodes peuvent aboutir à ce résultat, et on

doit à l'initiative du Consul général américain à Londres, M.

Skinner, l'établissement, pendant la première guerre mondiale, du système dit du « navicert », qui a rendu d'énormes. sérvices aux neutres, et qu'il convient d'exposer en détail.

Nous noùs référons, pour la question du navicert au livre de M. Rütchie « The navicert system during the world war » (x) qui donne le point de vue britannique.

Le système du « navicert » pendant la guerre mondiale fut ce système par lequel certaines expéditions de marchandises vers des pays limitrophes du territoire ennemi étaient dotées d'un « passeport commercial » par le Gouvernement britan-

nique avant qu’elles ne soient acheminées par mer.

Une description du système et de son fonctionnement suppose nécessairement quelque allusion aux conditions que la guerre avait imposées, au début de 1916, au commerce mari-

time et qui ont mené à l'adoption du navicert.

La Grande-Bretagne annonça d’abord par les « orders in council » du 20 août et 20 octobre 1914 son intention, d’accord avec la France et la Russie, d’agir selon la Déclaration de

(x) H. Ritchie, The navicett system during the World War. Carnegie 1938. Monograph series of the Carnegie endowment for international peace, Division of international law - avec un compte-rendu bibliographique de M. Ch. Rousseau, R.G.D.I-P. 1939. P. 88.

Londres, comme si elle avait été ratifiée, sous réserve de quelques à additions ou modifications.

Des listes d'articles réputés En tande de guerre furent publiées et la doctrine du voyage continu fut rendue applicable à la contrebande conditionnelle de on ie craindre la destination ennemie.

Le 18 février ro15, l'Allemagne commença la guerre sous-rhatine contre les navires de commerce naviguant dans = eaux du Royaume-Uni. ; LE

Ceci amena la réplique d’un « Order in Council » de représailles, du 11 mars 1015, exigeant le débarquement, dans des ports britanniques ou alliés, des marchandises à destination de l'ennemi, se trouvant sur des bateaux se dirigeant vers des ports neutres. Les marchandises ainsi débarquées devaient être placées sous la garde de la Cour des Prises, et, si elles n'étaient pas soumises à condamnation ou à réquisition, restituéees aux’ propriétaires. Cet « order in council >» peut être considéré comme ayant marqué le début d’un « blocus » qui devint progressivement de plus en plus complet, et dont la principale caractéristique fut la diminution des produits acheminés par mer. vers l'ennemi, par l'intermédiaire. des pays neutres limitrophes.

Comme le droit de visite ne pouvait plus être effectué en. mer avec sécurité et efficacité, il fut nécessaire-de dérouter les bateaux vers des ports ad hoc (Kirkwall, Stornway, Falmouth ou The Downs) où la visite des navires, portant souvent des cargaisons variées, pouvait être faite d'une façon satisfaisante.

Un « Comité de Gide an le » fut créé au début de 1915, composé de délégués du Foreign Office, de l’Amirauté et du Board of Trade, le président venant de l'extérieur.

La tâche de ce Comité, qui siégea au Foreign Office, fut de discriminer entre un cargo vraiment destiné à la consommation neutre, et celui qui, bien que pourvu d’un manifeste neutre, était ultérieurement destiné à l'ennemi,

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LE ROLE MARITIME DU CONSUL EN TEMPS DE GUERRÉ 107 # é :

Ce Comité recevait, en plus d'informations du « Procu-

rator General's Department » (prises), du .« War Trade In-

telligence Department » et du « War Trade Statistical Depantment », des rapports des agents diplomatiques et consulaires et des Gouvernements alliés.

Cependant de nombreuses autres mesures étaient prises

pour restreindre le courant commercial se dirigeant vers les

pays ennemis.

En 1914-1915, des accords furent passés avec les Gouvernements Danois, Norvégien et Suédois, relatifs au maintien de l'interdiction d'exporter vers les Puissances Centrales des mar-

chandises .qui puissent être considérées comme contrebande.

Des accords furent passés avec le « Netherland Oversea Trust >, association de commerçants hollandais, avec des associations danoises, avec la Société suisse de Surveillance Eco-. nomique et avec le Gouvernement grec.

En 1915, de nombreux accords de ce genre furent conclus.

Au début de 1916, un Ministère du Blocus fut créé, et on trouva unc mesure plus effective de contrôle basée sur ce principe que les importatons des nations neutres limitrophes devaient être en étroite relation avec leurs besoins tels qu'ils. sont enregistrés par les statistiques des années précédentes.

Presque immédiatement après sa création, le Ministère du Blocus füt amené à considérer les propositions émises par M. R. Skinner, Consul Général des Etats-Unis à Londres, dans le but de remédier aux rigüeurs supportées par les navires américains se rendant vers ces pays neutres.

. … Comme on peut le constater dans « Papers relating to the Foreign relations of the United States, 1915, Supplement, « The world war » (1), M, Skinner, dans ses dépêches au Gouvernement américain, en 1015, a durement critiqué le traitement infligé par les autorités britanniques aux cargaisons

108 LE ROLE MARITIME DU CONSUL EN TEMPS DE GUERRE venant des Etats-Unis qui, disait-il, furent soumises à des délais onéreux et à des droits de port élevés, moins parce qu elles constituaient de la contrebande qu'à cause de l'existence de longues listes des destinataires suspects et de beaucoup d'informations confidentielles. à

Au cours de’ conversations avec l'Amiral Slade, il avait suggéré de câbler les éléments des manifestes des navires, afin de les examiner à l'avance, et il pensait que quelque arrangement s’avérerait possible pour abréger les délais infligés aux bateaux portant des cargaisons américaines.

Dans ses dépêches (1), M. Skinner s'était plaint également du manque d’uniformité dans les méthodes administratives qui, dans la pratique, aboutissaient à ce résultat de soumettre le commerce américain à une inquisition plus grande que le commerce britannique avec les mêmes pays neutres, et il fournissait des statistiques montrant l'accroissement du commerce britannique pour certaines marchandises, accroissement “égal à la diminution subie par le commerce américain.

Au cours d’un voyage aux Etats-Unis, à la fin de 1915, M. Skinner, prenant en main les intérêts du commerce maritime de ses nationaux, eut l’occasion de discuter de ces questions avec Sir W. Crawford, attaché commercial de l’Ambassade britannique à Washington.

« Les chargeurs britanniques, dit-il, donner une re « cence, pour les neutres limitrophes, au « War Trade De- «' partment » qui l'accorde, demande des précisions, ou la re- « fuse. Le pire qui peut arriver à ce chargeur est d'avoir à « vendre ses marchandises ailleurs. Le chargeur américain qui « désire envoyer ces marchandises à la même destination n’a

pas la même garantie, ou les mêmes moyens de donner des « précisions, mais doit, au contraire, transporter’ des marchan- « dises sujettes à saisie.

(1) Papers relating to the Foreign relations of the United States. 1915. Supplement « The Woïld war > pp. 466-511.

« L'Ambassade britannique à Washington ne pourtaitelle pas recevoir des demandes des chargeurs américains, les soumettre au même examen que ceux reçus par le War Trade Department à Londres pour les exportations’ britanniques et fournir au chargeur un certificat qui le protégerait x « d’une: intervention.

158 « Si le certificat était refusé, le chargeur serait conscient ‘4 « du risque couru, et la cause du refus laisserait la discussion ne

« ouverte ».

# Les suggestions n'étaient pas en fait entièrement nouvelles. 4 En 1915, un système avait été inauguré, par lequel les ‘04 Consuls britanniques dans les ports des Etats-Unis étaient pi autorisés à délivrer des certificats affirmant que les cargaisons 108 chargées sous leur surveillance correspondraient avec les cargaisons déclarées dans les manifestes des bateaux.

Et, la même année, la Compagnie de navigation de Danemark, suivie par la ligne norvégienne de l'Amérique, avait adopté une pratique consistant à soumettre par avance la liste de leur cargaison au Comité de contrebande.

Les propositions de M. Skinner fürent soumises à une commission spéciale qui considérait que le plan suggéré pouvait être adopté, de manière à placer les exportateurs éventuels # des Etats-Unis, pratiquement dans la même situation que les exportateurs éventuels du Royaume-Uni.

Ces propositions prévoyaient des accords en vue d'établir un Office aux Etats-Unis, sous le contrôle général de l'Am-

. ;: . bassade britannique à Washington.

| Les demandes qui pourraient être reçues à cet Office se- \ - raient de deux sortes : celles relatives aux marchandises qui,

dans le Royaume-Uni étaient sur la liste des exportations interdites ou limitées, et que l’on ne pouvait exporter sans licence, et celles relatives aux marchandises qui n'étaient pas sur cette liste.

Quant à ces dernières, les autorités britanniques aux Etats.

Unis pourraient délivrer un certificat, pourvu que le consi-

gnataire ne soit pas suspect, plaçant ainsi l'exportateur amé-

ricain sur le même pied que l’exportateur britannique. Les demandes relatives aux marchandises dont l’exporta-

tion hors du Royaume-Uni nécessitait une licence, seraient

télégraphiées au Foreign Office, examinées le jour même par le Comité de contrebande, en liaison avec le War Trade De-

partment ou ses sections spécialisées, et l'Ambassade britanni-

que de Washington, et il serait répondu par télégraphe de leur admission ‘ou de leur non-admission..

Puis l’Ambassadeur britannique à Washington fut informé par télégraphe du plan projeté, ét il répondit qu'il

lui paraissait pratique, mais qu'il fallait préciser s’il était éta-

bli pour faciliter les chargeurs. Le 28 février 1916, il télégraphia qu'il prenait des mesures pour établir un bureau où les demandes seraient adressées, et qu’il publiait un avis dans la presse américaine (1).

Ce fut une amélioration pour les exportateurs américains désireux d'envoyer des marchandises dans les pays Scandinaves, de savoir, des autorités britanniques aux Etats-Unis, si elles considéraient leur cargaison comme non-suspecte.

Les demandes devaient être déposées quinze jours avant

ne

la date du départ et adressées au Trade Department, British .

Embassy-Washington. .

Des accords ayant été passés pour assurer la parfaite mar-

che du système, des détails furent donnés, le 24 mars 1916, à l'Amitauté et aux Douanes, pour éviter que l’acheminement des cargaisons couvertes par des « Letters of assurance 5 de l'Ambassade britannique à Washington soient soumises à des retards, sauf dans le cas où il y aurait des motifs particuliers de suspicion au sujet de leur véritable destination.

(1) On trouvera les termes de la circulaire du Consulat Général <e Grande-Bretagne à New-York, dans « Papers felating “to the Foreign Relations of the United States » 1916. Supplement p, 496.

Ne les détails de ce plan furent communiqués: aux Gou- * : vernements alliés. | Le plan qui fut ainsi établi, et qui fut connu aux Etats-

à Unis sous le nom de « Plan Skinner », peut maintenant être | exposé dans tous ses détails. Voici la façon dont il fonctionfait à

. Les firmes des Etats-Unis qui désiraient savoir si leurs 10 catgaisons destinées aux pays Scandinaves seraient regardées À + comme ayant’ un caractère neutre pourraient s’adresset au 1er Trade Department » de l'Ambassade britannique à Washington, qui délivterait des « letters of assurance » (appelées plus tard « navicerts »).

Les marchandises étaient divisées en deux catégories :

“1 - Marchandises dont la sortie d'Angleterre n'’exigeait à pas de licence.

- Marchandises dont la sortie d'Angleterre était interci dite ou restreinte, ni en cas de licence,

Le: L'Ambassade britannique à Washington, qui possédait 4 les codes de renseignements commerciaux semblables à ceux | du « War Trade Department » de Londres, pouvait, pour les ; En marchandises classées dans la première catégorie, donner des | indications et délivrer des navicerts, sans en référer à Liondres, pourvu que le consignataire ne soit pas sur la « Statu- -tory black list ».

Pour les marchandises de la 2° catégotie, les demandes étaient télégraphiées, sous forme abrégée, de 1’ Ambassade britannique à Washington au Foreign Office, demandes précédées du mot conventionnel « Navicert » et rédigées ainsi : : Lettre indiquant le pays de destination, nom de l'expéditeut, description et poids des marchandises, nom du destina-

“Ci taire et lieu de destination. Dans ces télégrammes, « À » voulait dire Norvège, «,B » Suède et « C » Danemark. Dès leur réception au Foreign Office, ils étaient acheminés

119 LE ROLE MARITIME DU CONSUL EN TEMPS DE GUERRE \ ; vers le Comité de Contrebande et le « War Trade Department» . et immédiatement examinés. '

Le Comité de Contrebande siégeait chaque jour/et les navicerts constituaient le premier article de son ordre du jour.

La décision sur chaque article était soumise aux mêmes conditions que celles relatives à l'octroi d'une licence d’exportation aux britanniques.

Dans les quarante- huit heures, le Comité d re était en mesure de répondre télégraphiquement. sur chaque artile, l’une des trois alternatives.

« Accipe » s'il n'y avait pas d’objection au transport, et le navicert pouvait être: délivré.

« Nolo » au cas où le transport pourrait. être soumis à des difficultés s’il était effectué. et le navicert ne devait pas, par conséquent, être délivré. jus

« Pendens » au cas où une enquête était nécessaire. Une décision serait alors communiquée le plus rapidement possible.

Pratiquement, une réponse positive « Accipe » ou néga-. tive « Nolo » était donnée immédiatement.

Les navicerts étaient ainsi libellés « A$ far as is at present known there would appear to be no ‘objection on the part of the British Government to this consigment ».

Ils étaient valables pote 2 mois (1) et délivrés gratuitement.

Les Consuls britanniques dans les ports des Etats- Us recevaient de l'Ambassade une notification de la délivrance des navicerts et étaient habilités à exercer un contrôle général sur les déclarations à la douane.

Le système des navicerts a fonctionné: convenablement et a apporté des avantages qui peuvent se résumer ainsi :

Les exportateurs et les compagnies de navigation furent soumis à des délais moins longs, les parties n’ont plus eu à

(1) Voir détails complémentaires dans Ritchie, op. cit. P. 10.

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LE ROLE MARITIME DU CONSUL EN TEMPS DE GUERRE 113 payer d'assurance contre les risques de détention, le congé put être donné plus rapidement aux navires, les cargaisons suspec-

tes furent en grande partie éliminées et les ports britanniques

ne furent plus encombrés de cargos.

Le système fut bien accueilli par les Compagnies neutres de navigation qui pendant longtemps avaient espéré trouver

quelque moyen qui leur ‘permettrait de’diminuer les délais

auxquels étaient soumis leurs navires par suite du droit de visite. |

Bien que ce système fut facultatif, la plupart des navires naviguèrent munis d'un navicert.

Entre le 11 mars 1916 et le 31 août 1917, période pendant laquelle le système a eu son développement maximum, 3.189 télégrammes au sujet du « navicert » ont été reçus au Foreign Office. Dans un compte-rendu d'avril 1917 on estime à environ 40.000 les demandes reçues, dont 30.000 environ ont été acceptées. ;

De plus amples détails qui passent le cadre de notre étude seront trouvés dans Ritchie, p. 14 et s.

e | kk . ;

Avant l'établissement du système, et encore quelque temps après, un certificat du Consul britannique du port d’embarquement était également conservé à bord, pour certifier que le cargo avait été chargé sous sa surveillance et qu’il affirmait que le navire ne contenait aucune autre marchandise que celle indiquée sur le manifeste.

Quelquefois, il ajoutait que des prélèvements de coton, de sisal ou de tabac avaient été soumis aux rayons X pour s’assurer qu'ils ne contenaient rien d'autre, ou qu'ils avaient été

empaquetés sous la surveillance de quelque autorité américai-

ne qui certifiait qu'ils étaient exempts de fraude.

Pour accomplir de telles investigations, il semble avoir été coutumier au Consul d'employer quelques personnes quali-

114 LE ROLE MARITIME DU CONSUL EN TEMPS DE GUERRE ï

$ fiées qui assistaient au chargement du navire et faisaient un pointage exact des marchandises embarquées, qui servait à» vérifier les articles portés sur le manifeste.

Le système des navicerts n'est pas, à proprement parler, un système fonctionnant avec le concours des Consulats, bien qu’il soit d’origine consulaire, mais les agents ne peuvent l'ignorer,. DE gs

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