LE SÉNAT DISPOSE-T-IL DE MOYENS COËRCITIFS

A l'Égard des magistrats?

Le Sénat est le Conseil des magistrats qui dirigent le gouvernement romain. Le mos majorum prescrit à ces magistrats do consulter le Sénat dans toutes les affaires importantes et

(1) Voyez la n« 3.

(2) Voyez plus haut, p. 222, n* 1.

(3) Cic, in Pison., 2 § 4, de leg., II, 15 § 37 : « Senatus vêtus auctoritas de Baccanalibus » pour désigner le s. c. de Baccan., ad fam., XV, 2 § 4 : « vestra auctoritas, » synonyme de senatusconsultwn, ib., § 7.

(4) Dio Caas., LV, 3 § 4-5.

d'intérêt général, et de se conformer, autant que possible, à l'avis exprimé par le Sénat (i).

Cependant le pouvoir exécutif n'est pas obligé de soumettre à l'avis préalable du Sénat tout acte quelconque qu'il veut poser dans la sphère de ses attributions.

Il y a nombre de mesures administratives à l'exécution desquelles le pouvoir exécutif procède sans l'intervention du Sénat. Si ces mesures, par exception, présentent une importance spéciale, les magistrats peuvent les soumettre d'abord au Sénat. C'est une marque de déférence envers le Sénat; ce n'est pas une obligation.

Mais il y a aussi certains départements de l'administration dans le ressort desquels le pouvoir exécutif a besoin du consentement, de l'avis conforme du Sénat. Ce sont spécialement les départements du culte, des finances, des affaires étrangères, de la guerre, des colonies et des provinces. Il était admis, du moins pendant les trois derniers siècles de la République, qu'aucune mesure importante qui ressortissait à l'un de ces départements ne pouvait être décidée sans le consentement préalable du Sénat. Il se peut que le Sénat ait dû ce pouvoir en partie à des lois. Cependant il ne semble pas probable que ce soit là l'origine de l'influence du Sénat sur l'administration. La tradition ne mentionne guère de lois sur cette matière ; et si l'on suit le développement des Institutions romaines, on en conclura que cette influence du Sénat s'est développée peu à peu, grâce spécialement à l'autorité morale dont jouissaient les membres de la grande Assemblée. Ainsi sa compétence en matière de finances date plus spécialement de l'époque à laquelle l'administration des finances fut transférée des consuls aux censeurs, qui étaient, il est vrai, des magistrats supérieurs, mais qui n'avaient ni le j?is referendi, ni le droit d'intercéder contre les sénatus-consultes, et qui pour ce motif même étaient plus dépendants du Sénat (2). De même, si le Sénat étendit peu à peu son influence sur le dépar-

(1) Voyez plus haut, p. 122-123.

(2) Voyez plus loin, Ch. IV, § 2, et plus haut, p. 142, n« 6.

tement de la guerre et des relations internationales, c'est d'abord que les consuls, opérant hors de Rome (ce qui jusqu'à Sulla était leur fonction ordinaire), devaient souvent s'adresser au Sénat pour obtenir les secours en troupes ou en argent, nécessaires à leurs opérations (i), et, à l'effet d'assurer à leurs demandes un accueil favorable, lui soumettaient tous leurs plans stratégiques ou autres; c'est, en second lieu, qu'à défaut de magistrats supérieurs, des commandements militaires furent donnés à des pro-magistrats dont le pouvoir était moins indépendant du Sénat que celui des magistrats (2).

Cependant l'obligation, imposée au pouvoir exécutif, de consulter le Sénat était d'une nature purement morale. Le Sénat ne dispose d'aucun moyen de contrainte directe pour obliger les magistrats à lui soumettre une question déterminée. Il n'a pas, comme nous en avons déjà fait la remarque (3), de commission directrice, de bureau, de président, élu par lui-même, qui, en cas de mauvais vouloir des magistrats, puisse prendre l'initiative d'une relatio.

D'autre part, si le pouvoir exécutif agit sans consulter le Sénat, alors que la consultation est de tradition, le Sénat n'a sur lui aucune action pénale. Le magistrat qui agirait de la sorte, s'écarterait du mos majorum (4); il s'exposerait à une flétrissure morale de la part des censeurs; mais le Droit pénal ne l'atteint pas.

Néanmoins le Sénat disposait de plusieurs moyens indirects pour forcer la main au pouvoir exécutif ordinaire, quand il se refusait à reconnaître les pouvoirs traditionnels du Sénat.

C'était, pendant plusieurs siècles, d'imposer aux consuls la

(1) Polyb., III, 87 : « (Les consuls) Iv tto^XoI; 7rpo(T(?60vTai tâs «ruyx^ijrou npô; TÔ avvTskiiv ràj ÈTrtêo^à;. »

(2) Voyez Ch. VI, § 2.

(3) Voyez p. 144.

(4) Cic, in Pison., 10 § 29 : « Ego consvlem esse putem qui senatum esse in republica non putavit? » ad fam., VIII, 10 § 2 : •« Consules autem... omnino senatum haheri nolunt, usque eo ut parum diligentes in republica videantur. »

nomination d'un dictateur, ce qui avait pour effet de suspendre les pouvoirs des magistrats ordinaires.

C'était, plus tard, d'invoquer le secours des tribuns de la plèbe. Le Sénat pouvait les prier d'user de leur influence sur les consuls pour que ceux-ci fissent rapport au Sénat, ou de charger du rapport un autre magistrat par voie de plébiscite (i), ou, enfin, de faire rapport eux-mêmes sur les questions sur lesquelles le Sénat désirait être consulté (2}.

C'était enfin, si le pouvoir exécutif refusait de saisir le Sénat d'une question déterminée que celui-ci voulait résoudre à tout prix, c'était, dis-je, de le menacer du rejet de tous les rapports qu'il présenterait, aussi longtemps que la question ne lui aurait pas été soumise (3).

Cependant l'histoire romaine mentionne peu de magistrats qui aient gouverné sans reconnaître au Sénat l'influence que la tradition lui assignait (4). Nous en expliquerons plus loin les motifs.

Nous avons exposé plus haut la part importante que les msigisirâis-relatores prenaient à la confection des sénatus-con-

(1) En 172 le préteur urbain est chargé par un plébiscite de soumettre au Sénat un rapport que les consuls n'avaient pas voulu faire. Liv., XLII, 21. Voyez plus haut, p. 137, n« 1.

(2) Les consuls de 58 refusant de soumettre la question du rappel de Cicéron, un tribun s'en charge. Cic, p. Sest., 11 § 26. — Voyez aussi la relatio tribunicienne de 43 (p. 186, n" 6),

(3) Cic, in Pison., 13 § 29 : »Quiim quacumque de re coeperatis . . . referre ad senatum (les consuls de 58), eunctus ordo reclamabat ostendebatque nihil esse vos acturos nisi prncs de me (sur le rappel de Cicéron) retidissetis.» Cf. p. Sest., 31 § 68 : « Omnia senatus reiciebat nisi de me primum con- SUles reiulissent. « Plut., Cic, 33 : « M/3(?èv Sià. f/so-ou nc,âyiia xupoOv piijtfs TrpaTTstv (?ï;jxÔTtov, et p-^... " Liv., XLII, 10, 21 : « Consides... quianeque uti de M. Popillio refei^ent senatid obsequehantur, et nihil aliud decemere prins statutum patribics erat. »•

(4) On cite spécialement les Décemvirs leff. scrib. de la seconde année. Liv., m, 38 § 8, 39 § 9. Dionys., X, 59. Zonar., VII, 18 (Dind., II, 140). — On mentionne encore les différends du Sénat avec le consul Fui vins Flaccus de 125 (Val. Max., IX, 5 § 1), avec le consul Philippus de 91 (Cic, de or., III, 1 § 3,. cf. Val. Max., VI, 2 § 2), avec les consuls de l'an 58 (Cic, p. Plane, 35 § 86- 87, p. Sest., 8 § 18-19, 12 § 28, 19 § 42).

suites. C'étaient eux-mêmes qui soumettaient la question au Sénat. Ils présidaient à la délibération ; ils décidaient s'il y avait lieu de procéder au vote; ils écartaient les avis dont ils ne voulaient pas, et fixaient l'ordre du vote des autres avis. Partant, s'il était permis au Sénat d'écarter par son vote l'avis préféré par le magistrai-relafor, celui-ci de son côté pouvait empêcher que sa relatio ne reçût une solution qui lui déplût absolument (i). D'ailleurs le pouvoir exécutif jouissait d'une grande autorité morale qui suffisait généralement pour faire rejeter par le Sénat les décisions auxquelles il se montrait hostile (2), et il pouvait au besoin peser sur le vote du Sénat, en subordonnant toute relatio ultérieure à une décision favorable sur une question déterminée (3).

Que si une décision du Sénat atteignait un magistrat autre que le relafor et que celui-ci n'eût pas lui-même le droit d'intercéder, il ne lui était pas difficile de trouver, parmi les nombreux magistrats investis du droit d'intercession, un ami qui voulût intercéder contre le sénatus-consulte.

Les décisions du Sénat dépendaient donc, sous beaucoup de rapports, de la volonté des magistrats, et, par là même, les causes de conflit entre le Sénat et les magistrats étaient relativement rares.

Cependant, si des conflits s'élevaient, quelle en était la solution ?

Le relator a le droit de ne soumettre au vote que les senientiae qu'il accepte. Que s'il écarte celle que la majorité des sénateurs préfère et que le Sénat à son tour rejette tous les avis qui sont soumis à son vote, les sénateurs peuvent prier un autre magistrat qui a le pis referendi, spécialement un tribun, de faire en son nom une relatio sur la même question et

(1) Voyez par exemple le récit de Polybe, XXXIII, 11 § 5-8. Cic, ad fam., III, 3 § 1 : « Censébant enim omnes fere ut in Italia supplementum meis et Bibidi leffionibus scriberetur. Id quum Svlpicivs consul passwnon se negavit... »

(2) Cf. Cic, ad fam., XII, 7 § 1 : « Quœ tnea senteniia in senatu facile valuisset nisi Pansa (cons. présid.) vehementer obstitisset. »•

(3) Liv., XXX, 40 : « (Consul) negare pHics quicqicam agi passurum quam sibi provincia Africa décréta esset. »

d'accorder le bénéfice du vote à lavis écarté par le reîator précédent.

L'exercice du droit d'intercession par un nombre si considérable de magistrats peut également amener des conflits entre le Sénat et les magistrats.

Le cas peut se présenter qu'un magistrat, un tribun par exemple, intercède contre un sénatus-consulte qui a été voté à l'unanimité et accepté par tous les autres magistrats qui ont le droit d'intercession, et alors que la décision est urgente et d'un intérêt vital pour le salut de la République. Il se peut même qu'un tribun, par caprice ou par vengeance, intercède contre tout sénatus-consulte quelconque, et enraie ainsi la marche régulière du gouvernement (i).

Le Sénat a-t-il les moyens d'empêcher de tels abus?

Dans les trois premiers siècles de la République, le Sénat pouvait suspendre le droit d'intercession, en ordonnant la nomination d'un dictateur (2), contre lequel aucune intercession n'était de droit (3).

Dans les deux derniers siècles de la République, après que la dictature eut été abolie de fait, le Sénat pouvait, si le pouvoir exécutif persistait dans son intercession malgré les instances du Sénat (4), celui-ci pouvait, dis-je, rendre inefficace

(1) Cf. Liv., XXXIX, 38 (184) : Le Sénat est saisi de la question si les préteurs d'Espagne, retournant à Rome, pourront ramener, oui ou non, leurs armées en Italie : « Utraque causa trihunos plebis, utraque consulem habebat. Hi se intercessuros senatusconsulto si deportandos censerent exei^cttus denuntiabant ; illi, si haec inte>^cessio fi&fet, nullam rem aliam se decei^ passuros. " Mais les premiers finissent par céder. — Cic, ad fam., VIII, 5 § 2 (51) : Nosti enim haec tralaticia : de Galliis constituetur ; erit qui intercédât ; deinde alius existet qui nisi libère liceat de omnibus provinciis decernere senatui, reliques impediat. Sic multum ac diu ludetur, atque ita diu, ut plus biennium in his tricis moretur, » 6 § 3 foO) : « Adhuc senatusconsidtum nisi de feynis latinis nullum facere'potuerunt (consules). » Cf. 9 § 2, ad Att., VI, 2 § 6, VII, 7 § 5.

(2) Cf. Liv., V, 9.

(3) VojezCh. II, § 1, Art. 1.

(4) En 187, un consul intercéda d'abord contre le s. c. de provinciis, mais, «omme le Sénat ne voulut absolument pas modifier sa décision, les consuls

l'intercession des consuls ou préteurs contre une décision, en demandant aux tribuns de la plèbe, contre lesquels ni consuls ni préteurs n'avaient le droit d'intercession, de se charger de la relatio ou de donner par plébiscite force légale au sénatusconsulte frappé d'intercession (i).

Mais si l'intercession était opposée par un ou plusieurs tribuns de la plèbe, il était plus difficile d'en annuler les effets. Si le tribun ne cédait pas devant les instances pressantes du Sénat (2), celui-ci, sans doute, pouvait rejeter sur le magistrat, intercédant la responsabilité des suites de son intercession (3). Mais, en droit strict, il n'avait aucune contrainte directe contre l'intercession tribunicienne. Il est vrai que de fait le Sénat s'est attribué ce droit au dernier siècle de la République. Lorsque des tribuns contrariaient absolument l'action du Sénat, il décrétait que cette intercession était contraire aux intérêts de la République [qui impedierit prohibuerit ewn senatum existimare contra rempublicam fecissé) (4), et il demandait aux consuls de lui faire rapport sur l'intercession (5). C'était une menace de recourir au sénat usconsultum ultimum, à la suite duquel le Sénat prononçait la suspension des pouvoirs du

« dicto audientes fuerunt. » Liv., XXXVIII, 42, 46 s. f. — En 181,les consuls s'opposèrent d'abord au désir du Sénat qui voulait qu'ils hâtassent leur départ : « Non tamen potuetncni sustinere consensum senatus quin... exirent. » Liv., XL, 26.

(1) Cf. Liv., XXX, 43 : « Cn. Lentulus consul... senatusconsuUo intercessit. Tum M" Aciliics et Q. Miniicius trïbuni plebis ad popidicm txdet^unt vellentjuho'entne senatum decetmere ut eum Carthaginiensibuspax fieret. . . "

(2) Liv., XXXI, 20 : '^Intercédante Ti. Seynpronio Longo tribuno plebis... postreyno victus consensu patrum tribunus cessit. " Cf. XXXVI, 39-40, XXXIX, 4-5, 38.

(3) Cic, ad Att., IV, 2 § 4 : « Si qua vis esset facta, senatum eœistimaturum ejus opéra factuin esse, qui senatusconsulto intercessisset. " Cf. 16 § 6.

(4) Cf. Cic, ad fam.. VIII, 8 § 6, p. Sest., 61 § 129. Ps. Cic, p. red. in sen., 11 §27.

(5) Cic, ad fam., VIII, 8 § 6 : -^ Si quis huic s. c. intet^cessisset, senatui placere... de ea re ad senatum [populumque'] refei're. " Les mots populumque sont évidemment fautifs. Ils proviennent probablement d'une fausse lecture des mots : pHmo quoque tempore, écrits par abréviation. Ib., § 7 : «Z)e ca re ad hune ordinem referri, » 13 § 2, ad \tt., IV, 2 § 4, 16 § 6, p. Sest., 61 § 129. Ps. Cic, p. red. in sen., 11 § 27.

magistrat déclaré séditieux (i), et l'obligeait même, s'il voulait avoir la vie sauve, de s'enfuir de la ville (2). Mais la légalité de toutes ces mesures était fort contestée, et aussi peu conforme à la rigueur du droit que ces autres moyens dont le Sénat s'est servi parfois au déclin de la République, en empêchant de force l'entrée des tribuns opposants dans le local du Sénat (3), ou en les emprisonnant (4).

Cependant il ne faut pas perdre de vue que l'intercession tribunicienne contre les décisions du Sénat n'empêchait pas d'une manière absolue l'exécution de ces décisions. En droit strict, dans toutes les affaires où le sénatus-consulte préalable n'est pas une condition rigoureusement exigée, le pouvoir exécutif peut agir par lui seul : à fortiori peut-il en ce cas exécuter les décisions qui ont été prises par la majorité des sénateurs, mais contre lesquelles des tribuns ont intercédé, quand cette exécution se fait en dehors du rayon dans lequel les tribuns ont le droit d'intercéder, c'est-à-dire au delà de mille pas de Rome.

Quelle est la force obligatoire des décisions du Sénat, votées avec l'observance des formalités requises, et contre lesquelles il n'a pas été intercédé? Les magistrats sont-ils obligés d'exécuter les sénatus-consultes ?

Le Sénat, Conseil des magistrats, est avant tout un Corps consultatif (5). Il ne donne pas des ordres comme le peuple (e), mais des avis (7). Aussi, comme nous l'avons exposé plus

(1) Voyez ch. II, § 1, art. 3.

(2) Ceci eut lieu en 49 contre les tribuns M. Antoine et Q. Cassius : Caes., B. C, I, 2, 5, 32. Dio Cass., XLI, 2-3. App., B. C, II, 33. Plut., Ant., 5. Liv., Epit. CIX. Suet., Caes., 31. Cf. Cic, ad Att., VII, 9 § 2, Phil., II, 21-22 § 51-53.

(3) En 56. Dio Cass., XXXIX, 28 § 3. Voyez plus haut, p. 202, n« 2.

(4) En 53. Dio Cass., XL, 45.

(5) Rubino, Untersuch. ueber rôm. Verfass., 161-164.

(6) « Legum ininistri, magistratus. » Cic, p. Cluent., 53 § 146.

(7) Dionys., XVII, 4 : « Où tîîv f^o\>\r,v apj^stv éautoO (j^/jca; I w; ïtrriv ^Traroî, aVaÙTÔv T>3? pou).^;. « Cf. Dion. Cass., fr. 36 § 32. Val. Max., IX, 5 § 2 : " Cum senatus ad euin (Drusum, tr. pi., 91) misisset ut in curiam venirei.

haut (i), les sénatus-consultes sont-ils rédigés sous forme d'avis, et contiennent-ils, quand le Sénat s'adresse aux magistrats-présidents, des formules spéciales ^^ si eis videhitur y» ou « ita uti eis e repuhlica fidevê sua videbihir, » qui rappellent le caractère consultatif de l'Assemblée (2).

Néanmoins, pour déterminer jusqu'à quel point le pouvoir exécutif est obligé de se conformer aux avis du Sénat, il y a lieu de distinguer entre les sénatus-consultes qui concernent les attributions ordinaires du pouvoir exécutif, et pour lesquelles la consultation préalable du Sénat est simplement de tradition, imposée par le mos majorwji, et les sénatus-consultes votés sur des questions spéciales dont la décision a été déléguée au Sénat par une loi ou un plébiscite.

Quand le Sénat décide en vertu d'un mandat spécial du peuple, le sénatus-consulte a, ce semble, une force analogue à celle de la loi. Partant, l'exécution des décisions du Sénat est obligatoire pour les magistrats qui en sont chargés.

Mais quand le Sénat, siégeant comme Corps consultatif, vote un sénatus-consulte, il y a lieu, en ce qui concerne la force exécutoire de ces décisions, de distinguer entre les magistrats, investis àxxjus referendi, les magistrats mineurs, les privati et les pro-magistrats.

Le Sénat s'adresse directement aux magistrats qui ont le droit de lui soumettre des rapports, et il les invite, si tel est aussi leur avis [si eis videtur), à exécuter la décision. Mais le Sénat ne s'adresse pas directement aux magistrats inférieurs. Si le sénatus-consulte renferme des décisions dont l'exécution incombe aux magistrats inférieurs, comme aux édiles et aux questeurs, le Sénat invite les chefs du pouvoir exécu-

»quare non potius » inquit « ipse in Hostiliam curiam propinquarn rostris, id est, ad me venit?^ Senatiis trUrnni verbis paimit. »

(1) Voir p. 212.

(2) Les auteurs latins, spécialement Tite-Live, se servent fréquemment du mot jubere (par ex. IX, 42, XXIX, 16, XXX, 27, etc.), en parlant des décisions du Sénat. Mais on sait que ce mot signifie tantôt un ordre, tantôt une simple invitation, et c'est dans ce sens qu'il faut l'interpréter dans ces passages.

tif à ordonner à ces magistrats l'exécution de ses décisions (i).

Partant, les magistrats inférieurs n'obéisssent pas directement au Sénat, mais aux chefs du pouvoir exécutif. Ils ne peuvent exécuter les décisiens du Sénat, sans l'intervention du pouvoir exécutif. Mais si celui-ci les en requiert, ils sont obligés d'exécuter ces décisions, sous peine de s'exposer à la coercition que les magistrats supérieurs sont en droit d'exercer contre les magistrats inférieurs.

La même procédure est suivie en ce qui concerne les décisions du Sénat qui se rapportent aux privati.

Que si le Sénat prend des décisions dont l'exécution incombe aux pro-magistrats, investis de Yimpei^ium hors de Rome, le pouvoir exécutif présent à Rome sert encore d'intermédiaire entre le Sénat et les pro-magistrats, non pas précisément pour ordonner aux pro-magistrats l'exécution des décisions du Sénat, mais pour les leur notifier (2). Les pro-magistrats ont l'obligation morale de se conformer aux décrets du Sénat (3), d'autant plus qu'en règle générale leurs fonctions leur ont été déléguées par sénatus-consulte, et, en conséquence,

(1) S. c. relatif à Astypalée : « TTraro; T«fzîav ■/iù.tixjç . « Corp. Inscr. graec, n'' 2485, 1. 10-11. — S. c. de Asclep. : « (Uteique)... consules set eis videretiir... mimus eis ex formula locum lautiaque qfuaestorem) urh(anum) [é\is locare niittei^eq(ue) [j]iibe[reni]. » Corp. Inscr., I, 111, t. lat., 8, cf. t. grec, 26, Cic, Phil., IX, 7 § 16 : « Utique C. Pansa, A. Hirtius, consules, alter ambove si eis videatur, qicaestoribus urbis imitèrent ut... « XIV, 14 § 38 : » Ut C. Pansa, A. Hirtius... si eis videatur... quaestores urb. ad eam rem 'pecuniani dare attribuere solvere jubeant. « Cf. Liv., XXXIX, 14(186) : Ordres donnés par les consuls aux magistrats mineurs en exécution du s. c, de Baccanalibus.

(2) Cf. s. c. de Asclep., t. grec, 1. 28-31 : «'Ottw; te Koïvtoç AuTanoç, Mâpxo; Al|:ii^to; uTraroi o erspoç r, à^tfô'cspoi, sàv aùrotç ipaîï/jTat, y pâ^^a-za Trpôç toùj «pj^ovra; toÙ; v;p.sTépouç, o'tTtvj; 'A^tay Ma.%iâoviav Inapy^siaç [(?]taxaTgyowjLv... Tr/j iTyy*p.]>jTov 0£[X]stv xai ai.xa.iov r,ysl<jQ'Xt... » Cf. t. lat., 1. 9-11 (Corp. Inscr., I, 111-112).

(3) Cf. Cic, ad fam., 111, 3 § 1 : <♦ Tantus consensics senatus fuit ut mature 'proficisceremur (Cicéron et Bibulus, nommés proconsuls en 51) parendum ut fuerit; i toque fecimus,^ cf. VIII, 10 § 5, XV, 1 § 4, 2 § 7, p. Lig., 7 § 20: « Sed tamen Ligarium senatus idem legavei^at. A tque ille eo tetnpore paruit quum parente senatui necesse erai : vos tmn pamistis quimi paruit nemo qui noluit. »

peuvent aussi leur être enlevées par sénatus-consulte (i). Cependant les ordres donnés par le Sénat aux pro-magistrats sont généralement conçus en des termes fort larges qui leur laissent une grande liberté d'action (2). S'ils agissaient même, sous leur responsabilité personnelle, contrairement aux décisions du Sénat (3), le succès leur assurait facilement un satisfecit,mSiis, en cas d'insuccès, cette désobéissance pouvait avoir des conséquences plus graves (4).

Au contraire, comme nous en avons déjà fait la remarque plusieurs fois, les décisions qui s'adressent aux magistrats, investis àwjus referendi, et spécialement aux chefs du pouvoir exécutif, sont plutôt des avis, des conseils que des ordres (5). Certes les chefs du pouvoir exécutif qui n'exécutent pas les décisions du Sénat ou qui agissent en opposition avec ces

(1) Voyez ch. YI, § 2-4.

(2) Cf. s. c. de Asclep., t. lat., \. W : » Ea ita fiei^ei i(ta) u(tei) e(is) e r(e) p(iiblica) flideve) s(\ia) v(ideatur). » Cf. t. grec, 1. 31. Cf. Liv., XXV, 7 (212) : S. c. sur une lettre du proconsul Marcellus, se terminant par ces mots : •• <SÏ M. Claudio proconsuli aliter videretur, face>^et quod e republica fideque sua ducei^et, dum ne... », XXVI, 16.

(3) Cic, ad Att., VI, 6 § 3 : « Dum impendei^e Parthi videbantu7% statuerara fratrem relinqiiere aut etiam reipid)licae causa contra senatusconsultum ipse (Cicéron, proconsul en 50) remanere. »

(4) Cf. Cic. ad fam., I, 7 § 5.

(5) Il y a chez Tite-Live dans l'histoire de l'an 169 un récit dont l'exactitude nous semble fort douteuse. L'historien rapporte que les consuls se plaignent au Sénat des difficultés que rencontre le recrutement. Deux préteurs en rejettent la cause sur l'impopularité des consuls, et ils offrent, si le Sénat le permet, de s'en ' charger. » Id praetoribus . . . non sine sugillatione eonsulum tnandatum est » (XLIII, 14). Apres que la levée fut faite, le consul Servilius Caepio fait rapport au Sénat : « Qua^ ex novis legionibus duos legiones secum in Galliam ducei^et. " Sur ce rapport le Sénat décrète : « Ut C. Sidpicius M. Claudius praetores ex his quas scripsissent legionibus, quas videretur, considi darent. « Le consul, iradigné de cette conduite du Sénat, se rendit néanmoins au tribunal des préteurs, et demanda ; « Ex senatusconsulto destinarent sibi duos legiones. » Mais les préteurs, plus respectueux envers le consul que le Sénat, lui permit de choisir (XLIII. 15). — Voilà le récit de Tite-Live. Il y aurait eu là, de la part du Sénat, une atteinte grave et inconstitutionnelle contre les pouvoirs des consuls qui dans l'exercice des attributions mentionnées ne pouvaient être subordonnés aux préteurs, à moins qu'une loi ou un plébiscite spécial ne fût intervenu. Nous pensons que le récit de Tite-Live est inexact ou incomplet.

décrets, pèchent contre la tradition, contre le mos majorum^ et encourent le blâme des bons citoyens (i). Mais, aussi longtemps qu'ils ne sortent pas de leurs attributions légales, ils ne s'exposent à aucune action pénale, ni devant le peuple (2), ni devant le Sénat. Désobéir au peuple ou aux magistrats, c'est un crime de lèse-majesté; désobéir au Sénat, n'est pas un crime de lèse-majesté (3). Le Sénat lui-même n'a aucun droit d'indiger de ce chef au magistrat ni amende ni une autre pénalité. Le blâme public est la seule punition morale et directe dont il dispose (4).

En effet, d'après les propres termes du sénatus-consulte [si eis videhitur)^ les chefs du pouvoir exécutif, les raagistratsrelatores sont eux-mêmes juges de l'opportunité de l'exécution. Non-seulement ils peuvent donc différer l'exécution jusqu'au moment qu'ils jugent opportun, mais encore la remettre indéfiniment (5).

Il n'est donc pas nécessaire qu'ils demandent l'annulation d'un sénatus-consulte dont ils refusent l'exécution, à moins

(1) Voir plus haut, p. 122-123.

(2) On mentionne des poursuites intentées par des tribuns contre des consuls sortis de charge, pour avoir entrepris des guerres de leur propre autorité, par exemple contre le consul A. Manlius de 178 (Liv., XLI, 6, cf. 7), contre le consul M. Aemilius Lepidus de 137 (App., Hisp., 81, 83), contre le consul M. Junius Silanus de 109 (Ascon., p. 80). Mais il ne faut pas oublier qu'aucun magistrat n'avait le droit de commencer une guerre sans un ordre du peuple (voyez Ch. V, § 1).

(3) Cf. Cic, deinv., II, 17 § 53.

(4) Cf. Sali., Cat., 51 s. f. Sententia de César dans le procès de la conjuration de Catilina : « Neu quis de Us postea ad senaCum referai neve cum 'populo agat ; qui aliter fecerit, senatum existumare eum contra rempuhlicani et salutem omnium factururn. « Cf. Cic, Cat., IV, 4 § 8.

(5) Cf. Liv., XXll, 33 : »Ex senatus considto lilterae ad consules missae, ut, si lis videretur, alter eorum ad consules creandos Romam veniret : se in eam diem quamju^sissent comitia edictiirum. Ad haec considibus rescriptum, sine detrimento reipublicae ahscedi non posse ah hoste : itaque pe^' intei^^egera comitia hàbenda esse potius qiiam consul alter a hello avocaretur. » Cic, de leg. agr., 11, 14 § 36 : « Permulta alia quae senatus propter angu^tiasaerarii vendenda censuit, consules propter invidiam non vendiderunt, » p. Cluent., 49 § 137 : « Sapientia considum ut id quod senatus dec^^everat ad illud invidiae praesens incendium restinguendum, id postea référendum adpopulum non arhitrarentur. »

que ce sénatus-consulte ne contienne à leur égard un blâme direct ou indirect sur lequel ils désirent que le Sénat revienne par le retrait du sénatus-consulte {tollere senatusconsultum (i), (îtaypàcpeiv to à6y[Ka) (2).

D'autre part, les avis du Sénat s'adressent d'ordinaire aux chefs du pouvoir exécutif nominativement : partant, leur année de charge étant terminée, en droit strict l'avis du Sénat vient à tomber par le fait même (3).

Si le Sénat désire formellement que les chefs du pouvoir exécutif de l'année suivante exécutent la décision à laquelle ceux de l'année précédente n'ont donné aucune suite, il faut qu'il les prie de soumettre à nouveau la question pour renouveler le sénatus-consulte (renovare senatusconsultum) (4).

Pour prévenir cette difficulté, spécialement en ce qui concernait les sénatus-consultes qui étaient destinés à être ratifiés par le peuple, le Sénat chargeait de ce soin tous les magistrats qui avaient le jus agendi cum populo ou cum plèbe, les consuls, préteurs et tribuns de l'année courante, et à leur défaut, les consuls, préteurs ou tribuns d'une année suivante (5).

Le pouvoir exécutif ne peut pas seulement opposer aux décisions du Sénat une résistance passive, mais encore, dans le ressort de ses attributions, agir contrairement à ces décisions (e).

(1) Liv., XLII, 9. Le terme technique est : inducei'e senatusconsultum. Cf. Cic, ad Att., I, 20 § 4. Ps. Cic, de dom., 4 § 10. Suet., Caes., 16.

(2) Cf. Plut., Mar., 4.

(3) Cf. Dionys., IX, 37 ; « K«l aj^a où(?'etvat vôfxoy; si; àzï xupîoy; â. '^•nfïCzrci.t. TÔ (TM'Àâùin-j, aXk% Ttolnzxjnaza. xcup'jii/ Ivtaûaiov s^^ovra iijQiv. " Cicéron se fait un titre de gloire auprès du Sénat d'avoir soutenu l'autorité d'une décision du Sénat qui datait de quarante ans (in Pis., 2 § 4) : • Effo in Rabirio... XL annis ante me consulem iniei^ositam senatus auctoritatem sicstinui. »

(4) Cf. Liv., XLII, 10.

(5) Voyez plus haut, p. 213, nM.

(6) Dionys., XVII, 4. — Flaminius, consul de 217 : Liv., XXI, 63. XXII, 1, 3, Plut., Fab., 2. — Popillius, consul de 183, Liv., XLII, 8-9. — Cf. Liv., XXXIX, 5 (187) : Un consul veut se rendre à Rome pour empêcher le triomphe accordé ex s. c. à un proconsul. Cic, p. Sest., 14 § 32 : « Quum subito edicunt consules (de 58) ut ad suum vestitum seyiatores redirent (alors que le Sénat avait décrété le contraire). Quis unqiuxm consul senatum ipsius decretis parère prohibuit? » Cf. in Pison., 4 § 8, 8 § 17-18. Ps. Cic, p. red. in sen., 5 § 12, 7 § 16. Auct. ad Herenn., I, 12§ 21.

D'ailleurs, même quand le pouvoir exécutif exécute des sénatus-consultes.les tribuns ont le droit d'opposer leur veto (i), sauf les cas spéciaux où une loi le défend (2).

Dans tous ces cas de conflit, le Sénat ne dispose que de moyens indirects pour maintenir son autorité.

Ce fut, dans les trois premiers siècles de la République, la nomination d'un dictateur (3). Mais c'était une arme à deux tranchants : car, si la nomination du dictateur enlevait aux magistrats dont le Sénat avait à se plaindre, les moyens d'opposition, d'autre part le dictateur lui-même était plus indépendant du Sénat que tout autre magistrat (4).

D'autres fois, le Sénat, pour assurer l'exécution de ses décisions malgré le mauvais vouloir du pouvoir exécutif, invite les tribuns à peser de leur autorité sur les magistrats exécutifs, et ce n'est pas la moindre preuve de la bonne entente qui a régné plusieurs siècles entre le Sénat et le tribunat, que ces exemples où le Sénat, pour se faire obéir par les consuls ou proconsuls en campagne, faisait accompagner la députation qui portait la décision du Sénat, de tribuns de la plèbe (5), bien qu'en droit strict ceux-ci n'eussent aucun pouvoir au-delà de mille pas de Rome.

D'autres fois encore, le Sénat sollicitait les tribuns de rendre ses décisions obligatoires , en les transformant en

(1) Cic, ad Att., IV, 16 § 12. Cf. ad Q.. fr., III, 4 § 6, Liv., XXXII, 7.

(2) Ascon., p. 58 : « Neve quis cum solutus esset (ex s. c), inte^'cede^^et quum de ea re ad populum fen^etur. »

(3) Cf. Liv., XXX, 24 : « Quod ubi Romae vulgatum est, primo censue' rant patres, ut praetor scriberet consuli, senatum aequum censei^e in Italiam reverti eum : dein cum praetor spreturum eum litteras suas diceret, dictator ad id ipsum creatus P. Sulpicius pro jure majoris imperii consulem in Italiam revocavit. "

(4) Polyb., III, 87 : « Ojto; ^s (le dictateur, par opposition aux consuls qui en beaucoup de choses ont besoin du Sénat) lo-rb aOroxoârwp arpaz-rr/ô;.'' Dionys., VI, 40 : " aÛTOxpocTopi à.pxV* ^'' ^^ ''°'' <?ô|«>~â ptot xpârur-a e'.vai xai Siyci. Ixetvïj; (tw; Pou>c?) Inixijpnvj ^uvïjiropiat. " Cf. Liv., VIII, 33. — Momoisen, Staatsr., II> 158-159.

(5) Par ex. en 310 à l'égard du consul Fabius (Liv., IX, 36), en 204 à l'égard du proconsul Scipion (Liv., XXIX, 20). — Voyez Ch. VI, § 7.

plébiscites (i). Il est vrai que le pouvoir exécutif ou les tribuns pouvaient se servir du même expédient contre le Sénat, et, s'ils avaient la faveur du peuple, casser le sénatus-consulte par voie législative, et obtenir par une loi ce que le Sénat avait refusé (2).

Cependant, comme nous l'avons déjà observé; les conflits entre le pouvoir exécutif et le Sénat ont été relativement rares. Les pouvoirs des consuls et des préteurs étaient annuels; après leur abdication, ces magistrats étaient responsables devant le peuple ; les commandements militaires et les gouvernements provinciaux étaient décernés ou prorogés par le Sénat aux ex-consuls ou ex-préteurs (3). Le Sénat, au contraire, était un Corps nombreux, composé d'hommes influents et qui conservaient presque toujours leur dignité à vie. Il était dangereux pour les consuls et les préteurs d'engager la lutte avec un Corps aussi puissant (4), dont l'inimitié leur serait redoutable après leur sortie de charge. C'est, croyons-nous, le secret qui explique pourquoi le Sénat romain, quoique simple Corps consultatif, a joui durant la République d'une influence aussi considérable.

(1) Cf. Liv., XXVII, 5, XLii, 21.

(2) Cf. Liv., XXVIII, 45. Sali., Jug., 73. Ps. Cic, de dom., 9 § 24.

(3) Cf. Polyb., VI, 15. Voyez ch. VI, § 2-4.

(4) Cf. Cic, Phil., III, 13 § 32 : « Magna vis est, magnum n<mien unum et idem sentientis senatus. -