LE CONSILIUM DANS LES INSTITUTIONS ROMAINES

C'était un principe admis par le peuple romain que toute mesure importante, soit dans la sphère privée, soit dans la sphère administrative, devait être discutée, avant l'exécution, dans un conseil de parents, d'amis ou d'hommes compétents (3).

Le père qui veut punir son fils, le mari qui juge sa femme ou a l'intention de la répudier, avant d'arrêter une décision, prend l'avis d'un conseil d'amis ou de parents (4).

Le juge ou l'arbitre, délégué aux parties par le magistrat judiciaire, siège, assisté d'un consiliwn d'hommes de loi (5).

Le général d'armée convoque un conseil de guerre avant de commencer une opération militaire de quelque importance (e)

(1) Molitor, Historia senatus romani, Louvain, 1826, Becker, II, 2, 402-456. Rein, Senatus, dans Pauly's Realencyclopaedy, VI, 1, 1004-1017, 1031-1035. Lange, II, 361-417. 2® éd. A. Dupond, De la constitution et des magistratures romaines sous la République, Paris, 1877, p. 99-119.

(2) Mommsen, Rom. Staatsr., I, 293-305 (2* éd.).

(3) Liv., XLIV, 22 (Discours du consul Aemilius au peuple en 168) : <*Immo eum qui de sua unius sententia oinnia gerat, superbum judico magis quam sapientem. " Cf. Cic, de orat., II, 39 § 165.

(4) Val. Max., II, 9 § 2, V, 8 § 2, 9 § 1, VI, 3 § 8. Liv., Epit. XLVIII. GeU., N. A., XVII, 21.

(5) Val. Max., VIII, 2 § 2. Cic, p. Quint., 2 § 4, p. Rose. Com., 4 § 12.

(6) Liv., IX, 15, X, 17, XXII, 43, XXV, 32, XXXVII, 20, 46, XLI, 1, XLII, 57, XLIV, 34-35, cf. VIII, 6, XXVIII, 26. Polyb., VI, 24.

ou de faire une convention avec l'ennemi (i). Le légat, délégué par le général, tient conseil avec les tribuns militaires et les centurions (2). Le gouverneur de province se fait assister de ses conseillers dans l'administration et la juridiction (3).

A Rome même, les magistrats, les tribuns de la plèbe (4), les censeurs (5), et spécialement les consuls (e) se choisissent, de préférence parmi les sénateurs, des conseillers privés {adesse in consilio) qu'ils consultent sur les mesures à prendre dans la sphère de leurs attributions ou à soumettre ensuite au Sénat.

Conformément au même principe, il importait que les magistrats du peuple romain, chargés de l'administration de l'Etat, fussent entourés d'un Conseil public auquel ils pussent soumettre, avant l'exécution, les mesures administratives ou politiques d'intérêt général. Ce Conseil, c'était le Sénat.

§ 2. LE SÉIVAT, PUBLICUM CONSILIUM POPULI ROMANI. LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT.

Le Sénat est le Conseil public qui assiste les magistrats suprêmes dans l'administration de l'Etat (7). La tradition qui remonte à l'origine même de Rome (mos ttiajorumj, veut que le chef de l'Etat, avant d'arrêter une décision importante,

(1) Liv., XXX, 4,5, 36, XXXIII, 12, XXXIV, 35, XXXVII, 35, XLII, 62, etc. Polyb., XIV, 9, XVIII, 36. Sali., Jug., 29, 62, 104.

(2) Caes., B. G., III, 3, V, 28-30, B. C, I, 67, II, 30, cf. Plut., Crass., 27.

(3) Cic, Verr., II, 1, 28 § 72, § 73, 2, 11 § 30. Cf. p. Balb., 17 § 38. Val. Max., III, 7 § 6. Gell., N. A., XII, 7.

(4) Dionys., X, 42, XI, 55. Plut., Ti. Grâce, 9.

(5) Varr., de I. 1., VI, 75 (62), p. 264. Sp., cf. p. 270.

(6) Dionys., X, 23, 40, XI, 55. Liv., IV, 6 § 6. Cic, de prov. cons., 17 § 41, p. Sest , 17 § 40, Verr., II, 3, 7 § 18, 88 § 204, de leg. agr., II, 34 § 93, Phil., I, 1 § 2, de rep., III, 18 § 28, Lael., 11 § 37. Ascon., p. 89. Plut., Pomp., 54, Cat. min., 21, 48, Cic, 19-20.

(7) Liv., II, 23 § 11, V, 39 § 12, VI, 6 § 15. Sali., hist. fr. I, or. Phil., § 6. Cic, adfam., XII, 2 § 3, ad Att., Il, 23 §2, p. Rose. Amer., 52 § 151, ad fam., III, 8 § 4 : « Publicum orhis tei^œ consilium, » cf. Cat., I,. 4 § 9, p. Sest., 19 § 42, Phil., III, 14 § 36, VII, 7 § 19, p. Mil., 30 § 90. Ps. Cic, de dom., 28 § 73.

consulte le Sénat et se conforme, autant que possible, à son avis (i).

Aussi les naagistrats qui ont la direction du gouvernement, ont-ils parmi leurs pouvoirs le jus agendi cum patribus (2). Ils ont le droit de convoquer le Sénat (senatum vocare (3), convocare (4), cogère) (5), de le présider (habere) (e), de lui faire des rapports (referre, relationem facere de aliqua re) (7), de demander l'avis des sénateurs (consulere) (8) et leur vote (dis-

(1) Auct. Rhet. ad Herenn., IV, 35 § 47 : « Senaius offîcium est consilio civitatem, juvare ; magistratus, opéra et diligentia consequi voluntatem setiatus." Cf. Cic, de orat., II, 39 § 165 : '^Aut senatui parendum de soluté reipublicae fuit, aut aliud consilium insiituendum, aut sua sponte faciendum. Aliud consilium, superbum ; suum, arrogans. Utendum igitur fuit consilio senatus. « P. Sest., 19 § 42 : « Senaium sine quo civitas stare mm posset. » P. Sull., 7 § 21 : « Considatus, credo, mei : in quo ego imperavi nihil, sed contra patribus conscriptis et bonis omnibus pai^i. » Ad fam., VIII, 4 § 4 : « Om,nes oportere senatui dicto audientes esse. » Ps. Cic, p. red. in sen., 7 § 17 : ^Romœ in qua civitate omnes ante vos consules senatui pamierunt." Liv,, V, 9 : « Nefas est tende^^e adversus auctoritatem senatus.^ [Sali.], Epist. ad C. Caes. de rep. ordin., II, § 10 (Gerl., I, 276) : « Ubi plèbes senatui, sicut corpus animo, obedit ejusque consulta exsequitur, paires consilio valere decet, populo supervacanea est calliditas. »

(2) Cic, de leg., III, 4 § 10.

(3) Liv., III, 9 § 6, 38 § 10, VIII, 33, XXII, 9, 55, XXVI, 1, 8, XXXII, 26, XXXVI, 39, XLII, 9, XLIV, 20, etc. Cic, ad Q. fratr., II, 3 § 2, ad Att., I, 14 § 5, Phil., III, 8 § 20, ad fam., V, 2 § 3, X, 12 § 3, 28 § 2, etc. Ps. Cic, dedom., 5 § 11.

(4) Cic, ad fam., X, 12 § 3, Verr., II, 1, 49 § 129, Cat., II, 6 § 12, p. Sull., 23 § 65, Phil., I, 1 § 1, III, 1 § 1, etc. Sali., Cat., 50. Val. Max., III, 2 § 17, V, 10 § 3, etc.

(5) Liv., III, 38 § 13. Cic, ad fam., V, 2 § 3, VII, 28 § 2, ad Q. fr., II, 12 § 1, Phil., I, 2 § 6, de fin., III, 2 § 7, etc. Val. Max.. VIII, 7 § 2. Lucan., Phars., III, 104, etc.

(6) Gell., N. A., XIV, 7 § 2, § 4, § 9, VI (VII), 21 § 2. Cic, Brut., 60 § 218, etc. Caes., B. C, I, 2, 5. Liv., III, 29 § 4, V, 55, XXXI, 47, XXXIII, 22, XXXIV, 55, etc. Fest., v. religioni, v. senacula.

(7) Cic, ad fam., I, 1 § 3, X, 28 § 1, XVI, 11 § 3, ad Q. fratr., II, 13 § 3, ad Att., IV, 2 § 4, XIV, 14 §3, Verr., I, 15 § 44, II, 2, 39 § 59, Cat., II, 12 § 26. Liv., II, 31, IX, 8, 42, XXII, 1, XXIII, 22, XXVI, 23, 27, 28, XXX, 21, XXXIII, 21, XXXIX, 5, etc. Suet., Caes., 28.

(8) Gell., N. A., XIV, 7 § 2, § 4, etc., XV, 11 § 1. Suet., de rhet., 1. Cic, Cat., III, 6 § 13, etc. Liv., II, 26, 28, III, 38 § 6, IV, 21 § 9, VIII, 2, XXII, 1, 55, XXIII, 24, etc.

cessionem facere) (i) et de rédiger l'avis de la majorité (senatus consultuni facere ^ perscribere) (2).

Durant la Royauté, le Sénat était le Conseil royal qui sous la présidence du roi (3) délibérait sur toutes les affaires importantes (4) et spécialement sur les questions religieuses, financières et internationales (5). Ce qui d'après les anciens caractérisait le gouvernement tyrannique de Tarquin le Superbe, c'est qu'il régnait selon son bon plaisir, sans demander en rien l'avis du Sénat (e).

Pendant l'absence du roi, la présidence du Sénat compétait au préfet de la ville (7), pendant la vacance du trône, à l'interroi (s).

Du temps de la République, le jus amenai cum patribus a appartenu parmi les magistrats extraordinaires aux Xviri legibus scribundis, aux tribuni militum consulari potestate, au dictator et au magister equitum, à l'interroi et au praefectus urbi; parmi les magistrats ordinaires, aux consuls, aux préteurs, et depuis le milieu du iv* siècle avant J.-C.(9) aux tribuns de la plèbe (10).

L'on voit que depuis le iv® siècle la présidence du Sénat compétait à plusieurs collèges de magistrats qui étaient simultanément en fonctions, et dont les titulaires pouvaient être et

(1) Cic, ad fam., I, 2 § 2, Phil., XIV, 7 § 21, etc. Caes., B. G., VIII, 52-53.

(2) Gell., N. A., XIV, 7 § 4. Cic, Phil., II, 36 § 91, XIV, 2 § 5. Caes., B. C, I, 5.

(3) Liv., I, 32. etc. Dionys., II, 14, IV, 30, etc.

(4) Cic. de rep., II, 8 § 14, Tusc, IV. 1 § 1, in Pis., 10 § 23, Phil., III, 4 §9. Sali., Cat., 6. Dionys., II, 12, 14, etc. Liv., I, 49.

(5) Liv., I, 9, 31, 32. Dionys., II, 35, III, 26, 32. — H. Genz, Das patricische Rom, p. 73-76. Berlin, 1878. Becker, II, 1, 346-353, Lange, 1, 389-392 (3« éd.).

(6) Liv., I, 49. Dio Cass., fr. 11 § 2.

(7) Tac, Ann., VI, 17.

(8) Voyez p. 30.

(9) Voyez plus loin.

(10) Varr., cité par Gell., N. A., XIV, 7 § 4. Il omet cependant le magister quitum. Voyez plus loin, p. 129, n« 4. — Cf. Cic, de leg., III, 4 § 10. —

ommsen, Staatsr., I, 200, 203, II, 121-123 (2eéd.).

étaient d'ordinaire tous ou en majeure partie à Rome. Partant, pour que l'exercice de ce droit ne donnât lieu à aucun conflit, il devait exister un certain ordre de priorité non -seulement dans le droit de convoquer le Sénat, mais encore dans celui de le présider et de le consulter.

Cet ordre était le suivant : le dictateur, le maître de cavalerie, les consuls, les préteurs, les tribuns de la plèbe, l'interroi, le préfet de la ville (i).

Puisque le Sénat est le consilimn publicum, qui assiste les magistrats dans le gouvernement de l'Etat, la présidence de ce Corps consultatif appartient en premier lieu à celui ou à ceux qui sont à Rome, en vertu de leurs pouvoirs ou intérimairement, dépositaires du pouvoir exécutif.

Après l'expulsion de Tarquin le Superbe, le pouvoir admi-. nistratif et exécutif fut transféré du roi viager à deux consuls annuels. Les consuls, ^présents à Rome, sont de droit les présidents ordinaires du Sénat (2). Le Sénat est essentiellement leur Conseil (3).

Mais comment la dualité du consulat se conciliait-elle avec l'unité qui semble requise pour présider à un nombreux Corps délibérant? Les deux consuls pouvaient, il est vrai, convoquer et consulter le Sénat de commun accord, mais aussi il pouvait y avoir entre eux désaccord ou hostilité, et d'ailleurs la conduite de la délibération ne pouvait être exercée, ce semble, que par un seul.

H) Varron, cité par GelL, N. A., XIV, 7 § 4, après avoir énuméré tous ces magistrats, à l'exception du vnagister equitum, dans l'ordre indiqué, ajoute : « Quotiensque usus venisset ut omnes isti magistratus eodem tempore Romae essent, tutn quo supra ordine scripti essent, qui eorum prior aliis esset, ei potissimum senatus eonsulendi jus fuisse ait. » Sur le droit et le rang du maître de cavalerie voyez plus loin, p. 129, n® 4.

(2) Cf. Liv., XXXIV, 55 : « Nam neque senatus haberi neque res publica administrari poterat sacrificando expiandoque occupatis consulibus. "

(3) Cic, ad fam., XII, 30 § 4 : « Orbus senatus, consulibus atnissis, " de or., III, 1 § 3 : « (L. Crassus)... deploravit casum atque orbitatem senatus cujus ordinis a consule qui quasi parens bonus aut tutor /îdelis esse deberet, tanquam ab aliquo nefario prœdone diriperetur patrimonium dignitatisx, p. Sest., 19 § 42.

Anciennement, comme le pouvoir exécutif alternait de mois à mois entre les deux consuls, la présidence effective et le droit de priorité appartenaient naturellement au consul pênes quem fasces erant (i). Mais dans la grande époque de l'histoire romaine l'exercice alternatif des faisceaux n'était plus observé. Quelles étaient pendant cette période les règles suivies par les deux consuls pour la présidence du Sénat?

Il arrivait exceptionnelleaient qu'un seul consul fût présent à Rome; en ce cas, c'est lui naturellement qui est le président ordinaire du Sénat (2).

D'ordinaire les deux consuls restent à Rome pendant les premiers mois de l'année, et ils se rendent ensuite dans leurs provinces. En règle générale ils agissent de commun accord, pendant qu'ils sont à Rome, et soumettent au Sénat des rapports communs (relatio communisj sur les affaires d'intérêt général, de republica, de administratione belli, de provinciis ecoercitibusque (3), ou sur d'autres questions importantes (4). En ce cas quel était celui des deux consuls qui présidait à la délibération ? Il semble qu'il n'y avait pas de règle fixe qui décidât

(1) Cf. Liv., IX, 8 (321) : « Quo creati sunt die, eo... magistratum inierunt, solennibusque senatus consultis 'perfectis de pace Caudina rettulerunt. Et Publilius, pênes quem fasces erant, » Die. Sp, Postumi " etc. Tandis que la relatio était commune, c'est le consul Publilius qui préside, parce qu'il a les faisceaux. De même chez Denys, VI, 57, en 493 le consul le plus âgé, c'est-à-dire, celui qui obtient le premier les faisceaux, préside la première séance du Sénat (ib. 49). — Mommsen, Staatsr., I, 36, n® 2 (2* éd.).

(2) Liv., XXII, 1 (217), XXVI, 26 (210), XXXI, 47 (200), XXXVI, 39(191), XXXVIII, 42 (188), XXXIX, 19 (186), XLII, 9 (173), 28 (172), XLV, 1 (168), 20, cf. 17 (167). Val. Max., III, 2 § 17 (133) : P. Mucius Scaevola, pendant que son collègue Piso est en Sicile (Drumann, II, 182). App., B. C, I, 25, Diod. Sic, XXXIV, 28», Plut., C. Gracch., 14 (121) : Opimius, pendant que son collègue Fabius était absent (App., 1. 1., Du Rieu, p. 404). De même en 118 Q. Marcius Rex, sans aucun doute pendant l'absence de son collègue (Val. Max., V, 10 § 3). En 43, Pansa, pendant que Hirtius poursuivait Antoine (Cic, Phil., VII, 1 § 1, VIII. 1 § 1, IX, 1 § 3, X, 1 § 1, XIV, 2 § 5).

(3) Liv., XXI, 6 (218), XXIII, 32 (215), XXVI, 1 (211), 27-28 (210), XXX, 27 (202), XXXII, 8 (198), XXXVIII, 42 (188), XL, 36 (180), cf. XLIV, 20 (168), XLV, 16 (167), etc.

(4) Question des Baccanalia en 186, C. L, I, 43. — Triomphe, Liv., XXVIII, 9 (207), cf. XXXIII, 22 (197).

de. la priorité. Les deux consuls s'entendaient sans doute à ce sujet (i).

Sur les questions qui le concernaient plus spécialement, chaque consul soumettait au Sénat des relationes propres (2).

Un consul ne peut empêcher son collègue ni de convoquer le Sénat, ni de lui faire un rapport (3). Un conflit n'est donc possible que lorsque les deux consuls veulent consulter le Sénat, chacun séparément, dans la même séance. Que si les deux consuls sont en bons rapports, ils s'entendront à l'amiable sur l'ordre de priorité de leurs relationes. Mais s'ils sont en désaccord (4), la question de priorité peut donner lieu à un conflit, dont nous ne connaissons pas la solution légale.

Comme nous l'avons dit plus haut, jusqu'à l'époque de SuUa les deux consuls étaient généralement absents de Rome pendant la majeure partie de l'année, de sorte que la présidence efîective du Sénat appartenait le plus souvent au magistrat qui remplaçait les consuls absents, au préteur urbain (5).

Depuis l'époque qui suit la dictature de Sulla (e), les consuls restent d'ordinaire à Rome pendant toute l'année de leur magistrature; et ce sont donc eux qui depuis Sulla jusqu'à

(1) Dans la question des Baccanalia où il y avait eu relatio communis (p. 126, n« 4), c'est le consul Sp. Postumius Albinus qui préside â la délibération (cf. Liv., XXXIX, 14).

(2) Cf. Liv., XXVIII, 39(205) : >* Referente P . Scipione senatusconsultum factum est ut quos ludos inter seditionem militarem in Hispania vovisset, ex ea pecunia quam ipse in aerarium detulisset faceret. » XLIV, 19 (168) : " Cum in exspectatione patres fuissent, maxime quidnam consul de Macedonia, cujus ea provincia esset, referret, nihil se habere Paulus quod referret. » 21 : « Tune de hello refei^e seseL. Aemilius dixit. » Sali., Jug., 28 (111) : ^ Senatus a Bestia {a.uqu.e\ était échue la Numidie, ib., 27) consultus est placeretne legatos Jugurthae recipi mœnibus. » On n'est pas suffisamment renseigné sur l'histoire de l'époque, pour savoir pourquoi le s. c. de Samiis en 135 (T. I, p. 251), ou la relatio de Carhonis seditione en 92 (Cic, de leg., III, 19 § 42), ou encore celle sur le serment imposé par la lex Appuleia en 100 (App., B. C, I, 30) furent faits respectivement par un seul consul.

(3) Voyez plus loin, p. 132.

(4) Cf. Liv., XXXVIII, 43, XLII, 10.

(5) Voyez plus loin, p. 130.

(6) Voyez mon Droit public rom., p. 246.

César ont présidé presque toutes les séances du Sénat. Pendant cette époque encore ils font des reîationes tantôt en commun (i), tantôt séparément (2). Dans le premier cas, ils désignent de commun accord celui d'entre eux qui conduira la délibération et présidera au vote (3). Que s'ils font des rapports individuellement, le conflit de priorité peut se présenter; mais nous ignorons pour cette période, comme pour la période précédente, quelle était en cette occurrence la règle suivie. Le cas s'est même présenté dans cette dernière époque de la République que, les deux consuls étant en désaccord politique, celui qui se sentait le moins puissant, s'abstenait en quelque sorte de tout acte public, et laissait à son collègue la présidence exclusive du Sénat (4).

(1) Par ex. en 72 (Cic, Verr., II, 2, 39 § 95), en 57 (Cic, ad Att., IV, 2 § 4, Ps. Cic, de dom., 3 § 7, 27 § 70, p. red. ad Quir., 6 § 15, de har. resp., 7 § 13), en 55 (Plut., Cat. min., 42), en 49 (Caes., B. C, I, 1), en 44, après le meurtre de César (Flav. Jos., Ant. Jud., XIV, 10 § 10), en 43 (Cic, Phil., V, 12 § 34). Cf. Cic, ad fam., VIII, 8 § 5. S. c. de 51 : « Ut L. Paullus C. Marcellus coss... de consularihus provinciis ad senatum re ferrent. » Phil., VIII, 11 § 33 (en 43) : « Uti C. Pansa, A. Hirtius, consules, alter ambove... ad senatum référant. « XI, 12 § 31, etc.

(2) En 78 s. c. de Asclepiade sur la relatio de Q. Lutatius Catulus (C. I., I, 111), en 70 relatio de Pompée de tribunicia potestate (Cic, Verr., 1, 15 § 44), en 63 (Cic, p. Mur., 25 § 51, Cat., III. 6 § 13), en 58 (Cic, p. Sest., 11 § 26), en 57 (Ps. Cic, de dom., 5 § 1 1, Cic, ad fam., I, 1 § 3), en 54 (Cic, ad Q. fr., II, 12 § 1), en 51 (Cic, ad fam., VIII, 8 § 5-6, Suet., Caes., 28), en 49 (Cic, ad fam., XVI, 11 § 3, Caes., B. G., VIII, 53), en 44 (^Cic, ad Att., XIV, 14 § 3), etc.

(3) Ainsi en 49, après une relatio de republica faite en commun par les deux consuls (referunt consules de republica, Caes., B. C, I, 1), c'est le consul Lentulus qui expose la question {L. Lentulus consul senatui reique publicae se non defuturum pollicetur, si etc., Caes., ib.), qui préside à la délibération (hi omnes convicio L. Lentuli consulis correpti exagitabantur, ib., 2) et au vote (Lentulus sententiam Calidii pronuntiaturum se omnino negavit, ib.).

(4) Ce fut le cas en 59. Cf. Suet., Caes., 20 : » Lege autem agrariapromulgata, ohnuntiantem collegam [M. Calpurnium BibulumJ armis foro expulit [Caesar consul], ac postero die in senatu conquestum, nec quoquam reperto qui super tali constematione re ferre aut censere aliquid auderet. . . , in eam coegit desperationem ut, quoad potestate abiret, domo dbditus nihil aliud quam per edicta obnuntiaret (pendant 8 mois. Plut., Pomp., 48, cf. Vell. Pat., II, 44 § 5, App., B. C, II, \%). Unus ex eo tempore omnia in

Les consuls étaient donc de droit les présidents ordinaires du Sénat. Mais dans le cours du v^ et du iv' siècle avant J.-C, le consulat fut remplacé à différentes reprises par des magistratures extraordinaires. Ce furent en 451 et en 450 les Xviri legihus scribundis , et pendant un certain nombre d'années entre 444 et 366, les tribuni militum consulari potestate. Ces magistrats extraordinaires exerçaient tous les pouvoirs consulaires ; ils avaient donc aussi la présidence du Sénat (i).

La présidence effective appartenait de droit à celui d'entre les collègues qui avait les faisceaux (2).

Dans des circonstances extraordinaires l'administration suprême est confiée à un dictator, avec suspension de l'indépendance administrative des consuls. Chef de l'Etat, le dictateur est de droit le président du Sénat (3).

En l'absence du dictateur, le magister equitum est le chef ad intérim du gouvernement et le président du Sénat (4).

republica et ad arbitriutn administravit (Caesar). " Il présida donc seul les séances du Sénat qui eurent lieu pendant cette partie de l'année. Cf. Suet., Caes., 21, 22. Plut., Pomp., 48. — Voyez plus loin, p. 132, n« 3.

(1) Varr., cité par Gell., N. A., XIV, 7 § 5. — Cf. Liv., III, 38 § 6, V, 20, VI, 1 § 9, 6 § 15.

(2) Pour les décemvirs voyez Dionys., X, 57 : « El; fjtèv aÙTwv -zâçn pa6(?oy; xal xà Iolttô. Tzocp'i.T-n^cc tjJ; ùna-iAïjç elyjv l^ovsiaç ôç ^ov^vivre (rjvsxdlsi xat d^ôyfiaxa snexùpov. » Pour les trib. mil. cos. pot. cf. Liv., VI, 6 § 15.

(3) Varr., cité par Gell., N. A., XIV, 7 § 4. Cf. Liv., II, 31, XXII, 9, 59, XXX, 40. Dionys., VI, 21. Plutarch., Cam., 32. Flav. Jos., Ant. jud., XIV,

(4) Bien que Varron (Gell., 1. 1.) ne mentionne pas ce magistrat parmi ceux auxquels compéte le Jus habendi senatum, ce droit ne peut lui être contesté.

11 lui est attribué expressément par Cicéron (de leg., III, 4- § 10), par un s. c. du temps de la dictature de César (Flav. Jos., Ant. jud., XIV. 10 § 6, s. f,), et par des exemples historiques (cf. Liv., VIII, 33 : en 325 Sénat convoqué par Fabius, mag. eq.\ VIII, 36, en 325 : « Dictator prœposito in urbe... magistro equitum »; XXIII, 24, 25, en 216 Sénat présidé par le mag. eq. Ti. Sempronius Gracchus; Dion. Cass., XLII, 27, en 47 Sénat présidé par Antoine, mag. eq.). — Il y a plus. Quoique inférieur en rang aux consuls et aux préteurs (T. I, p.' 66-67), le magister equitum, en sa qualité de délégué du dictateur et de chef intérimaire du gouvernement, avait comme président du Sénat la priorité sur ces mêmes magistrats. Cela résulte spécialement du s. c. de la dictature de César qui'mentionne comme présidents ordinaires le dictateur et le magister eq. avec omission des consuls et des préteurs. Aussi en 216, tandis que M' Pompe-

En l'absence du dictateur et du magister equiturriy ces mêmes fonctions reviennent aux consuls ; en l'absence des consuls, à un praefectus urbi (i) .

Depuis l'institution de la préture en 367, le préteur est le chef intérimaire du gouvernement et le président du Sénat, quand aucun des magistrats que nous venons d'énuraérer n'est présent à Rome (2).

Enfin depuis l'augmentation du nombre des préteurs, c'est le praetor urbanus qui remplace les consuls absents, préside le Sénat (3), et sert d'intermédiaire entre le Sénat et les consuls (4).

Or, comme jusqu'à l'époque de Sulla les consuls ne restaient ordinairement à Rome que les premières semaines ou les premiers mois de l'année pour se charger ensuite du commande-

nius Matho, préteur, faisant fonctions de préteur urbain, préside le Sénat pendant l'absence du mag. eq. (Liv., XXIII, 20, 22, 24), il lui cède la place dés le retour du mag. (ib., 24-25).

(1) Tac, Ann., VI, 17. Gell., N. A., XIV, 7 § 4. Cf. Liv., III, 9 § 6, 29 §4. — Depuis l'institution de la préture, l'ancienne préfecture de la ville disparaît. En effet la 'praefectura ferianim, latinarum causa, que nous rencontrons encore dans les siècles postérieurs et sous l'Empire, ne peut guère être assimilée à l'ancienne préfecture. Voyez T. I, p. 583, n" 6. Le 'praefectus feriarum latinarum causa avait-il le droit de présider le Sénat? Junius Gracchanus dit non; Varron et Ateius Capito disent oui (Gell., N. A., XIV, 3). Ce désaccord des auteurs anciens prouve que la controverse n'avait qu'un intérêt théorique ; qu'en fait, pendant les fêtes latines, il n'y avait jamais lieu de convoquer le Sénat. Sinon, la controverse eût été impossible; la question aurait dû être résolue en droit ou de fait.

(2) Liv., VIII, 2 (341) : « Cum Ti. Aemilius (T. I, 90bis, n« 16) praetor senatum consuluisset. » X, 21 : « En 296 summae rerum praetor P. Sempronîus praeerat. » Ib., 45 : « En 293 legationes sociorum a M. Atilio praetor e in senatum, introductae. »

(3) Cf. Cic, ad fam., X, 12 § 3 : (En 43) «C/if statimad Comutum praetorem urbanum literas deferremus qui quod consules aberant consulare munus sustinebat. Senatus est continuo convocatus... » Cf. Lucan., Phars., m, 106 :

Non proxima lege potestas praetor adest....

(pour présider le Sénat en 49 après le départ des consuls).

(4) Liv., XXII, 33 : »Ab eodem praetore {urb.] ex s. ù. litterae ad consules missae ut... * XXV, 41 : ^Senatus decrevit ut P. Cornélius praetor (urb., XXV, 2) litteras... ad consules mitteret, » XXVII, 4, XXXII, 31, XXXV, 24, XLII, 8.

ment militaire en Italie ou en province, il en résulte que le président ordinaire du Sénat pendant toute cette époque était généralement le préteur urbain (i). Cependant il y a cette observation à faire. Les consuls, présidents de droit, convoquent et consultent le Sénat presque journellement, tandis que le préteur urbain, président plutôt ad intérim et par délégation, réunissait le Sénat moins souvent, et attendait généralement jusqu'à ce qu'il y eût quelque mesure urgente à lui soumettre (2). Aussi, si les questions à débattre étaient d'une grande importance, le Sénat décidait parfois de les différer jusqu'au retour d'un ou des deux consuls (3).

(1) Liv., XXII, 7 : >*Senatum prœtores per dies cdiquot... retinent, consultantes, etc. » C'est en 217, pendant l'absence des consuls et après la bataille de Trasimène. Il ne peut s'agir ici que des préteurs urbain et pérégrin, les autres exerçant des commandements militaires; mais la présidence effective appartenait, sans aucun doute, au préteur urbain. Cf. 33. De même en 216, après la bataille de Cannes, P. Furius Philus et M' Pomponius, respectivement préteur urbain et pérégrin (Liv., XXII, 35), « sena^i«m... vocavemmt ut... » (ib., 55). Philus présida sans doute, mais il échangea peu après la sors urbana contre le commandement de la flotte (ib., 57); et Pomponius, qui la reunit à la juridiction pérégrine, fut dès lors, en l'absence du consul, du dictateur et du maffister equiturn, président du Sénat (XXIII, 20, 22, 24, voyez plus haut, p. 129, n« 4.). — Cf.XXlIl, 48, XXV, 1, 19, XXVI, 21 (en 211 : a C. Calpumio prœtore (urb., XXV, 41j senatus... clatus est au proconsul Marcellus), 23, XXVII, 4, XXX, 17, 21, XXXIl. 26, 31, XXXIII, 21, 24, XXXIV, 57, XXXV, 24, XXXVI, 21, XXXVII, 46, XXXVIII, 44, XXXIX, 5, XLII, 8, XLIII, 1, 4, 6 (Maenius, prœtor, en 170, probablement urbain, car son collègue. M, Raecius. contrairement à l'opinion de Foucart, S. c. inédit de 170, p. 16, ne l'était pas, Liv., XLIII, 9), s. c. de Thisbaeis, (T. I, p. 249), Liv., XLV, 35, 44, s. c. de philos, et rhetor. de 161, chez Suet., de rhet., 1, et Gell., N. A., XV, 11 § 1 (où le préteur M. Pomponius est sans doute le préteur urbain), s. c. de Tiburtibus (L. Cornélius, probablement préteur urbain de 159, T. I, p. 250), Polyb., XXXIII, 1 (A. Postumius, préteur, probablement urbain de 155, cf. Cic, Ac. pr., II, 45 § 137), XXXV, 2, App., B. Mithr., 6, Flav. Jos., Ant. jud., XIII, 9 § 2 (voyez T. I, p. 252), XIV, 8 § 5 (T. I, p. 251), App., B. C, I, 88, cf. Liv., Ep. LXXXVI (L. Junius Brutus Damasippus, prêt. urb. en 82). — En 43, le préteur urbain Cornutus : Cic, ad fam., X, 12 § 3, 16 § 1. Voyez surtout le Pseud. Cic. ad Brut., II, 7 : Des lettres d'Antoine et de Brutus sont remises au tribun Servilius; celui-ci, bien qu'il ait le^t^* referendi, les transmet au préteur urbain pour en donner lecture au Sénat.

(2) Cf. Cic, ad fam., XII, 28 §2 : •* Si absentibus consulibus unquam nisi ad rem novarn cogeretur senatus. » Cf. X. 10 § 1.

(3) Cf. Liv., XXX, 23 : •« Cum de re majore quam quanta ea esset constd-

Pendant la vacance des magistratures curules, l'administration de l'Etat et la présidence du Sénat compétèrent anciennement à l'interroi, plus tard, depuis que le jus referendi ad senatum leur fut concédé, aux tribuns de la plèbe (i).

Le droit de convoquer, de présider et de consulter le Sénat appartient donc essentiellement au magistrat ou au collège de magistrats qui est à Rome le chef ordinaire, extraordinaire ou intérimaire du gouvernement.

Agissant en cette qualité, ce magistrat a la priorité sur toute relatio des autres magistrats qui jouissent également du jus referendi. En ce cas, ni la convocation du Sénat, ni la présidence et la consultation, ni le vote du Sénat, ne peuvent être empêchés que par Xintercessio tribunicia.

En effet, faisant fonctions de chef du gouvernement, le magistrat n'a à côté de lui à Rome aucun magistrat supérieur qui puisse, en vertu d'une major potestas, lui défendre de convoquer ou de consulter le Sénat. D'autre part, si \apar potestas implique le droit d'intercéder contre les sénatus-consultes (2), elle ne suffit pas pour empêcher aucun acte qui se rapporte à la convocation et à la présidence du Sénat. Le consul peut intercéder contre le sénatus-consulte fait par son collègue; il ne peut lui défendre ni de convoquer le Sénat, ni de le présider, ni de lui faire un rapport, ou de lui demander son avis et son vote (3).

tatio incidere non possef, non videri sibi absente consulum altero ambotusve eam rem agi satis ex dignitate populi Ro^nani esse.'» XXXI, 2 : ^Consultatio de Macedonico bello intégra ad consules qui tune in provinciis erant reiecta est. »

(1) Voyez p. 31, n« 1.

(2) Voyez plus loin, § 4, art. 1 .

(3) Plusieurs exemples historiques prouvent la vérité de cette assertion, Liv,, XLII, 10 : « (En 172) patres referri de Liguribus renovarique senatusconsultum volebant, et consul Aelius referebat. Popillius et collegam et senatum pro fratre deprecabatur : prae se ferens, si quid décernèrent, intercessurum, coUegatn deterruit. » Evidemment, si Popillius avait eu le droit d'empêcher la relatio de son collègue Aelius, il n'eût pas dû recourir à la menace d'une intercession future. Un cas analogue est raconté chez Liv., XXXVIII, 43 (187). Le consul Flaminius soumet au Sénat la question d'Am-

Le chef du gouvernement ne peut donc être empêché dans l'exercice de ce droit que par l'intercession des tribuns (i).

Tout tribun, du moins aux derniers siècles de la République, a le pouvoir non-seulement d'empêcher une relatio faite par un de ses collègues (2) ou par un autre magistrat (3), mais encore celui d'interdire les séances du Sénat (4). Le dictateur seul n'est pas soumis à cette intercession tribunicienne (5).

Dans les séances du Sénat, convoquées par les chefs du pouvoir exécutif, après que ceux-ci ont épuisé leur ordre du

bracie. Son collègue, M. Lepidus, lui dit au Sénat : « Ego nec de Ambraciensibus nec de Aetolîs deceivii quicquam absente M. Fidvio patiar.^ Lepidus n'empêche pas la délibération du Sénat; mais il menace d'annuler la décision. Cf. Liv., III, 33 (452) : •* Sestius collega invite ad patres retiderat. « — Aussi faut-il l'accord des deux consuls pour empêcher qu'une relatio ne soit faite au nom du pouvoir exécutif. Cf. Liv., XXX, 40 (201) : « Cn. Lenttdus cos... negare itaque prius quicquarn agi passurum quam sibi provincia Africa décréta esset, concedente collega. » A propos du conflit de César et de Bibulus en 59 (voyez p. 128, n« 4), Appien (B. C, II, 10-1 1) prétend, il est vrai, que César ne convoqua plus le Sénat, et il y ajoute même que la convocation ne pouvait pas se faire par uïi seul des deux consuls : « Ovc?' I|i;v tw ÉTlpo) tw> liTràrw!/ <s\)jacr/(xr/el-^ ainriv. " Il y a là une erreur évidente. Quoiqu'en disent Appien (1, 1.) et Dion Cassius (XXXVIII, 4), César convoqua et présida le Sénat plus d'une fois même pendant l'époque de son dissentiment avec Bibulus (Suet., Caes., 21, 22. Cf. Plut., Pomp., 48).

(1) A. Eigenbrodt, De magistratuum romanorum juribus, Leipzig, 1875, p. 34 suiv.

(2) Ascon., p. 32 : « 7". MunativLS tribunus plebis referri arf senatunide patriciis convocandis . . . non essent passi. » Cf. Dion. Cass., XXXVIII, 16, 30 § 4, XL, 64, L, 2.

(3) Liv., XXXIII, 22 (197) : Les deux consuls font une relatio commune sur le triomphe. Deux tribuns « ut separatim de triumpho agerent consules, postularunt : communem serelationemofeea re fie^Hnonpa^suros,.. victique perseverantia tribunoriim consides separatim rettulerimt. » Ce sont encore les tribuns qui sont spécialement visés dans ce paragraphe d'une senatus auctoritas de 51 : « Senatum existimare neminetn eorum qui potestatem habent intercedendi impediendi , moram affei^'e oportere quominus . . . ad senatum refei^i... possit. « Cic, ad fam., VIII, 8 § 6.

(4) Polyb., VI, 16 : « 'Eàv et; IvîffnjTai twv <?î3^ap;^wv... où Je avvs^peveiv ri arufxffopEÛêo-Gai tô rapaTrav. « On ne cite cependant guère d'exemples de l'exercice de ce droit excessif, si ce n'est l'édit de Ti. Gracchus : « 6\a7pâppzTt rà; ôt»,a; àpxà.; iniTOL', èxw>,uTÊ y^pr.^a-Alziv » (Plut.. Ti. Gracc, 10), à la suite duquel le

jus referendi ne pouvait être exercé.

(5) Voyez mon Droit public rom., p. 250. 9

jour, les autres magistrats présents auxquels compète le jus referendi, peuvent à leur tour, et d'après l'ordre de priorité, indiqué plus haut, soumettre des rapports au Sénat (i), et présider à la demande d'avis (2) et au vote sur ces rapports (3).

Cependant si ces magistrats ont une potestas inférieure à celle des chefs du gouvernement présents, ceux-ci peuvent empêcher leurs relationes.

Le consul présent peut interdire une relatio d'un préteur (4), le dictateur celle du magister equitum^ d'un consul ou d'un préteur.

Les magistrats ordinaires qui, sans être à la tète de l'administration de l'Etat, avaient \qjus referendi, sont les préteurs et les tribuns.

Le nombre des préteurs s'augmenta, comme l'on sait, à diverses époques. Il y en eut deux depuis 242, quatre depuis 227, six depuis 197, enfin huit depuis SuUa (s).

La potestas praetoria comprenait le jus agendi cum patribus^

(1) Cicéron résume l'ordre du jour d'une séance de 43 dans les termes suivants : « De Appia via et de Moneta, consul; de Lupercis, tribunus plebis refert *> (Phil., VII, 1 § 1); et il termine l'avis qui lui a été demandé sur la première relatio par ces mots-ci adressés au consul Pansa : « Quitus de rébus refers, P. Servilio assentior (ib., 8 § 27). » Partant, la relatio consulaire précède celle des tribuns. Voyez aussi App., B. C, II, 30, et Cic, ad fam., X, 16 § 1. — Dans une séance de 56, un tribun prétendit intervenir au milieu d'un vote «ur une relatio consulaire, et faire voter d'abord sur la relatio qu'il avait proposée lui-même antérieurement sur la même question ; mais cette prétention souleva une opposition unanime : « Ejus orationi vehementer ab omnibus reclamatum est; erat enim et iniqua et nova. » Cic, ad fam., I, 2 § 2.

(2) Dans une séance de déc. 57, après que le tribun Lupus a fini, le tribun Racilius se lève et fait rapport dejudiciis. C'est lui aussi qui demande l'avis des sénateurs sur son rapport. Cic. ad Q. fratr., II, 1 § 2.

(3) Cic, ad fam., I, 2 § 2 : « Quum Lupus tribunus plebis, quodipse de Pompeio retulisset, intendere cœpit ante se oportere discessionem facere quant consules. *> Caes., B. G., VIII, 52 : « Etiam per se (C. Curio, tr. pi.) discessionem facere cœpit.*

("4) Voyez plus loin, p. 136.

(5) Voyez mon Droit public rom., p. 261-262.

Cela est attesté positivement par les anciens (i) et confirmé par des exemples historiques (2).

Cependant, si l'on excepte le préteur urbain, agissant en l'absence des consuls comme chef intérimaire du pouvoir exécutif, les préteurs ont usé fort rarement du droit de soumettre des rapports au Sénat, et il n'y a pas un seul exemple positif d'une réunion du Sénat convoquée par des préteurs, pendant que des magistrats supérieurs étaient présents à Rome (3).

Deux considérations expliquent ce fait, qui peut étonner au premier abord.

D'abord, la compétence spéciale des préteurs qui étaient en fonctions à Rome, ne comportait guère l'immixtion du Sénat. Ni le préteur urbain, dans la juridiction civile, ni le préteur pérégrin, dans la juridiction pérégrine, ni, depuis Sulla, les préteurs présidents des tribunaux criminels permanents, n'avaient souvent l'occasion de soumettre à l'avis du Sénat des questions qui fussent de leur ressort judiciaire.

Aussi les relationes soumises au Sénat par les préteurs se rapportent-elles à la politique générale ou à des demandes de récompense honorifique. Tantôt le préteur pérégrin (4) participe à la relatio de republica, faite par le préteur urbain, remplaçant les consuls; tantôt un préteur provincial soumet au Sénat une demande de triomphe (5). Il arrive aussi qu'un sénatus-consulte

(1) Varr., cité par Gell., N. A., XIV, 7. — Cf. Cic, p. leg. Man., 19 § 58 : « De quo legando spei^o consules ad senatum relaturos : qui si dubitabunt met gravabuntur, ego {Cieei^o,praetor designatus) pro/îteor me relaturum," ad kit., III, 15 §6 : »Domitius (praetor) dixit se relaturum," XIV, 10 § 1 : « Meministine me clamare illo ipso primo Capitolino die senatum in Capitolium a praetoribus vocaril " Sur le passage de Dion Cassius, LV, 3, d'où l'on pourrait tirer une conclusion opposée, voyez plus loin, p. 136, n* 7.

(2) Voyez plus loin, p. 136.

(3) En théorie cependant ce droit leur appartenait. Cf. Cic, Phil., XIV, 10 § 1 (cité à la n« 1).

(4) Liv., XXII, 7, 55.

(5) Liv., XXXI, 47 (200) : « L. Furius (préteur de la Gaule, T. I, p. 312. n*> 17) senatum in aede Bellonae habuit, » pour demande de triomphe. On ne sait pas quel était en 178 le département du préteur M. Titinius qui soumit au Sénat la relatio sur la demande de triomphe de deux ex-gouverneurs d'Espagne (Liv., XLI, 6, cf. T. I, p. 345. n° 197).

désigne le titulaire d'un département prétorien déterminé pour faire rapport sur certaines questions spéciales (i).

Au dernier siècle de la République, alors que les consuls restaient en fonctions à Rome pendant toute l'année, il serait difficile de mentionner plus de trois exemples de relationes prétoriennes.

Ce fut en 58 la relatio faite par deux préteurs sur la légalité des actes que le consul César avait posés, en 59, pendant son consulat (2) ; en 54, la relatio du préteur Caton sur les mesures à prendre contre la corruption électorale (3), et enfin en 44 le sénatus-consulte fait sur la relatio du préteur Cinna, en faveur du rappel de deux tribuns exilés (4).

La seconde cause du nombre si restreint de relationes prétoriennes se trouve dans le droit des consuls qui, en vertu de leur major potestas, pouvaient empêcher ces relationes.

Il nous semble rationnel d'admettre que le préteur urbain, faisant fonction de consul, possédait ce même droit d'interdiction à l'égard de ses collègues (5). C'est pour cela même sans doute qu'il s'appelle jora^^or major [^^.

Il parait même que les consuls, pour prévenir l'immixtion des préteurs dans les affaires d'administration générale, les invitaient par édit à s'abstenir de toute relatio ou du moins de certaines relationes qu'ils spécifiaient (7).

|r(l) Liv., XXXIII, 21 : « (En 197) decreverunt 'patres ut comitiis praetorum perfectis, cui praetori provincia Hispaniae obvenisset, is primo quoque ternpore de bello Hispaniae ad senatum referret. » Le s. c. de Baccanalibus, voté en 186 sur la relatio des consuls, décide qu'à l'avenir toute autorisation de célébrer le culte baccanal doit être demandée au préteur urbain qui est chargé de soumettre chaque demande à la décision du Sénat. Corp. Inscr.. I, p. 43. Liv., XXXIX, 18.

(2) Su«t., Caes., 23 : « C Memmio Lucioque Domitio praetoribus de superioris anni actis referentibus. »

(3) Plut., Cat. min., 44 : « "ETretae S6^\>.ct. GéffGat rry (rûyx^rjxo-j ottw; x. t. \. »•

(4) Nie. Dam., vit. Caes., 22 : « Kîwa; (?è ... ffrpanjywv Kaîgapa Trapairvîo-âj/svoç*(fÔ7fJia Ix.ûpwo'e xmiévai toûç aTre^aGÉvraç J'rypàpp^ou; x. t. ^. »

(5) Fest., p. 161 : « Praetorem autem majorem urbanum, : minores ceteros. »

(6) Telle est aussi l'opinion de Mommsen, Staatsr., II, 123 (2® éd.).

(7) Cf. Cic, p. leg. Man., 19 § 38. Cicéron, préteur désigné, s'engage, si les consuls s'y refusent, à refende de Manilio legando : <• Neque me impediet

Il ne peut être dérogé à ce droit de la major poiest as si ce n*est par un ordre du peuple. Si une loi ou un plébiscite ordonne à un préteur de faire au Sénat un rapport sur une question déterminée, les consuls ne peuvent empêcher l'exécution de ce mandat du peuple (i).

Les tribuns de la plèbe (2) n'ont pas eu dès leur institution le droit de présider le Sénat. Magistrats de la plèbe, ils étaient de droit exclus du Sénat, conseil patricien des consuls patriciens. L'entrée même de la salle leur était interdite. Pour suivre les délibérations du Sénat, ils s'asseyaient sur leurs subsellia devant les portes ouvertes de la salle (3). Cependant il était permis au président d'inviter, s'il y avait lieu, les tribuns à entrer dans la salle et à participer à la délibération (4). C'était pour les consuls le meilleur moyen de s'entendre avec les tri-

cujusquam, Quirites, inimieum edictum... neque^ "prcieter intercessionem, quidquid audiam... y et l'explication du Scol, Gronov. (p. 442, Or.) : « Edictum proposuerat ut nemo referai de Pompeio ut ipse hoc hélium experiatur. • Dion Cassius, en énumérant certaines réformes introduites par Auguste en 9 avant J.-C, dit entr'autres (LV, 3 § 6) : • Kat yàp Ixsîvot (oi o--p<7Ti37ot) a'/avaxTÇTîtvrê; oTi [in^taioLv 'fjii^ii-j , xaÎTOi twv Sriux^iy^rav ~poTeTtfx>;pivoi , s; Tjjv pa^Acv l^k^epùv , izapi jxèv toO 'AuyovffTOU D.a6ov avrô ttoisiv. » Si les préteurs n'ont obtenu le Jus relationis que par Auguste, c'est qu'ils ne le possédaient pas antérieurement. Or cela est contredit par l'histoire. Dion Cassius ne s'exprime donc pas exactement. Il est probable qu'Auguste égala, au point de vue àxxjics relationis, les préteurs aux tribuns; c'est-à-dire qu'il enleva aux consuls le droit d'empêcher les relationes prétoriennes.

(1) Un exemple intéressant d'une telle procédure est relaté chez Tite-Live, XLII, 21 : En 172 les consuls refusent obstinément de faire une relatio demandée par le Sénat. Deux tribuns proposent à la plèbe un plébiscite, en vertu duquel le préteur urbain soumet la relatio, pendant que les consuls sont encore présents à Rome : -^ Ex eo plehiscito C. Liciniics praetor {T . I, p. 354, n° 277) consuluit senatum etc. »

(2) Fr. Hofmann, Die Tribunen im Sénat dans le Rômische Sénat zur Zeit der Republik. Leipzig, 1847, p. 106-142. Lange, I, 836-838 (3«éd.). Mommsen, Staatsr., II, 311-315 (2« éd.).

(3) Voyez T. I, p. 46, n*» 1-2.

(4) Zonar., VII, 15 (D. II, 131) : -E-Ta xal diexakovvTo Ivto;. « — Cest ausai la théorie admise par Denys d'Halicarnasse dans le récit de l'histoire romaine de 492 à 457, cf. VII, 15, 25, 39, IX, 51, X, 2, 9, 13, 30, 31 (456) : - Tôv fièv '/àp ïfjiTTpadBey ;^pôvov... Pou).i;v Js ovvâyeiv ? yvwpwjv àrj/op^xtew ovx iç^v avroîç.» Sur l'opinion de Tite-Live, voyez la note suivante.

buns sur les décisions à demander au Sénat, et de prévenir leur veto. Bientôt après, probablement depuis que le nombre des tribuns fut porté à dix (i), en 457, les tribuns obtinrent le droit formel d'assister aux séances du Sénat et d'y parler. Mais il fallut encore plus d'un siècle, ce semble, avant qu'ils fussent investis du jus agendi cum palribus. Quand et par quelle loi ce droit leur fut-il octroyé (2)? C'est ce qu'il est difficile de préciser. Le premier exemple de l'exercice de ce droit par les tribuns que l'histoire romaine mentionne, date du commencement de la seconde guerre punique, c'est-à-dire de la fin du i\f siècle avant J.-C. (3). D'autre part les Annales de Tite-Live et de Denys d'Halicarnasse permettent d'affirmer que jusqu'à la fin du V® siècle, ce droit, du moins dans l'opinion de ces historiens, ne leur compétait pas encore (4).

(1) Telle semble du moins être la théorie de Denys d'Halicarnasse. Immédiatement après avoir mentionné l'augmentation du nombre des tribuns (X, 30) , il parle d'un accroissement de pouvoir obtenu par les tribuns (X, 31) : « Tôv ftb '/ap *éfJi7rpo(T9ev j^pévov... pou),;iv Sï o-uvaysiv ^ 7vwp.ï3v àyopeûet-* ovx k^r,v aiiTOÏç, àXk'riv Twv Ûttcctcov to'jto tô ykpa.;. ot (Je tôt» (?vjp.apj^ot np',iXot (n)yx.alsh Ins^â.'kovTO T/jv pou>/jv." 11 s'agit ici de deux droits qui auparavant n'appartenaient pas aux tribuns : le droit de convoquer le Sénat, et celui d'y parler. Le premier ils essayèrent de se l'arroger (ln-£6â),ovTo), mais la tentative ne réussit pas. Car, comme Denys le dit plus loin, ce sont les consuls et non les tribuns qui convoquèrent le Sénat {ib., 31-32). D'ailleurs, comme nous le démontrerons tout à l'heure, \ejus rélatîonis n'est échu que plus tard aux tribuns. Si donc les tribuns ont fait à cette époque une conquête, ce ne peut être que le droit d'assister au Sénat et d'y parler. En effet depuis lors, chez Denys, les tribuns as.sistent au Sénat, sans qu'il soit besoin d'une autorisation spéciale (X, 32, 33, 34, 52, XI, 54, 57). Quant à Tite-Live, il ne fait aucune mention des étapes successives de la puissance tribunicienne dans ses rapports avec le Sénat. Depuis 462 il suppose les tribuns participant aux séances du Sénat (111, 9 § 11, 10, 13§7, cf. 21,69, IV, I§6, etc.), sans qu'il soit question de ce sujet dans les annales des années précédentes, — Hofmann, 1. 1., ne distingue pas entre ces deux étapes du droit tribunicien.

(2) Gell., N. A., XIV, 7 § 4, en mentionnant le droit, n'indique pas l'époque de son origine. De Gell., 1. L, XIV, 8, il résulte seulement qu'il était antérieur AU plebiscitum Atinium (T. I, p. 231). Zonar., VII, 15 (D. II, 131), ne donne non plus aucune indication dp temps : •> Tov j^oôvou âl Trpoïôvto; xat tIv ysoovfriav «QpotÇeiv xat... ïm-cpà.nri'j'x.i)... »

(3) Liv., XXII, 61 (216) : « Ah cognato So'ibonii tribuno plebis de rediviendis captivis relatum esse. «

(4) Chez Denys, en l'an 445 (XI, 54, 57), les consuls soumettent au Sénat la relatio sur des projets de plébiscites. Evidemment, si, dans l'opinion de Denys,

L'histoire romaine du iv* siècle avant J.-C. n'est connue que par le récit si concis de Tite-Live, et celle du iii^ siècle jusqu'en 218 est, à vrai dire, presque entièrement ignorée. Les Annalistes ne mentionnent pendant cette époque aucun fait précis qui suffise pour déterminer l'époque exacte de l'origine du jus referendi des tribuns.

Jusqu'aux lois Liciniennes, en 367, les tribuns ne semblent pas avoir joui an jus referendi. Du moins, chez Tite-Live, dans le récit des luttes intestines qui précédèrent le vote de ces lois, €t qui eussent fourni aux tribuns bien des occasions de faire des propositions au Sénat, il n'est question nulle part d'une relatio des tribuns. Sont-ce les lois Liciniennes qui leur ont octroyé ce droit (i)? Il n'existe, en faveur de cette opinion, aucun argument positif. Mais \q jus referendi devint absolument nécessaire aux tribuns depuis que la lex Publilia Philonis de 339 décida, comme nous l'avons vu plus haut (2), que les plébiscites seraient soumis à la patrum auctoritas préalable. En effet, si les rogationes tribuniciennes doivent être approuvées par le Sénat, avant d'être proposées au vote de la plèbe, il convient que les tribuns puissent soumettre personnellement leurs propres projets de loi à l'approbation du Sénat. A défaut de ce droit, l'initiative législative des tribuns eût été illusoire, et subordonnée aux caprices des présidents ordinaires du Sénat, consuls, dictateur ou préteur urbain. Nous sommes donc d'avis que \q jus agendi cum patribus fut reconnu aux tribuns à la suite de la lex Publilia Philonis de 339 (3).

La relatio tribunicienne se fait soit au nom d'un seul tri-

les tribuns avaient eu \qjus referendi, il leur aurait attribué la relatio. Tite- Live, dans l'histoire de 441 (IV, 12), rapporte : <*Neque ut de agris dividendis plebi re ferrent consules ad senatwn, pervincere potuit (Poetilius, tr. pi.).» Partant, Poetilius n'avait pas lui-même le jus referendi. — En 420, ce sont des interrois qui président le Sénat (Liv., IV, 43 § 8-9) : or depuis que les tribuns ont obtenu le Jus referendi, ils ont eu la priorité sur l'interroi (p. 31, n® 1).

(1) Cf. Hofmann, 1. 1., p. 142.

(2) Voyez p. 83.

(3) La même époque est indiquée par Lange, 1. 1. Mommsen, 1. 1., p. 314, retarde l'origine de ce droit jusqu'à la lex Hortensia.

bun (i), soit au nom de plusieurs collègues (2). En ce cas ils chargent l'un d'entre eux de présider à la délibération (3).

Si plusieurs tribuns veulent soumettre au Sénat des rapports en nom individuel dans la même séance, ils sont obligés de s'entendre sur l'ordre de priorité (4). Car il suffit de l'opposition d'un seul pour interdire toute relatio quelconque (5).

La relatio tribunicienne ne peut être eaipêchée par les magistrats d'autres collèges (e).

Quel usage les tribuns ont-ils fait àw.jus referendi'^

Jusqu'à l'époque des Gracques, les tribuns ont usé de leur droit avec une extrême modération. Ils se sont généralement abstenus de soumettre au Sénat des affaires qui étaient de la compétence des chefs du gouvernement, des consuls ou du préteur urbain (7). Même dans les plébiscites par lesquels ils déléguaient au Sénat certaine question déterminée, ils ne se

(1) Liv., XXII, 61, XXVII, 5, Plut., C. Gracch., 6, Cic, de or., III, 1 § 2, p. Sest., 11 § 26, 31 § 68, ad Q. fr., II, 1 § 2, ad fam., L 1 § 3, 2 § 2, Phil., VII, 1 § 1, etc.

(2) Au nom de 5 (Cic, ad fam., X, 16 § 1), au nom de 8 (Cic, p. Sest., 32 § 70), au nom de tout le collège (Cic, ad fam., X, 28 § 2, cf. Phil., III, 15 § 37).

(3) En déc 44 le collège des tribuns convoque le Sénat et lui fait rapport de praesidio ut senatum tuto consules hal.jan. habere possint (Cic, ad fam., X, 28 § 2, Phil., III, 5 § 13). La délibération semble avoir été dirigée par le tribun Servilius (cf. Cic, Phil., III, 15 § 37 : «■ Referente M. hoc Servilio colle ffisque ejus »).

(4) Dans une séance de déc. 57 le tribun Lupus parle sur une question agraire, et, après avoir terminé son discours, il renonce à demander l'avis du Sénat. Alors un autre tribun, Racilius, se lève et fait rapport de judiciis. Cic, ad Q. fr., II, 1 § 2.

(5) Voyez p. 133.

(6) Cf. Cic, p. Sest., 32 § 70 : « Pisone et Gabinio (coss.) repugnantibus... tribunis plebis octo referentibus. » Cf. ad fam., X, 16 § 1.

(7) Cf. Liv,, XXXIV, 55 : En 193 « nam neque senatus haberi neque respublica administrari poterat sacrificando expiandoque occupatis consulibus.» Donc, les tribuns n'interviennent pas, malgré que les consuls soient empêchés. En 187, le proconsul Manlius remercie les tribuns d'être si bien disposés à son égard : « Ut non solum silentio conprobarent honorent tneum, serfreferreetiamsiopusesset, viderentur parati esse,^ c'est-à-dire, si le préteur urbain avait refusé (Liv., XXXVIII, 47). En 138, le tribun C. Curiatius met tout en œuvre pour obliger les consuls à faire rapport au Sénat sur l'achat de froment (Val. Max., III, 7 § 3); il ne fait pas rapport lui-même.

réservaient pas la relaiio, mais ils l'accordaient aux consuls ou au préteur urbain (i)»

Aussi mentionne-t-on pendant cette époque fort peu de relationes tribuniciennes (2), et ne se rencontre-t-il aucun exemple d'une convocation du Sénat, faite par des tribuns, pendant que les consuls ou le préteur urbain étaient à Rome.

Depuis l'époque des Gracques, les relationes tribuniciennes sont plus nombreuses, et elles empiètent plus fréquemment sur le domaine de l'administration et de la politique générales (3). Mais même pendant cette période les tribuns font généralement leurs rapports dans des séances convoquées par les chefs du pouvoir exécutif, et au tour que la coutume leur assigne. Si l'on excepte les interrègnes, pendant lesquels les tribuns faisaient fonctions de chefs du pouvoir exécutif, on ne mentionne guère que trois fois des séances du Sénat, convoquées par des

(1) Liv., XXXVIII, 54 (187) : Rogatio tribunicienne « uti de ea re (de pecunia capta ablata etc.) Ser. Sulpicius praetor urhanus ad senatum référât etc. » XLII, 21 (172) : « Ex eo plébiscita C. Licinius pra£tor [urb.'] consuluit senatum. » Voyez plus haut, p. 137, n® 1.

(2) Ce sont en 216 la relatio de redimendis captivis (Liv., XXII, 61), et en 210 la relatio du tribun M. Lucretius sur un désaccord entre le Sénat et le consul M. Valerius (Liv., XXVII, 5).

(3) Relationes de C. Gracchus en 123 (Plut., C. Gracch., 6); en 91 relatio du tribun Drusus « de illo ipso quodconsid in eum ordinem tam graviter in concione esset invectus r> fCic, de or., III, 1 § 2); en 67 rete^to du tribun Cornélius « ne guis legatis exterarum nationum pecuniam expensam ferret » (Ascon., p. 56); en 58 (1 juin), relatio du tribun Ninnius de republica (Cic, p. Sest., 11 § 26, 31 § 68, Ps. Cic, p. red. in sen., 2 § 3, cf. Dion. Cass., XXXVIII, 3» § 4) ; plus tard relatio de huit tribuns sur le rappel de Cicéron (Cic, p. Sest., 32 § 70, ad Att., III, 23 § 4, Ps. Cic, p. red. in sen., 2 § 4, 1 1 § 29, de dom., 26-27 § 70) ; en déc 57 j^elatio du tribun Racilius de judiciis (Cic, ad Q. Ir., II. 1 § 2) ; en 56 relatio du tribun Lupus sur la cause de Ptolémée Auléte (Cic, ad fam., I, 1 § 3, 2 § 2); en 50 relatio du tribun Curion sur la question de César (App., B. C, II, 30, Caes., B. G , VIII, 52) ; en déc 44 relatio des tribuns depraesidio ut senatum tuto consules kal.jan. habere possint (Cic, Phil., III, 5 § 13); en 43 relatio d'un tribun de Lupercis (Cic, Phil., VII, 1 § 1). et de cinq tribuns de literis Planci (Cic, ad fam., X, 16 § 1).

tribuns (i), et toutes trois, dans des circonstances extraordinaires (2).

Aux trois derniers siècles de la République, parmi les magistrats ordinaires, ce sont donc les consuls, les préteurs et les tribuns de la plèbe qui ont le droit de saisir le Sénat d'une question. Aussi les dépêches, destinées à être communiquées au Sénat, portent-elles en tête l'adresse des magistrats de ces trois collèges (3); et quand le Sénat par une décision solennelle charge les magistrats de veiller au salut de la République, il s'adresse spécialement aux consuls, préteurs et tribuns (4).

Les magistrats ordinaires et extraordinaires dont nous avons parlé jusqu'ici, avaient seuls lejusvocandi, hahendi, comulendi senatum (5).

Ce droit ne compétait ni aux censeurs (e), ni aux édiles cu-

(1) Coelius écrit dans une lettre de 51 (Cic, ad fam., Vlll, 10 § 2) : ^Consules autem quia verentur ne illud senatusconsultum fiât ut... omnino senatum haberi nolunt etc. » Si les consuls, pour empêcher qu'un s. c. ne se fasse sur la relatio des tribuns, se refusent â convoquer le Sénat, cela n'a de sens que si les tribuns n'avaient pas l'habitude de prendre l'initiative de la convocation.

(2) En 91, vocatu Drusi. Ce tribun de la plèbe avait convoqué le Sénat à la suite des invectives que le consul Philippus avait proférées dans une contio contre le Sénat lui-même (Cic, de or., III, 1 § 2). — En 49, après le départ des consuls de Rome, et à l'arrivée de César, deux tribuns convoquèrent le Sénat pour que César put y exposer ses griefs contre Pompée (Dio Cass., XLI, 15 § 2, cf. Caes., B. C, I, 32). — En décembre 44. après le départ d'Antoine, les tribuns convoquent le Sénat pour le consulter : • de praesidio ut senatum tuto consules kal.jan. habere possint (Cic, ad fam., X, 28 § 2, XI, 6 § 2, Phil., III, 5 § 13, 15 § 37, IV, 6 § 16).

(3) Cic, ad fam., X, 8, XII, 15, XV, I, 2, cf. ad Att., XVI, 4 § 1 : « Tanium addiplacuit,quod erat coss. soluin, ut esset praett . tribb. pleb. senatui, ne illi non pro ferrent eas, qu/xe ad ipsos missae essent. »

(4) Voyez au ch. II., § I, art. 3.

(0) Gell., N. A., XIV, 7 : « Neque alii praeterhos jus fuisse dixit [Varro] facere senatusconsultum. « Cf. plus haut, p. 124.

(6) Ils ne sont mentionnés ni par Gell. (1. 1.), ni par Cicéron (de leg., III, 4 § 10) parmi les magistrats qui ont le^ws referendi, et il n'est nulle part question d'un s. c fait sur leur relatio, à moins qu'on n'interprète en ce sens Liv., XXXVIII, 28 (189) : « (Censores) Campani ubi censerentur, senatum consuluerunt. Decretum uti Romae censerentur. » Mais il est plus naturel d'admettre que Tite-Live s'exprime ici par concision pour dire : " Senatum ut consuleret a praetore urbano petiverunt. »• Cf. Liv., XLV, 15 : « Petentibus (censoribus) ut ex instituto... tempus prorogaretur. »

rules ou de la plèbe, ni aux questeurs (i), ni aux pro-magistrats. Le promagistrat, proconsul ou propréteiir, qui désire l'aire au Sénat une communication ou une demande, doit prier un magistrat compétent de lui accorder une audience du Sénat {dare sénat umj et de se charger du rapport sur sa demande (2). La même procédure est observée parles collèges de prêtres (3), les sénateurs qui ne sont pas magistrats (4), les simples citoyens (5), les députés provinciaux, alliés ou étrangers, qui ont

(1) Tite-Live dans le récit de l'an 439 (IV, 13 § 8) raconte : " L. Minucius 'praefectus annonae... rem compei-tam adsenatum refert.^ De même Zonar., VII, 20 (Dind., II, 145) : « EtTï!77£t).£ t:â pou>.^ xô TrparTÔfXcvov. " Sans nous arrêter ici au degré de valeur historique qu'il faut attribuer à cette pra€fectura annonae de 439 (voyez Ch. IV, § 2, art. 2, Budget des dépenses), nous ferons remarquer que Tite-Live et Zonaras (Dion Cassiusj emploient parfois les termes refet^n. eli-n^^s'KjBai, dans le sens plus général de défende, faire une communication. Ce qui est ici le cas. Cf. Liv., ib., 14 § 4 : « Crimenque a Minucio delatum ad senatum. » Voyez aussi n«* 3 et 4.

(2) Liv., XXVI, 21, XXVIII, 38, XXXVIII, 44, XLI, 6, XLII, 21. Plutarque (Sull., 30) raconte de Sulla alors que celui-ci n'était que proconsul : « Uâlei Tti'j <j<j')-ù.r}xot si; TÔ Tjjç 'Evuoù; tspôv. " Cette expression inexacte a sans doute son origine dans la concision de la phrase latine que l'auteur grec a traduite. Ainsi César, parlant de la séance du Sénat de 49, où comme proconsul il justifia sa conduite, dit simplement : « Coacto senatu injurias inimicorum commémorât » (B. C, 1, 32), sans ajouter que cette séance fut convoquée par deux tribuns de la plèbe : « Kal t;^; yîpowria; ot £|w tou Trwpiïjptoy vttô re xoO 'Avrwvîou tal vttô toû Aoy^îvou TrapaTJtsuxo-Ostcrrj;. » Dio Cass., XLI, 15 § 2.

(3) Dion Cass., XLIV, 15 § 3-4, parlant de l'année 44, dit : « T-wv îepéwv tûv irVjTexa'iSexa xa).ou^évwv,.. ps^'XôvTwv... tî-v enixkritny raxjTïiv Tw Kaliapi <?o9/3vat ivTnyr.Te'yQa.t. » Il ne peut s'agir ici d'une relatio faite par les XVviri s. f., mais d'un décret de ce collège qui fera l'objet d'une relatio du magistrat-président, si celui-ci y consent (voyez le chap. III). — Un prêtre-sénateur peut avec l'autorisation du président faire une communication au Sénat (nuntiare, cf. Gell., N. A., IV, 6 § 2); il n'a pas qualité pour faire rapport au Sénat.

(4) Liv., III, 38 § 10 : « Quia privatis Jus non esset vocandi senatum,. • Tite-Live (XXIX, 16) dit, en parlant d'un sénateur qui n'est pas magistrat : « Res relata a M. Valerio Laevino. » Ici aussi il ne s'agit que d'une simple communication, mais à la suite de laquelle les consuls sont invités à saisir oflBciellement le Sénat de la question : « Jussisque refei^^e consulihus etc. t, Le § suivant traitera des droits des sénateurs dans les séances du Sénat.

(5) Audiences du Sénat demandées par des députations de publicains (Chap. IV, § 2, art. 2, Budget des recettes), par un primipilus (Liv., XXV, 19), par des tribuns militaires envoyés en mission extraordinaire avec un légat par le gouverneur d'Espagne (Liv., XL, 35), par un ex-centurion (Liv., XLII, 35), par les délégués des soldats romains prisonniers de guerre (Liv., XXII, 59), par les témoins de prodigia (Ch. III), par des dénonciateurs (Ch. II, § 4).

des communications à faire au Sénat (i). Le magistrat compétent, s'il accueille la demande (2), fixe le jour de la séance, permet l'entrée du Sénat, si le postulant n'est pas sénateur, lui accorde la i^aroh ffacere dicendi potestatem) (3), et se charge, s'il y a lieu, de la relatio.

Le Sénat ne décide donc pas lui-même ni des jours de ses réunions, ni de l'ordre dii jour. Les sénateurs n'ont ni individuellement, ni collectivement, aucun droit d'initiative. Le Sénat n'a pas son bureau; il n'a pas de président qu'il élise lui-même dans son sein. Le prince du Sénat, qui d'ailleurs n'était pas nommé par le Sénat même, fut peut-être dans les premiers siècles de la République de droit président de la séance où le premier interroi était désigné (4). Aux derniers siècles de la République, le prince n'a jamais convoqué ni présidé une séance du Sénat.

Le droit de convocation, la présidence, le règlement de l'ordre du jour, en un mot tonte la direction de la grande Assemblée romaine, était entre les mains des magistrats du peuple dont aucun n'était élu directement par le Sénat.