IX

(3) Denys, VIII, 21-22, se reste conséquent quand il suppose que les tribuns de la plèbe ne pouvaient proposer le rappel de Coriolan sans un TrpoêoûXeufAa préalable.

(4) Mommsen, Rom. Forsch., I, 182-184.

tribuns en fonctions contraire aux intérêts de l'Etat (contra rempublicam). Néanmoins les tribuns sortants sont réélus, et leur élection n'est pas invalidée (i).

En 409, la plèbe, par l'organe de ses tribuns, consent à ne pas réélire les tribuns sortants; mais à la condition que le Sénat décrète la nomination de tribuns consulaires pour l'année suivante (2).

Dix années de suite (377-367), les mêmes tribuns Licinius et Sextius sont réélus, au grand mécontentement des patriciens, qui étaient encore tout-puissants dans le Sénat (3).

La patrum audoritas n'était donc pas de droit à l'égard des élections faites par les concilia plebis. Dans la suite, bien que le tribunat et l'édilité de la plèbe aient changé de caractère, et soient devenus en réalité des magistratus populi^ cependant jamais l'élection de ces magistrats ne fut suivie ni précédée de la patrum auctoritas.

Les concilia plebis avaient en outre une compétence judiciaire et une compétence législative.

II. Les concilia plebis jugeaient les procès aboutissant à des amendes, quand la cause était introduite par un magistrat de la plèbe (4).

Les sentences judiciaires du peuple étaient soustraites à la patrum auctoritas^ aussi bien les sentences capitales prononcées par les comices centuriates (5) que les amendes prononcées par les concilia plebis. Un exemple suffit.

En 454 le concilium plebis punit d'une forte amende les deux Consuls qui venaient de sortir de charge. Bien que cette condamnation irritât le Sénat au plus haut degré {^agna patrum indignationè) (e), elle ne fut pas cassée.

m. Plébiscita (7). La plèbe présidée par les tribuns avait le

(1) Liv., m, 21.

(2) Liv., IV, 55.

(3) Dionys., XIV, 12. Liv., VI, 39 § 6.

(4) Voyez mon Droit public rom., p. 181-182 (3« éd.).

(5) Voyez plus haut, p. 63.

(6) Liv., III, 31.

(7) Fest., p. 293 : ^ Scita plebei appellantur ea quae plebs suosuffragio sine patrihusjussit, plebeio magistratu rogante. «

droit de voter des décisions qui obligeaient les plébéiens. Comme ces décisions ne se rapportaient pas au popuîus entier, elles n'étaient pas soumises à la patrum auctoriias. Mais les tribuns étendirent l'action législative des assemblées de la plèbe. Sous leur direction les concilia devinrent l'organe militant de la plèbe, et la puissante arme dont il se servaient pour faire la guerre au patriciat, qui avait encore la prépondérance aux comices centuriates (i), et qui disposait sans partage du consulat et du Sénat (2),

Les tribuns s'arrogèrent le droit de soumettre au vote de la plèbe des questions d'un intérêt général , soit des projets agraires, destinés à améliorer la position matérielle des plébéiens, soit des projets politiques pour étendre les pouvoirs tribuniciens, soit enfin des projets judiciaires pour obtenir, au moyen d'un code de lois écrites, l'égalité de tous les citoyens devant le juge civil et criminel.

Cependant il ne suffisait pas que de tels projets fussent adoptés par la plèbe, pour qu'ils devinssent des lois du peuple romain^ obligeant tous les citoyens.

\jager puhlicus était le domaine àxx popuîus. La plèbe n'avait pas le droit d'en disposer (3).

Le plebiscitum Icilium de 492, qui étendait l'inviolabilité tribunicienne (4), le plebiscitum Publilium Voleronis de 471, qui transférait aux réunions tributes l'élection des magistrats de la plèbe (5), le plébiscite de 457 qui portait le nombre des tribuns de 5 à 10 (e), étaient autant de dérogations aux leges sacratae, votées par le populus et sanctionnées par le Sénat. Or, la plèbe n'avait pas le droit de déroger aux lois du peuple.

Le droit civil est encore une matière qui concerne tous les citoyens. Le tribun Terentilius Harsa ne pouvait faire décider par un plébiscite la codification de la coutume (7).

(1) Cf. Dionys., XI, 45.

,(2) Voyez T. I, p. 63.

(3) Denys, X, 31, 32, est ici dans le vrai quand il suppose que la rogatio trîbunicia de Aventino publicando avait besoin du concours du Sénat.

(4) Dionys., VII, 17.

(5; Liv., II, 56, 57. Dionys., IX, 49.

(6) Liv., III, 30. Dionys., X, 30.

(7) Liv., III, 31.

Les patriciens étaient en droit de prétendre que les plébiscites ne les obligeaient pas, parce qu'ils n'y coopéraient en aucune manière (i).

Néanmoins les plébiscites que nous venons d'énumérer ont obtenu force de loi; mais ce ne fut pas le vote de la plèbe seule qui leur donna ce caractère légal.

En effet la tradition mentionne des plébiscites agraires qui ont été renouvelés une dizaine d'années de suite (484 et années suivantes), et qui sont restés néanmoins sans effet (2). Le plébiscite Publilien dut être renouvelé une seconde année (3) ; le plébiscite Térentilien, huit années consécutives (4).

Est-ce à dire que ces plébiscites furent d'abord rejetés par les concilia pîebis? Evidemment non. Toute mesure qui favorisait les intérêts plébéiens, était assurée d'avance d'obtenir la majorité aux assemblées de la plèbe, et si tous les tribuns étaient d'accord, si aucun d'eux n'intercédait contre la rogatio, il n'y avait dans l'Etat aucun pouvoir capable d'empêcher le vote (5).

Si donc les mêmes plébiscites se renouvellent plusieurs années de suite, c'est que le plébiscite d'intérêt général n'est pas exécutoire par lui-même. La tradition démontre que les plébiscites dont nous venons de parler, obtinrent seulement force de loi, après que le Sénat, obligé par les circonstances

(1) Gajus, I § 3. Cf. Liv., III, 55. Dionys., XI, 45.

(2) Liv., II, 42, 44, 52, 54, 61, 63, III, 1. Cf. Dionys., X, 35 s. f.

(3) Liv., II, 56, 57. Dionys., IX, 41, 42.

(4) Liv., III, 9, 10, 21, 25, 29, 30, 31. Dionys., X, 2, 15, 21, 35.

(5) Tite-Live s'exprime inexactement quand, à propos de ces propositions qui 6e renouvellent plusieurs années de suite, il les appelle simplement des promulgationes et qu'il suppose que la proposition n'a été effectivement votée que dans l'année où le plébiscite devint obligatoire. Il dit lui-même, en parlant de cette époque (II, 56 § 4), que Vintercessio trihunicia était le seul moyen légal d'empêcher le vote de la plèbe, et il reconnaît qu'en 461 la proposition Térentilienne fut renouvelée par le collège entier des tribuns (III, 10 § 14). Il n'est pas douteux que, malgré les attaques violentes des jeunes patriciens, la proposition n'ait été votée en cette année par la plèbe. Néanmoins elle ne devint exécutoire qu'en 454 (III, 31). La cause de cette inexactitude d'expression chez Tite-Live, c'est qu'il n'a pas nettement distingué entre la valeur légale des plébiscites de cette époque et celle des plébiscites aux derniers siècles de la République.

ou volontairement, à la suite d'un compromis, eut renoncé à son opposition (i).

Pour donner au plébiscite force de loi, deux voies de procédure étaient ouvertes : ou que le plébiscite fût soumis aux comices centuriates, pour être transformé en loi et sanctionné par les patres, ou qu'il fût assimilé à une loi centuriate et reconnu comme obligatoire par la seule sanction de la patriim auctoritas. En effet, après avoir été voté par la plèbe et sanctionné par le Sénat, assemblée patricienne, le plébiscite pouvait être considéré comme l'expression de la volonté du populus.

Nous pensons que la seconde procédure fut généralement suivie. Car ces mesures législatives ont été appelées du nom du tribun qui les a soumises au concilium pîebis, tandis que, transformées en lois centuriates, elles auraient reçu le nom du magistrat patricien chargé de les proposer aux comices.

Cependant ce n'étaient là que des expédients. Quand l'influence de la plèbe eut grandi dans l'Etat, il devint nécessaire de sanctionner par des lois la valeur légale des plébiscites. De 449 à 286 la tradition mentionne successivement trois lois, toutes trois portées dans le but de déterminer la force légale A\\ pîehiscitum.

Ce sont :

P La lex Valeria Horatia de 449 : « Ut quod tributim pîebis jussisset populum teneret (2). »

2° La lex Publilia Philonis de 339 : « Ut plébiscita omnes Qvirites tenerent (3). »

(1) Liv., II, 43, III, II, 14, 21, 25, 29, 30, 31. Dionys., IX, 41, 42, 44, 49, X, 2, 4, 5, 15, 21, 30, 35, 52. Le jurisconsulte Gajus chez Lyd., de mag., I, 34 (p. 146 Bekk.) : « (InsI itution du Décemvirat) âôyiinzi xoivw r^i ^oiiXi^ç xai toO

(2) Liv., III, 55 : « Cum velut in controvei'so jure esset tenerentiime patres plebiscitis, legem centuriatis comiths tulere ut quod tributim plebis jussisset populum teneret.^ Cf. 67 § 9 : « Scita plebis injuncta pairibus. «

Dionys., XI, 45 : « (Tôv vôjxov) tÔv xe^syovra toù; 'jttô toj Sr.^VJ ?e9ÉvTa; èv raïç çu^STtxaî; èxx^ijiTÎats vÔ|X0'j; Ùttouti xstffGat 'Pîufwtioi; l| ïffou, t/;v aiiTr.v e^^ovra; iwaftvj Toî; h raïç ^o^^îtktiv Ixx^ijo'tai; Tc9>3crof«^oi;. ■

(3) Liv., \1IL 12.

3° La lex Hortensia de 286 : « Ut quod plebs jussisset, omnis Quirites teneret (i). »

De ces définitions fort écourlées on devrait conclure que le contenu de ces trois lois fut identique ; toutes trois auraient ordonné : ut plébiscita omnes Quirites tenerent. Cependant, si l'on réfléchit aux progrès immenses que l'influence politique de la plèbe fit de 449 à 286, on ne peut guère admettre que ces trois lois, portées dans un intervalle de plus d'un siècle et demi, aient eu absolument la même portée. Il n'est pas même possible de supposer que la leœ Yaleria Horatia, votée en 449, alors que la plèbe était encore exclue des magistratures patriciennes et du Sénat, lui ait accordé le droit de légiférer sans subordonner ce droit à aucune condition.

Aussi tous les savants modernes sont-ils unanimes à dire que ces trois lois ont dû se distinguer par la diversité des conditions requises pour que le plébiscite fût assimilé à la loi.

Quelles étaient ces conditions ? A ce sujet il y a tant d'hypothèses difî'érentes qu'il serait oiseux de les énumérer et de les discuter (2). Nous nous bornerons à exposer et à justifier par l'histoire des plébiscites connus l'opinion que nous proposons.

Le dissentiment entre la plèbe et le patriciat sur la valeur légale des plébiscites a duré jusqu'à la lex Hortensia de 286 (3). Les patriciens prétendaient qu'à défaut de la patrum audoritas^ les plébiscites ne les obligeaient pas. Depuis la lex Hortensia

(1) Plin., H. N., XVI, 10(15) §37. Laelius Félix chez Gell., N.A ., XV, 27 : « Quibus rogationibus ante 'patricii non tenebantur, donec Q. Hortensius dictator legem tulit ut eo jure quod plebs statuisset, omnes Quirites tene- RENTUR.» Gaj., 1 §3 : »Lex Hortensia lata est, qua eautum est ut plébiscita UNivERSUM popuLUM TENERENT : itaque 60 modo legibus exœquata sunt. » Dig., I, 2, 2 § 8 (Pompon.) : «Pro legibus placuit et ea (plébiscita) observari lege Hortensia; et ita factum est ut inter plébiscita et legem species constituendi intéressent, potestas autem eadem esset. »• Le même Jurisconsulte définit ensuite, § 12 : « plebiscitum quod sine auctoritate patrum est constitutum. •»

(2) Une exposition de ces hypothèses se trouve dans mon Droit public rom., p. 186, n« 6. Elles diffèrent toutes de celle que nous proposons ici.

(3) Gaj., 1 §3.

la controverse a cessé, parce que cette loi a aboli la patrum auctoritas comme condition nécessaire de la force obligatoire du plébiscite. En effet, comme nous le démontrerons plus loin, depuis cette époque l'histoire mentionne des plébiscites qui ont été votés et exécutés, malgré l'opposition du Sénat, partant, sans la sanction préalable ou subséquente de la patrum auctoritas. Il en résulte d'autre part qu'avant la leoo Hortensia la patrum auctoritas était obligatoire pour donner force de loi à un plébiscite. La loi qui a reconuu la force légale des plébiscites revêtus de \a. patru??i auctoritas, ce fut sans doute la plus ancienne des trois lois sus-mentionnées, la leoc Valeria Horatia fie 449. Cette loi a admis en droit la procédure qui jusque-là avait été appliquée en fait.

Notre opinion se base principalement sur cette considération que de 449 jusqu'en 286 nous ne connaissons aucun plébiscite d'intérêt général qui ait obtenu force de loi malgré l'opposition formelle du Sénat (i).

Sans aucun doute, plusieurs de ces plébiscites attaquaient les privilèges du patriciat, et n'avaient pas les sympathies du Sénat, défenseur naturel des droits patriciens. Il suffira de citer le pleôiscitum Canuleium de 445, qui abolit la défense du conubium entre patriciens et plébéiens (2), le plébiscite de la même année qui institua le tribunat consulaire, ouvert aux plébéiens comme aux patriciens (3), \e^ plébiscita Licinia Sextia

(1) Liv., VII, 15 : « (En 358) de amhitu ab C. Poetelio tribuno pîebis auctoribus patribus tum primum ad populum latum est, eaque rogatione novorum maxime hominum ambitionem qui nundinas et conciliabula obire soliti erant, compressani credebant. « En 432, les tribuns font passer un plébiscite : » ne oui album in vestimentwn addere petitionis liceret causa» (Liv., IV, 25). Bien que Tite-Live prétende que cette loi fut votée au grand mécontentement des patres, nous croyons que cette brigue électorale intéressait moins les patriciens qui n'avaient guère besoin de se faire connaître par la blancheur de leur toge, que les homines novi plebeii, et partant que ce plébiscite, tout comme le plébiscite Pételien, était en réalité dirigé plutôt contre ceux-ci. De même Tite-Live (VII, 16) parle du plebiscitum Duellium Menenium de unciario fœnere qui n'était pas agréable aux patres. Mais il n'est pas question d'une opposition formelle.

(2) Liv., IV, 6.

(3) Liv., IV, 6. Dionys., XI, 60.

de aère alieno, de modo agrorum, et ceux qui donnaient à la plèbe l'accès au collège des X ciri aacris faciiindis et au consulat (368-367) (i), le plébiscite de 311, augmentant le norabre des tribuns militaires à élire annuellement par le peuple (2), et enfin le plebiscitum Ogulnium (de 300), qui admit les plébéiens aux collèges des pontifes et des augures (3).

Mais aucun de ces plébiscites n'est devenu exécutoire, pour autant que nous sachions, malgré le Sénat. Au contraire Tite- Live et Denys, dans le récit des événements qui précédèrent l'adoption des plus importants de ces plébiscites, nous apprennent que le Sénat fit d'abord une vive opposition, et que la lutte entre les tribuns et te Sénat dura parfois plusieurs années. Ce qui n'aurait pu se faire, si le vote de la plèbe avait sufiî pour donner force de loi aux propositions tribuniciennes. Les mêmes Historiens expliquent encore comment le Sénat finit d'ordinaire par céder, c'est-à-dire par donner Vauctoritas^ soit qu'il y fût contraint par la situation extérieure, soit en retour de certaines concessions favorables au patriciat et consenties par les tribuns (4). Ainsi l'institution du tribunat consulaire fut compensée par la création de la censure, magistrature patricienne (5), et le plébiscite Licinîen sur le consulat fut suivi de la création de deux autres magistratures patriciennes nouvelles, la préture et l'édilité curule (e).

Si donc la lex Valerin Horatia de 449 a donné aux plébiscites force de loi, à la condition d'être validés par le Sénat, et si la leœ Hortensia de 286 abrogea cette condition, quelle fut l'innovation introduite par la leœ Pubîilia Philonis de 339?

A notre avis, le seul point auquel cette ait loi pu se rapporter, c'est la procédure à suivre dans l'application de la patrum auctoritas aux plébiscites. La lex Vaîeria Horatia avait été portée à une époque où V auctoritas suivait le vote

(1) Liv.,VI, 35,42.

(2) Liv., IX, 30.

(3) Liv., X, 6.

(4) Liv., IV, 1, 2, 6, VI, 35, 38, 42. Dionys., XI, 60. Cf. Plut., Cam., 39, 42,

(5) Liv., ÏV, 8.

(6) Liv., VI, 42.

des lois centuriates. Sans nul doute, elle avait appliqué la procédure existante aux plébiscites. En 339 le dictateur Publilius Philon porte une loi en vertu de laquelle Vauctoritas précédera les lois centuriates (i); dans la même année le même Dictateur porte une loi relative aux plébiscites. N'est-il pas naturel de supposer que ces deux lois sont connexes, et que la seconde a appliqué aux plébiscites la modification que la première avait introduite à l'égard des lois centuriates?

Si notre conjecture est fondée, la lèse Publilia Phiîonis ordonna que la patrum auctoritas précédât le vote des plébiscites : d'où il résulte que depuis cette loi les tribuns ne pouvaient soumettre à la plèbe aucune proposition qu'ils voulaient rendre obligatoire pour tous, si ce n'est ex patrum auctoritate.

La tradition historique confirme pleinement notre opinion sur la portée de la loi Publilienne.

Jusqu'à cette loi, le cas se présente que les tribuns renouvellent les mêmes propositions de loi plusieurs années de suite, avant de parvenir à les rendre exécutoires. C'est assez dire que la patrum auctoritas suivait le vote populaire. Car si elle devait précéder, la rogatio tribunicienne n'aurait pu être promulguée qu'après avoir été revêtue de l'approbation du Sénat. Soumise ensuite à la plèbe et acceptée par la majorité des tribus (ce qui généralement ne faisait pas de doute), la proposition aurait obtenu immédiatement force de loi, et elle n'aurait pas dû être renouvelée plusieurs années de suite.

Voici une preuve frappante de la vérité de notre raisonnement. Il s'agit d'un des plébiscites les plus importants de l'histoire romaine.

La rogatio Licinia Sextia de consulatu fut présentée pour la première fois, et malgré le Sénat, en 377 (2); elle obtint force de loi d'après la tradition en 367 (3). La lutte avait duré dix ans. Tite-Live prétend, il est vrai, que l'intercession tribunicienne retarda si longtemps le vote de la proposition (4). C'est

(1) Voyez plus haut, p, 69.

(2) Liv., VI, 35.

(3) Liv., VI, 42.

(4) Liv., VI, 36, 38.

évidemment une erreur. Si les deux tribuns Licinius et Sextius avaient assez d'influence sur la plèbe pour se faire réélire dix années de suite (i), et même, comme la tradition le veut (quoique probablement à tort), pour empêcher l'élection des magistratures patriciennes pendant cinq ans (2), ils avaient certainement aussi assez de puissance pour faire élire par la plèbe un collège de tribuns homogène, tous partisans de leurs propositions. S'il leur a fallu une lutte de dix années pour remporter la victoire, c'est que le parti patricien du Sénat, comprenant parfaitement l'importance des propositions Liciniennes, s'y est opposé vigoureusement, et qu'il a persisté dans le refus de Vauctoritas pendant dix ans. Je vais même plus loin : je ne pense pas que le Sénat ait sanctionné déjà en 367 le plébiscite Licinien et qu'il l'ait reconnu comme loi du peuple romain. Je suis plus disposé à croire que le Sénat, sans donner une sanction formelle au plébiscite, a fait en 367 une transaction avec les tribuns, et consenti à valider pour cette année l'élection du plébéien Sextius, qui de fait avait obtenu la majorité aux comices centuriates (3). Et voici la raison de notre opinion. En 355, 354, 353, 351, 349, 345 et 343 les deux consuls furent des patriciens. Si le plébiscite Licinien « consulum utique alter ex plèbe crearetur (4) » était devenu loi du peuple dès 367, les collèges consulaires de toutes ces années étaient autant de violations de la loi auxquelles les tribuns auraient eu le droit et le devoir de s'opposer {5). Depuis 342 jusqu'à la dictature de César, on ne trouve plus aucun exemple d'un collège consulaire exclusivement patricien. Or, précisément en 342, à la suite d'une sécession militaire, le Sénat fut obligé de faire des concessions parmi lesquelles

(1) Liv., VI, 42. Cf. Dionys., XIV, 12.

(2) Liv., VI, 35. Zon., VII, 24. Dind., II, p. 160.

(3) C'est d'ailleurs ce que dit formellement Tite-Live : « factum senaius consultum ut... patres auctores omnibus ejus anni eomitiis fièrent. « Liv., VI, 42.

(4) Liv., VI, 35.

(5) Aussi Zonaras, VII, 24 (Dind., II, p. 161), dit-il simplement que depuis 367 il y eut parfois des consuls patriciens, parfois des consuls plébéiens, parfois un patricien et un plébéien.

certaines sources mentionnent cette loi « uti îiceret consules ambos pïebeios creari (i). « Quoiqu'il en soit du contenu exact de cette loi, il résulte des Fastes consulaires qu'en cette année seulement le Sénat a sanctionné et reconnu comme loi le plébiscite qui ordonne que l'un des deux consuls soit plébéien.

Si donc le renouvellement de la promulgatio d'un même projet de loi pendant plusieurs années consécutives nous permet de conclure que \di patrum auctoritas suivait le vote du pîebiscitum, il est important d'observer que depuis la lex Publilia ce même fait ne se représenta plus.

Ce n'est pas, dans notre système, l'effet du hasard, mais la conséquence de la lex Publilia, qui substitua pour les plébiscites y auctoritas préalable à la sanction subséquente, et subordonna à cette approbation préalable la présentation des plébiscites d'intérêt général au vote de la plèbe (2).

Ij^patrum auctoritas resta une condition nécessaire de la force légale des plébiscites jusqu'en 286. En cette année, la lex Hortensia abolit la nécessité de cette condition.

Comment le Sénat a-t-il consenti au vote d'une loi aussi préjudiciable à ses pouvoirs?

La loi Hortensienne, disent les anciens, fut la conséquence de la re raite de la plèbe sur le Mont Janicale (3). La plèbe était écrasée de dettes. L'adoucissement que les tribuns avaient voulu apporter à sa condition par un projet de loi fénéraire, avait échoué contre l'opposition des créanciers. La plèbe exaspérée se retira de la ville (4).

(1) Liv., VII, 42. "Invenio apud quosdam.^ Zon.,YU, 2b {Dind., II, p. 164).

(2) Tite-Live, VII, 15, en parlant du plebiscitum Poetelium de ambitu de 358 (porté par conséquent 19 ans avant la lex Pubilia Philonis) dit : « auctoribus pairibus ad populum latum est. « On pourrait en conclure que déjà alors la patrum auctoritas précédait. Mais, outre que Tite-Live ne s'exprime pas toujours avec une exactitude rigoureuse, l'obligation de la sanction subséquente n'excluait pas absolument, comme nous l'avons déjà dit plus haut, la délibération préalable.

(3) Plin., H. N., XVI, 10 (15) § 37 : - Quum pîebs secessisset iyi Janiciilum. • Liv., Epit. XI.

(4J Liv., Epit. XI : « Plebs propter aes alienum post graves et longas seditiones ad ultimum secessit in Janiculum. » Cf. Zonar., VIII, 2 (Dind., II,

Ce peu de renseignements, donnés par les sources, suffisent pour expliquer le vote de la lex Hortensia.

Les tribuns, pour soumettre leur projet de loi fénéraire au vote de la plèbe, devaient obtenir du Sénat l'autorisation préalable. Les créanciers, qui siégeaient au Sénat, s'opposèrent à cette autorisation, et ils empêchèrent ainsi le vote de la loi. La plèbe, poussée à bout, se retira, et, pour rentrer à Rome, elle posa la condition que désormais les rogationes législatives pourraient être soumises aux assemblées tributes sans autorisation préalable du Sénat. C'est ce qu'elle obtint par la lex Hortensia.