LES MESURES DE SALUT PUBLIC

Le Sénat, Conseil public du peuple romain, a le droit et le devoir de veiller au salut de l'Etat. Dans les moments de crise intérieure ou extérieure, les chefs du pouvoir exécutif sont obligés de consulter le Sénat sur les mesures qu'il convient de prendre pour écarter les dangers qui menacent l'existence de la République.

Les mesures de salut public, décrétées par le Sénat, ont varié dans les diverses périodes de l'histoire romaine. Ce furent spécialement, pendant les trois premiers siècles de la République, la nomination d'un dictateur, au dernier siècle, le senatuscotisultum ultimuin : « Videant consules praetores trihuni plelis ne quid respublica detrimenti capiut.y»

Article 1. La nomination d'un dictateur (i).

La dictature fut instituée peu d'années après l'expulsion' des rois (2). Elle avait pour but de concentrer entre les mains d'un seul magistrat toute l'administration de l'Etat, quand cette mesure était requise (3) par le danger d'une guerre difficile (m gerundae causa), ou d'une sédition intestine (sedi-

(1) Lange, I, 749-751 (3« éd.). Mommseq, Staatsr., II, 140-143 (2« éd.). Alb. Dupond, De dictatura et magisterio equitum. Paris, 1875.

(2) Voyez Lange, I, 583.

(3) Fast. Cap. a. U. 386. Cic, de leg., III, 3 § 9. Orat. Claud. (Nipperdey, éd. de Tac, II, p. 223) : « In as^periorihus bellis aut in civili motu. «

tionis sedandae causa) : « In rébus trepidis ultimum consi- Hum (i). »

Pendant la dictature les pouvoirs des autres magistrats sont suspendus. Les actes du dictateur ne sont pas soumis à l'intercession tribunicienne (2). Son imperium est sine provocaêione (3).

Le droit de décider, si la situation de l'Etat réclame la nomination d'un dictateur, appartient au Sénat seul (4). Jamais un dictateur n'a été nommé, sans décret préalable du Sénat (5).

Si le Sénat décrète qu'il y a lieu de recourir à cette mesure extraordinaire, il ordonne aux consuls (tribuns consulaires) (e) de procéder à la désignation du dictateur.

Que si les deux consuls sont à Rome, il délègue la charge aux deux consuls qui ont ensuite à décider à l'amiable (7) ou par le tirage au sort (s) lequel des deux fera la nomination.

Si un seul consul est présent à Rome, c'est à lui qu'incombe la nomination (9).

Si les deux consuls sont absents, opérant en des contrées différentes, le Sénat mande à Rome celui qui peut être prévenu le plus facilement ou le plus vite, ou il lui communique sa décision (10).

Dans l'exercice de cette attribution, le Sénat n'agit pas comme simple pouvoir consultatif. Du moment qu'un magis-

(1) Liv., IV, 56, 58, VI, 38 § 3.

(2) Voyez Lange, I, 757.

(3) Liv., II, 18.

(4) Liv., IV, 17, 23, 46, 56, VI, 11, VII, 12, 21, 24, 25, VIII, 17, 29, XXII. 57. Cf. Cic, de leg., III, 3 § 9 : « Sisenatus creverit. »

(5) Nous attachons donc peu de valeur au discours que Tite-Live (V, 9 § 6) attribue â un tribun consulaire, et dans lequel celui-ci menace ses collègues de nommer extemplo un dictateur, sans qu'il soit question d'une décision du Sénat. Il nous est impossible d'admettre avec Mommsen (Staatsr., II, 140, n* 4) qu'en droit strict l'autorisation du Sénat ne fut pas nécessaire pour que le consul procédât â la nomination d'un dictateur. Le passage de Tite-Live (IV, 57) que Mommsen invoque, n'autorise pas cette conclusion. Voyez p. 241, n" 2.

(6) Liv., IV, 31, 57.

(7) Liv., IV, 21, cf. VIII, 12, IX, 7.

(8) Liv., IV, 26.

(9) Liv., VIII, 12, 29, IX, 29, XXVII, 5.

(10) Liv., VII, 12, 19, VIII, 23, IX, 38, Epit. XIX, XXIII, 22.

trat compétent a soumis au Sénat la relatio, et que celle-ci a été résolue affirmativement, les consuls ou tribuns consulaires ne peuvent se soustraire à l'exécution de l'ordre du Sénat (i); et cette décision du Sénat n'est soumise, ce semble, à l'intercession ni de \dk parmajorve potestas, ni des tribuns (2).

11 faut en conclure que le Sénat a été investi de cette attribution par une délégation spéciale de la loi. Et cette loi ne peut être autre que celle qui a institué la dictature (3).

D'ordinaire, le sénatus-consulte qui invite les consuls à nommer un dictateur, désigne le candidat dont la nomination serait agréable (4) an Sénat. Généralement, le consul qui nomme défère au vœu du Sénat, bien qu'il n'y soit pas formellement obligé (5).

(1) Cela résulte de plusieurs exemples historiques dans lesquels des consuls ont été obligés, contre leur gré, à procéder à cette nomination. Liv., VIII, 12, 15, IX, 7 : « Consules in privato abditi nihil pro magistratu agere, nisi quod expressum senaticsconsidto est, id dictatoi^em dicerent...» Epit. XIX, cf. XXIV, 8 ": « Si consul esses, dictatorem dicendum exemplo majomm nostrorum censeremiis. » Chez Tite-Live (IV, 26), la velléité des consuls de 431 de ne pas exécuter le s. c, est aussitôt réprimée par les tribuns de la plèbe, qui menacent les consuls de la prison, s'ils n'obéissent pas. Chez Tite-Live (XXVII, 5), le conflit entre le Sénat et un consul de 210, M.Valerius Laevinus. sur la nomination d'un dictator comit. causa ne porte pas sur la nomination elle-même, mais sur la personne à nommer. Voyez n^ 5.

(2) II n'y a pas d'exemple d'intercession, bien que la nomination du dictateur fût parfois dirigée directement contre les tribuns de la plèbe. Cf. Dionys., VIII, 81. — En 408, d'après le récit de Tite-Live (IV, 56-57), le Sénat décrète la nomination d'un dictateur. Malgré l'opposition de deux tribuns consulaires, un troisième dit : « Si maneat in sententia senatus, dictatorem nocte proxima dictwmm, ac si quis intercédât senatusconsulto, auctoritate se fore contentum, » ce qui veut dire évidemment que l'intercession ni des tribuns consulaires, ni des tribuns de la plèbe, n'est pas de droit (voyez p. 222, n^ 4). La nomination du dictateur eut lieu.

(3) « Lex... de dictatore creandolata. » Liv., II, 18.

(4) Cf. Liv., IV, 17, 21, 23, V, 46, VII, 12, IX, 29, XXII, 57, XXIII, 22.

(5) Cf. Dionys., VI, 39, Liv., IX, 38. — Aussi certains consuls nommèrent-ils des dictateurs dont le choix devait être fort désagréable au Sénat. Liv., VIII. 12, Epit. XIX. — En 210, le consul M.Valerius Laevinus, invité à nommer un dictateur comit. causa, déclare que dès qu'il sera de retour en Sicile, il nommera M. Valerius Messala qui était alors préfet de la flotte. Le Sénat, mécontent sans doute de ce choix, charge les tribuns de faire désigner par plébiscite le citoyen que le consul sera ensuite obligé de nommer. Le consul, vexé de cet

Le peuple ne participe à la nomination du dictateur que par le vote de la lex curiata de imperio ()). Quand les anciens parlent de l'intervention du peuple dans la nomination du dictateur Camille, qui était exilé en ce moment, « ex auctoritate patrum populique jussu (2), " cette intervention ne concerne pas la nomination de Camille à la dictature, mais la loi qui le rappela, et qui était nécessaire pour que la nomination pût se faire (3).

Depuis la leœ Hortensia de 286, la lutte séculaire entre le patriciat et la plèbe, qui avait été la cause de tant de troubles intestins et de la fréquente nomination de dictateurs, cessa complètement. Aussi, depuis cette époque, ne rencontronsnous plus aucun dictât or seditionis sedandae causa.

Des dictatores rei gerundae causa furent encore nommés en 249 (F. Cap.) et en 216 (F. Cap.). Depuis 216, bien que la situation critique de l'Etat durât encore plusieurs années, le Sénat ne décréta plus la nomination de à^cXdX^MiX^ rei gerundae causa.

Pourquoi le Sénat renonça-t-il désormais de recourir à la dictatura rei gerundae? L'événement suivant en fournit, croyonsnous, l'explication.

Après la bataille du lac Trasimène, en 217, le Sénat avait décrété la nomination d'un dictator rei gerundae causa (4); mais, comme il était impossible de communiquer cette décision au consul absent (l'autre avait péri sur le champ de bataille), le Sénat proposa de conférer par voie législative le pouvoir dictatorial à Q. Fabius, avec le titre de prodictatore (5). Peu

empiétement sur ses droits {quod suae potestatis esset), quitta clandestinement la ville dans la nuit qui précéda la réunion de la plèbe et retourna en Sicile. Q. Fulvius, désigné par le plébiscite, fut nommé dictateur par le collègue de Laevinus (Liv., XXVII, 5). — Le Sénat n'a aucune influence sur la désignation damagister equitum (Mommsen, Staatsr., II, 167, n« 1).

(1) Mommsen, Staatsr., II, 141, n® 3.

(2) Liv., XXII, H.

(3) Liv., V, 46. Cf. Mommsen, 1. 1., 35, n« 2.

(4) Liv., XXII, 8. Polyb., III, 86.

(5) Liv,, 1. 1. Les Fastes Cap. le qualifient cependant de dictator inteii'egni causa.

après, des dissentiments s'étant élevés entre le prodictatore et son magister equitum^ les tribuns soumirent à la plèbe et firent voter un plébiscite « de aequando magistri equitum et dictatoris jure (i). » — C'était abaisser Vimperium dictatorial, et enlever au Sénat le désir de recourir encore souvent à la dictature (2).

Depuis la fin du m® siècle avant J.-C. la dictature disparaît complètement. La dictatura reipublicae constituendae causa de Sulla, nommé par un interroi, en vertu d'une loi spéciale (3), et celle de César (4), ont un caractère entièrement différent de l'ancienne dictature.

Article 2. Le tumultus et le justitium (5).

Dans les premiers siècles de la République, Rome fut en guerre continuelle avec les cités et les peuples voisins. Les vicissitudes de la guerre conduisaient parfois l'armée ennemie jusqu'aux portes de Rome. Dans la suite, les tribus gauloises du nord de l'Italie firent, à diverses reprises, des irruptions sur le territoire romain, et un jour s'emparèrent même de Rome.

Dans de telles circonstances, il était nécessaire de recourir aux mesures extrêmes pour sauver la patrie. D'ordinaire, le Sénat ordonnait la nomination d'un dictateur. Le dictateur décrétait qu'il y avait tumultus (6), c'est-à-dire que le danger pressant obligeait tout citoyen en état de porter les armes de servir la République, avec suspension de tout droit d'exemp-

(1) Liv., XXII, 25-26. Polyb., III, 103. Dio Cass., fr. 57§ 16. Corp. Inscr., 1. p. 556.

(2) Depuis 216 jusqu'en 202 il se rencontre encore des dictateurs minuto jure. Voyez § 2.

(3) App., B. C, I, 98. Plut., Sull., 33. Vell. Pat., II, 28 § 2.

(4) Voyez Chap. VIII, § I.

(5) Ad. Nissen, Das justitium. Leipzig, 1877. Mommsen, Staatsr., I, 250-251 (2« éd.).

(6) Cf. Serv., ad Aen., VIII, 1 : «* Bellum itcdicum vel gallicum in quibus ex'pei'iculi vicinitate erat timor mtdtus.n Fest., p. 355, v. tumultuarii milites. Cic, Phil., VIII, 1 § 3.

tion du service militaire (i). La ville était occupée, s'il y avait lieu, par des postes militaires. Une garde entoure le magistrat. Les citoyens se revêtent de la tenue militaire {saga sumeré), et sont convoqués pour se faire enrôler.

Pour faciliter l'enrôlement et le service militaire (2), le dictateur ordonne le justitium , c'est-à-dire la cessation de toute affaire privée (3) ou publique (4), sauf celles que la si-

(1) Cic, Phil., VIII, 1 § 3 : « Quodbello vacationes valent, tumultu non valent. " Cf. Liv., XXXIV, 56 : « Tumidium esse decrevit senatics; tribunos plebei non placere causas militares cognoscere » etc. — Encore la loi, donnée en 44 à la colonie Genitiva en Espagne, accorde la vacatio militiae aux appariteurs des magistrats municipaux « nisi tumultus Italici Gallicive causa.'" Cap. 62, dans l'Eph. epigr., III, 91,

(2) Tumultus, justitium, enrôlement, occupation militaire de la ville vont toujours ensemble, et sont des conséquences diverses d'une seule et même mesure. Cf. Cic, Phil., V, 12 § 31 (43) : ^Tumultum decerni, Justitium, edici, saga sumi dico oportere, delectum haberi, sublatis vacationibus, « VI, 1 § 2 : « Tumidtwm esse decerni, justitium edici, saga sumi dixi placere. « Après qaele tumultus eut été décrété, ^sagacras sumentur, consul se cumpraesidio descensurum esse diocit (VIII, 2 § 6). - Cf. XII, 7 § 16 : « Idcircone saga sumpsimus, arma cepimus ? » De même que toutes ces mesures n'en faisaient qu'une à la fin de la République, de même, aux premiers siècles de la République, le justitium avait toujours comme cause le tumultus et comme but la facilité de l'enrôlement et du service militaire. Cf. Liv., III, 3, 5 § 4 : « Vigiliae in urbe, stationes ante portas praesidiaque in tnuris disposita, et quod necesse et^at in tanto tumulto, justitium per aliquot dies servatum, » 26-27 : « Justitium, edicit... tum quicunque aetate militari essent, armati... in campo Martio adessent,» IV, 26, 32 § 1 : uRomne terror ingens erat... et in mûris armati dispositi et justitium, in foro... fiuntque omnia castris quam urbi sim,iliora, » VI, 2, 7 § 1. VII, 6, 9 : « Dictator cum tumultus gallici causa justitium, edixisset, omnes juniores sacramento adegit, » 28, X, 4, 21. — Bien que sous l'Empire le justitium fût décrété pour des motifs tout-à-fait différents (voyez plus loin), l'auteur d'un poème chrétien de la fin du iv* siècle après J.-C. se rappelait encore qu'autrefois toute proclamation du justitium avait la prise d'armes pour conséquence (v. 32-33) :

« Quis tibi justitium incussit, pulcerrima Roma, Ad saga confugerent populus quae non habet olim. «•

Morel, dans la Revue archéologique, 1868, N. S., T. XVII, 454. Mommsen,

dans le Hermès, IV, 355, 360, n« 1.

(3) Liv., III, 27 : » Justitium edicit, claudi tabe>'na,s tota urbejubet, vetat quemquam privatae quicquam rei agere, " IV, 26 : « Edicitur et justitium neque aliud urbe agi quam bellum apparari. » Cf. 32 § 1 , IX, 7 : « Jmtitiumque in foro sua sponte coeptum prius quam indictum ". Cf. VII, 1 : « Silentium omnium rerum ac justitio simile otium fuit, » XXVI, 26 § 9.

(4) Cf. Ps. Cic, de har. resp., 26 § 55 : « Justitium edici oportere, juris-

tuation de l'Etat exige, par exemple les réunions du Sénat (i).

Lejustiiiuîn n'est qu'une mesure transitoire qui est rapportée, dès que les circonstances le permettent (2). De même, le twnultm est déclaré fini quand on permet aux citoyens de reprendre la tenue civile (3).

Tandis que le dictateur a le droit de décréter le tumulius et \ejuslitiu?n de sa seule autorité (4), l'autorisation du Sénat est nécessaire pour que les consuls ou les magistrats ordinaires

dictionem intei^mitti, claudi aerarium,judicicCtolli.* Voyez aussi plus loin, p. 245, n* 1. — En ce qui concerne les conséquences ânjustitium, nous sommes d'accord avec Mommsen (\. 1.); mais, contrairement à l'opinion de Mommsen, nous n'admettons pas que tout magistrat supérieur eût le droit d'ordonner le justitium (p. 246, n* 1), ni que, du temps delà République, cette mesure eût un autre but que l'enrôlement militaire (p. 247, n^ 1). Il nous est impossible de nous rallier au système deNissen(p. 98 suiv.),qui prétend que \& justitium consistait dans la suspension du^W, du droit, et la proclamation du pouvoir absolu des magistrats. Cette opinion, basée sur une étymologie possible du terme, est contredite par tous les faits historiques.

(1) En eflfet, c'est précisément quand \q justitium est ordonné que les séances du Sénat sont le plus nécessaires. Chez Cic, p. Plane, 14 § 33 (Scol. Bob., 259-260) se trouve : « Consuli P. Nasicae praeco Graniu^, medio in foro, quum ille, edictojustitio, domum decedens rogasset Graniwn, quid tristis esset : an quod rejectae auctiones essent ? — Immo vero, inquit, quod legationes? » — De ce que les audiences des députations étrangères furent remises à plus tard, il n'est pas permis de conclure avec Mommsen (1. 1., p. 250, n* 3), que toute séance du Sénat fût interdite. Les audiences furent remises pour le même motif pour lequel le justitium avait été ordonné : à savoir, parce que le Sénat avait à s'occuper de questions plus urgentes. D'ailleurs Tite-Live (X, 21) mentionne une séance du Sénat pendant unjustitium.YojQz Nissen, 1. 1., P- 1 12.

(2) Cf. Liv., III, 3, X, 21.

(3) Cf. Cic, Phil., XIV, 1 § 1 : Tuynultus de 43 : « Propter cujus periculum ad saga issemus, propter ejusdem salutem redeundum ad pristinum vestitum sine ulla dubitatione censerem. » Dio Cass., XLVI, 39 : « Ta; tî erro^à; f«T£vé'?u7av . " — Tumidtus lors de la guerre sociale. Liv., Epit. LXXII : « Sagap. R. sumpsit.» Vell. Pat., II, 16 § 4 : t^ Utque ad saga iretur diuque in eo habitu maneretur. » Liv., Epit. LXXIII : « Ob eam victoriam saga Romae posita sunt. » Cf. Oros., V, 18.

(4) Dans aucun des exemples où le dictateur décrète lejixstitium, il n'est fait mention du Sénat. Liv., III, 27, IV, 26, 32, VI, 2, VII, 6, 9, 28, X, 4. — De même chez Cicéron (ad Att., IV, 18 § 3) : » Et eo magis nunc cogitare dictaiuram, tum ruere justitio et omnium rerum licentia, »

qui les remplacent puissent avoir recours à ces mêmes mesures (i).

Après que la dictatura rei geruwlae causa fut abolie de fait, le Sénat se servit de la mesure du tmnuUus et à\i jnstitium pour mettre Rome en état de défense, quand une armée ennemie la menaçait, ou pour recruter plus facilement les troupes nécessaires dans une guerre italique ou môme extra-italique.

Ainsi, en 211, quand Hannibal était aux portes de Rome, le Sénat, sans ordonner la nomination d'un dictateur, se chargea lui-même du salut de la République. Par des mesures promptes et énergiques, et sans rappeler même de nombreuses troupes au secours de la capitale menacée, il conjura le danger, investissant du commandement militaire à Rome même tous les sénateurs qui avaient été dictateurs, consuls ou censeurs (2).

De môme, le ttimultus et le justitium furent décrétés en 111, quand éclata la guerre contre Jugurtha (3) , et pendant la guerre sociale (4).

(1) Là où le Jicstitium et le iwnultus sont ordonnés par ces magistrats, l'autorisation du Sénat est d'ordinaire mentionnée : par un consul en 465 : « Ex auctoritate 'patrum justitio indicto « (Liv., III, 3), par le préteur- en 296 : H Senatics Jitsiitiwn indici... j'ussit » (Liv., X. 21), par les consuls en 193 (Liv.,XXXIV, 56), par les consuls en 88 : «àîToa^fa; twv vTrârwv ■^lOfiTaazvcùy » (Plut., Sull.,8). — Chez Cic, p. Plane, (cité p. 245, n^ 1), la réponse de Granius n'a pas de sel, si le consul avait ordonné \ejustitium desa seule autorité. De même chez le Ps. Cic, de har. resp., 26 § 55, les mots : » Mernentote, patres conscripti, verho illo nefario (justitium) tentatas aures vestras, et pe7miciosam viam, aiidiendi consuetudine esse miimtam, » indiquent l'obligation du s. c. Chez Liv., III, 5, VI, 7. le concours du Sénat n'est pas mentionné, il est vrai, mais non plus exclu. L'édit par lequel Ti. Gracchus défendit en 133 aux autres magistrats de p^pyjpaTÎÇetv (Plut., Ti. Grâce, \0) (aliquid pro magistratu agere) est absolument différent du décret à' nn justitium. On ne peut donc en conclure quetout tribun ait eu le droit de décréter une telle mesure de sa seule autorité.

(2) Liv., XXVI, 8-10. 11 est vrai que Tite-Live ne mentionne pas en termes exprès le décret du tumultus et dn Justitium ; mais tout son récit le suppose. — Le tumultus fut encore décrété en 193, à la suite d'une révolte des différentes peuplades de la Gaule Cisalpine. Liv., XXXIV, 56 : »0b eas res tumultum esse decrevit senatus. »

(3) Nous pensons avec Mommsen que le justitium dont parle Cicéron(p. 245, n* 1) doit se rapporter à cette année, et il doit avoir été motivé par les recrutements extraordinaires que nécessitait la guerre de Jugurtha.

(4) L'Epitomator de Tite-Live (LXXII) Velleius Paterculus (II, 16 § 4) et

De plus, depuis l'époque des Gracques, un décret de tumuUus çX ^ustïtium était une mesure complémentaire qui accompagnait ou suivait le sénat usconsuHum uîtimum (i).

Article 3. Le sénat usconsuîtum ultimum (2).

Les agitations des Gracques brisèrent l'union qui existait entre le Sénat et la population urbaine de Rome. Elles ouvrirent une ère de discordes intestines qui se transformèrent parfois en révoltes ouvertes et en luttes à main armée dans les rues de la capitale.

La mesure constitutionnelle à lacjuelle le Sénat eût dû recourir pour sévir contre les fauteurs de troubles, c'était la dictaturn sediiionis sedandae causa. Mais une longue période de paix intérieure avait précédé. La dictature seditionis cama

Orose (V, 18) rapportent qu'à cette occasion le peuple et le Sénat de Rome se revêtirent du sagion, ce qui était toujours la conséquence du décret du tumultus. De même l'Epitomator (CVlll) mentionne simplement la prise du sagutn pour signifier le décret de tumultus contre Antoine en 43. Sisenna (1. III, chez Non. Marc. V. Sagum, Krause, vit. et fragm. vet. hist. rom., Berlin, 1833, p. 304) appelle le décret une senatiis auctoritas sagaria. — Comme le tumultus est toujours accompagné du Jicstitium, nous sommes d'avis qu'il faut lire avec Momrasen chez Asconius, parlant de la guerre sociale : » Nanctus justitii (cod. ^us tristitiae) occasionem senatus decrevit ne Judicia, dum tumultus Italicus esset, exerce>^etur, » Kiessling ;3 Schoell, p. 65, Or., 73. Cf. Cic, Brut., 89 § 304. — A CQJustitium se rattache aussi le fait suivant : « C. Vettienus pollice tincncus in bello Italico pitblicatis bonis ejus ipsicm aetemis vinculis puniendum censuit senatus. « Val. Max., VI, 3 § 3.

(1) Voyez plus loin, p. 253.— Sous l'Empire lajustitium fut décrété ordinairement en signe de deuil public. Mais je ne pense pas que du temps de la République on puisse citer un exemple certain de la même application. Lejustitium qui suivit la bataille de Cannes (Liv., IX, 7) eut pour cause réelle la situation critique de l'Etat et rentrait dans la catégorie générale. Il est vrai que Granius Licinianus (p. 44, Bonn) rapporte qu'après la mort de SuUa ; « Justitium fuit matronaeqice eum toto anno luxet^icnt, » et que dans un Elogium (C. I-, I, p. 286) il est question d'un justitium à propos de la mort d'un consul ; mais il est probable que Licinianus et l'auteur de V Elogium, qui ont vécu sous l'Empire, ont attaché â ce mot simplement le sens de luctus publicus qu'il a obtenu dans la suite. Nissen, 1. 1., p. 149.

(2) Lange, I, 728-729 (3" éd.). Mommsen, I, 664-665, 668-671 (2« éd.), Zumpt, Das Criminalrecht der rôm. Republik, I, 2, 397-416, Berlin, 1865. Ad. Nisse-n, Das Justitium, Leipzig, 1877.

rappelait les ancienne querelles du patriciat et de la plèbe, et le souvenir même en était devenu odieux.

Le Sénat, ne voulant ou n'osant plus faire revivre la dictature (i), se servit d'une mesure nouvelle (2) pour donner, en cas de troubles, des pouvoirs exceptionnels aux magistrats. Cette mesure était le sénat usconsultum vltimum : « Videant ou dent operapi consules praetores tribuni plebis etc.. ne quid respublica detrinienii capiat (3). »

L'histoire nous permet de poursuivre dès l'origine les développements de cette nouvelle institution.

Pendant les troubles excités en 133 par la réélection de Ti. Gracchus au tribunat, les sénateurs optimates supplièrent le consul Mucius Scaevola de prendre des mesures extraordinaires pour maintenir la tranquillité publique. Le consul refusa de sortir de la légalité. Sur cette réponse, Scipion, prince du Sénat, s'écrie : « Puisque le consul, en observant la légalité, sera cause que l'Etat périra avec les lois, moi, citoyen privé, je m'offre comme votre chef. « Les optimates le suivirent. Ti. Gracchus fut tué (4).

Cependant, pour protéger Scipion et ses partisans contre les poursuites judiciaires qui pouvaient leur être intentées du chef de ce meurtre, le Sénat déclara que Ti. Gracchus avait été tué avec droit comme ennemi de la République(5); et il investit,

(1) Appien, B. C, I, 16, en commençant le récit des troubles qui finirent par le meurtre de Ti, Gracchus, dit : « Kai pot GaO^/a x.aTa'^atvSTat, tô, 7ro>>âxt; Iv Toioï(7c?ê ^ôpoi; ^là t;5ç aÙTOxpàropo; à^y/ii t?taiTeTw(TfZ£vO'Jî, tôts ^ti^'lnX voûv TÔ> AixTaTwjia ^apsïv àWà. j^pyjcrtfxwTaTov toîç n-porépoiç T<)(?e tô ep^ov eOpsGÈv, fxnjc?' èv [/■•yfi\L-ç Toîç 7ro).^oî; apa '/evé^Sai, p'^re To'rg, p>jô'û(TTSpov. »

(2) Tite-Live parle déjà d'un tel sénatusconsulte au v® siècle (III, 4, cf. VI, 19). C'est évidemment un prochronisme ; car en ce siècle la dictature rendait un tel s. c. inutile. — Voyez aussi Mommsen, Staatsr., I, 664, n^ I (2^ éd.).

(3) Caes., B. C, I, 5 : « Decunntur adillud extremum atque uliimiim senaiusconsultum quo, nisi paene in ipso urbis incendia atque in desperatione omnium saluiis, nunquam ante desrensum est : dent operam consules, etc. " Sali., Cat., 29 : « Quod plei'umque in atroci negoiio solet. •» Cf. Plut., Cic, 15. 4".aj"i Gre'M>^ f/^jj^a^ Xé,.fù

(4) Val. Max., III, 2 § 17. Cf. Plut.,Ti. Gracch., 19-20. Cic, Cat., I, 1 § 3. Liv., Epit. LVIII. App., B. C, I, 16.

(5) Val Max., IV, 7 § 1 : « Hostis judicatus. » Cf. VII, 2 § 6 : » Tt. Gracchumtribunum plebis agrariam legem promulgare ausum mortemdtavit.»

sans en avoir été autorisé, ce semble, ni par une loi, ni par un plébiscite, les consuls de l'année suivante de la mission de juger et de condamner à la peine capitale ceux qui avaient participé aux tentatives révolutionnaires de Ti. Gracchus (i).

Pendant son tribunat de 123, G. Gracchus voulut venger le meurtre de son frère, et couper par la racine le pouvoir extra-légal que le Sénat s'était attribué. Il fit condamner à l'exil un des deux consuls de 132, P. Popillius(2), et il renouvela expressément la loi qui défendait de prononcer la peine capitale contre des citoyens romains sans l'intervention directe ou indirecte du peuple (s) ; partant, il fit constater à nouveau que le Sénat n'avait pas le droit d'instituer, sans l'autorisation d'une loi, des tribunaux criminels extraordinaires, ni de suspendre en faveur des consuls le droit de provocatio des citoyens.

Néanmoins, en 121, à la suite des troubles excités par C. Gracchus et ses partisans, le Sénat, défenseur énergique du parti des optimates, déclara la République en péril, et chargea le consul Opimius de prendre toutes les mesures que le salut public exigeait : « Uti L. Opimius consul rempuhlicam defenderet (4). » Le consul appela le peuple aux armes, et se mit à la poursuite de C. Gracchus, qui avait occupé l'Aventin avec ses partisans. C. Gracchus, le consulaire Flaccus et beaucoup d'autres furent tués (s).

(1) Val. Max., IV, 7 § 1 : « iVam cum senatus Rupilio et Laenati consulibus mandasset ut in eos qui cum Graccho consenset^ant more majorum animadverterent. « Cf. Plut., Ti. Gracch., 20.

(2) Cic, Brut., 34 § 128. Cf. Plut., C. Gracch., 4.

(3) Cic, p. Rab. perd., 4 § 12 : » C. Gracchus legem tulit ne de capite civium Romanorum injussu vestro judicaretur. » Cf. Scol. Gronov., p. 412 : " Lex Sempronia injussu populi non licebat quaetn de capite civis Romani, " ib., p. 411, 413. — Lange, III, 30. Zumpt, Das Criminalrecht der rom. Republik, I, 2, p. 71-77. Berlin, 1865, Nissen, Das Justitium, p. 43.

(4) Cic, Phil., VIII, 4 § 14 : « Quod L. Opimius consul verha fecit de republica, de ea re ita censuerunt, uti, etc. » Cf. Plut., C. Gracch., 14 :

« ffwÇsiv Xïjv TTO^tv, Ôttw; JûvaiTo, xai xara^ûeiv TOiI»; Tupâvvouç. » — Peut-être la 1r formule employée ici par Cicéron, est-elle historiquement plus exacte que celle qui est, ce nous semble, de date postérieure, mais que Cicéron applique déjà à Opimius dans la Catil,, I, 2 § 4 : >* Ut L. Opimius consul videret ne quid respublica detrimenti caperet. »

(5) Cic, Phil., 1. 1. Liv., Epit. LXI. App., B. C, I, 26. Ps. Cic, de dom., 38 § 102.

Opimius, comme Plutarque le remarque fort justement (i), est le premier consul qui depuis la première lex Valeria ait exercé à Rome même Vimperium sine provocatione, c'est-à-dire un pouvoir dictatorial.

Aussi, à sa sortie de charge, il fut poursuivi pour abus de pouvoirs par un tribun auprès du peuple : « Quod indenmatos cives in carcerem conjecisset. y> Mais il fut acquitté (2).

Le Sénat pouvait considérer cet acquittement comme une approbation donnée par le peuple à la mesure extraordinaire à laquelle il avait eu recours; et il devait en tout tas se croire autorisé à procéder de la même manière, si des éventualités analogues se représentaient.

En effet, en 100, les troubles suscités dans la ville par le tribun Appuleius, le préteur Glaucia et leurs partisans, provoquèrent un décret du Sénat : « Ut consules adhiberent tribunos plebis et praetores quos eis videretur operamque datent ut imperium populi Romani majestasque conservaretnr (3). r> La seule innovation en ce décret, c'est que le Sénat associe, pour l'exécution de la mesure, aux chefs du pouvoir exécutif les autres magistrats qui ont le jus referendi^ les préteurs et les tribuns. Cette extension du s. c. fut généralement maintenue dans la suite (4).

I^e senatusconsultum ultimum fut voté deux fois pendant les guerres civiles entre SuUa et Marius, d'abord en 88, en faveur du consul Sulla contre les agitations du tribun Sulpicius (5),

(1) Plut., c. Gracch., 14 : « npwTo; IÇouaîa <?ixTâropo; Iv vnaTsici j^pïjoràpevoî xat xaTaxTsîva; àxoiTOu;, etc. » Cf. Sali., Jug., 31 § 7.

(2) Liv., Epit. LXI. — Chez Cic, Cat., IV, 5 § 10, il faut lire avec Nissen (p. 35, n« 2) : « Injussu populi. » — Voyez ib. p. 52, n« 3.

(3) Cic, p. Rab. perd., 7 § 20, cf. Phil., VIII, 5 § 15 : « Consvlibus senatus remp. defendendam dédit, » Cat., I, 2 § 4. Auct. de vir. ill., 73 : « Marius senatusconsulto armatus quo censebatur durent operam consules ne quid respublica detrimenti caperet. » Cf. 67. Liv., Epit. LXIX. App., B. C, I, 32. Val. Max., III, 2 § 18. Flor., III, 16 §6.

(4) Voyez p. 252, n^" 2, 3.

(5) Plut.,Sull.,8 : « Tn'aTot ij^ïjytdâpvot àn-paÇîav. » 'An-paÇîa est la traduction grecque de justitium (voyez plus loin). Le justitium suppose le décret de tU' miUtus, et le tumultus ne fut jamais décrété contre des troubles intestins qu'à

la seconde fois en 83, au profit des deux consuls du parti de Marius contre le proconsul SuUa (i).

Tandis que dans tous les cas antérieurs la mesure avait été décrétée contre des magistrats urbains, spécialement contre des tribuns qui par leur hostilité ouverte contre le Sénat fomentaient des troubles dans la capitale (2), en 83 le sénatusconsulte fut dirigé pour la première fois contre un général romain qui, à la tête de son armée, n'obéissait pas à l'autorité légale et menaçait même de prendre la capitale de vive force.

C'est pour le même motif (3) que le Sénat décréta en 77 contre le proconsul Lepidus « uti Ap. Claudius interrex (4) cum Q. Catulo proconsule et ceteris quibus imperium est, urbi praesidio sint operamque dent ne quid respublica detrimenti capiat (5). »

L'on remarquera qu'ici pour la première fois le Sénat étend les pouvoirs qui sont le résultat de sa décision, aux généraux (cum imperioj qui se trouvent, avec ou sans armée, aux portes de Rome. Cette dernière extension du s. c. fut encore généralement observée dans la suite (e).

Le s. c. ultimum fut voté encore en 63, à la suite de la conjuration de Catilina (7) ; en 62, contre les agitations du tribun

la suite du s. c. ultimum. Mais Sulla fut obligé de « xà; àn^mliaç Xûetv » et de s'enfuir de la ville. Revenu avec des forces militaires, il fit déclarer par le Sénat Marius, Sulpicius et leurs partisans ennemis de la République : laquelle décision présuppose le renouvellement du s. c. ulthnum. Plnt., Sull., 10. Liv., Ep. LXXVII. Val. Maï., I, 5 § 5. Flor., III, 21 § 8. Voyez aussi la note suiv.

(1) Tandis qu'Appien (B. C, I, 86) ne parle que du vote qui déclare les partisans de Sulla ennemis de la Republique, Julius Exuperantius (Sali.. Gerl. III, p. 398) dit expressément : « Senatics.... siatuit vt curarent consules ne respublica acciperei detrimentum. »

(2) Cf. Caes., B. C, I, 7.

(3) « Quoniam Lepidus exe^-citum pHvato consilio paratum cum pessumis et hostibi4^ reipublicae contra huju^ ordinis auctoritatem ad urbem ducit. « Sali., orat. Phil., § 22.

(4) Parcequ'il n'y avait ni consuls, ni préteurs.

(5) Sali., 1. 1., cf. hist. fragm., III, 34 (Gerl.). Flor., III, 23 § 7.

(6) Voyez p, 252, n"» 2, 3.

(7) Sali., Cat., 29 : « Senatus decrevit darent operam consules ne quid respublica detrimenti capei^et. » Cf. Cic, Cat., I, 2 § 4. Ascon., p. 6. Plut., Cic, 15. App., B. C, II, 6. Dion. Cass., XXXVII, 31.

Metellus Nepos(i); en 52, à la suite du meurtre de Clodius (2); en 49, contre le proconsul César (3); en 48, contre le préteur Coelius; en 47, à la suite des troubles fomentés par le tribun Dolabella (4); et enfin, en 43, d'abord contre Antoine, ensuite contre Octavien, et en troisième lieu contre le parti républicain (5).

L'exposé historique qui précède démontre que \es.c. uUimum ne fut jamais voté à l'occasion d'une guerre étrangère, mais toujours contre des troubles intestins ou contre la rébellion ouverte de citoyens ou magistrats romains.

Le Sénat, en décrétant le s. c. uliimum : Videant consuleSy constate l'existence du danger qui menace la République (e), et exhorte les magistrats auxquels il confie la défense de la République (rempublicam defendendam dare) (7), à arrêter et

(1) Dio Cass., XXXVII, 43 : « Ot pou^sUTal... toïç ÛTrâroii, Tir* (fu^axvjv t;Ç;

7rÔ).£WÇ X. T. ^. »

(2) Ascon., p. 35 : «iS'. C. ut interrex et trihuni plehis et Cn. Pompeius qui proconsule ad urbem erat, vidèrent ne quid detrimenti resp. caperet. » Cf. Dion. Cass., XL, 49 § 5. Cic, p. Mil., 23 § 61, 26 § 70.

(3) Caes,, B. C, I, 5 : ^ Dent operam consules praetores tribuni plehis quique pro consulibus ad urbem ne quid respublica detrimenti capiat. » Cf. Cic, ad fam., XVI, 11 § 3, ad Att., X, 8 § 8 , p. Dej., 4 § 11. Dion. Cass., XLI, 3 § 3. Liv., Epit. CIX. Plut., Pomp., 59. Suet., Caes., 34.

(4) Dio Cass., XLII, 23, 29-33. Voyez Chap. VIII, § 1.

(5) Dio Cass., XL VI, 29, 31, 44, 47. Voyez Chap. VIII, § 2, art. 2 et § 3.

(6) Chez Sali., Cat., 29, se trouve après la mention du s. c. ultimion le dé- Teloppement suivant : « Ea potestas per senatum m,ore Romano magistratui maœuma pei^mittitur ; exercitum parare, bellum gerere, coei^cere omnibus modis socios et civis, domi militiaeque impeiHum, atque judicium summ,um habere : aliter sine populi jussu nullius earutn rerum consuli Jus est. » Tout ce développement me semble être une interpolation. Car d'abord il n'est pas vrai de dire qu'il fallût un Jussus populi pour toutes les mesures énumérées dans ce passage, par exemple pour le recrutement et pour la coercition des alliés. En second lieu le parti des populares, auquel Salluste appartenait, n'a jamais admis que le Sénat eût le droit de suspendre les lois de provocatione " domi imperium summum habere. »

(7) L'identité de ces deux expressions, quoiqu'on dise Nissen (Das Justitium, p. 92), résulte de Cic, Phil., VIII, 4 § 14, comparé avec Cic, Cat., I, 2 § 4 (p. 249,ne4), et de Cic, ad fam.. XVI, 11 § 3, comparé avec Cic, p. Dej., 4§ 11, «t de nombreux autres passages où les deux expressions sont combinées, cf. Sali., or. Phil., §22, Dion Cass., XXXVII, 43, etc.

à soumettre au Sénat toutes les mesures extraordinaires que la situation exige.

D'ordinaire, en effet, ce s. c. est accompagné ou suivi d'autres décisions qui définissent la nature du danger, et prescrivent les mesures spéciales à prendre (i).

Le Sénat vote qu'il y a tumultus^ ou hélium. Il ne procède à cette dernière déclaration que lorsque le citoyen rebelle est à la tête d'une armée et qu'il a été déclaré nominativement Jiostis reipublicae, parce qu'il n'y a plus d'espoir de réconciliation (2). Généralement le Sénat caractérise la situation troublée par le terme de tumultus (3) et ordonne le juntitium.

Toutes les mesures que ces décrets autorisent et qui auparavant n'avaient jamais été prises que contre des ennemis

(1) Les récits historiques qui nous sont conservés sur la plupart des événements à roccasion desquels le s. c. ultimum fut voté, sont si concis qu'il est difficile de suivre l'ordre chronologique des décisions successives, prises par le Sénat. Les historiens grecs spécialement se sont fait une idée fort confuse des rapports qui existaient entre ces décisions ; souvent ils les réunissent ensemble, ou même en intervertissent l'ordre. Cependant il est possible de suivre pas à pas le développement du s. c. ultimum en 63 et en 43. — En 63, les. c. ultimum : videant eonsules, fut voté le 21 octobre (Cic, Cat., I, 2 § 4, Drumann, V, 450), le tumultus fut décrété après le 27 octobre (cf. Sali., Cat., 30 : ^pertotam urhem vigiliae haberentur » etc. Drumann, V, 451 suiv.), etCatilina, qui avait encore assisté à la séance du 7 novembre où Cicéron prononça la première Catilinaire, ne fut déclaré hostis que plus tard (Sali., Cat., 36). — De même en 43, le s. c. ultimum, : videant eonsules etc., fut voté le 4 janvier, (cela résulte du texte du monum. Ancyranum, c. 1, cf. Mommsen, Res gestae divi Augusti, p. 6). Cela est présupposé d'ailleurs par la décision prise d'après Cicéron (Phil., VI, 3, §9) : « Ut, siille (Antonius) auctoritati senatus non paruisset, ad saga iretur, » et cela résulte encore de ce que le consul Hirtius partit de Rome avant le décret du tumultus pour organiser l'armée romaine. En eflfet le tumultus ne fut décrété que quand Pansa était seul consul à Rome (cf. Cic, Phil., VIII, 1 § 1-2). Ce n'est que plus tard encore qu'Antoine fut déclaré formellement ennemi de la République (Cic, Phil., VIII, 2 § 6, cf. Dion. Cass., XLVI, 39). — Cependant dans le récit de Dion Cassius, aussi bien en 63 (Dio Cass., XXXVII, 31) qu'en 43 (Dio Cass., XLVI, 29, 31), le décret du tumultus ^a^ytr}^ précède le 5. c. ultimum. Cicéron (Phil., V, 12) déclare qu'il est nécessaire de décréter le tumultus, et pour y arriver, il propose de voter le s. c. ultimum ; mais il n'en résulte pas que les deux mesures ne fussent pas distinctes.

(2) Voyez spécialement chez Cic, Phil., VIII, 1-2 § 2-6, la différence entre tumultus et bellum. — Cf. Nissen, 1. I. p. 84.

(3) Tapixij : Dio Cass., XXXVII, 31, XLI, 3 § 3, XLVI, 29.

extérieurs, sont maintenant mises en œuvre contre les citoyens séditieux ou rebelles (i).

Le Sénat vote la suspension des pouvoirs (circumscriberej (2) des magistrats séditieux (3).

Quand le danger est plus grand, le Sénat ordonne des recrutements forcés dans toute l'Italie; il répartit les commandements militaires des différentes régions de l'Italie entre des magistrats et des pro-magistrats et désigne le général en chef qui commandera contre l'armée rebelle (4).

Le Sénat décrète que tous ceux qui favorisent le mouvement rebelle ou les troubles intestins agissent contre les intérêts de la République (contra rempublicam), et il déclare les chefs du mouvement ennemis de la République (hostes), à moins qu'ils ne fassent, dans un certain délai, acte de soumission au Sénat (5).

(1) Voyez plus haut, p. 244, n« 2, les passages des Philippiques de Cicéron qui se rapportent au tumultiis décrété contre Antoine en 43. — Souvent les auteurs se contentent de mentionner une partie des conséquences du tumuUus : par exemple l'appel des citoyens aux armes, en 121 (Liv., Epit. LXI '^ ex senatusconsuUo vocato ad arma populo, » cf. Plut., C. Gracch., 14, Cic, Phil., VIII, 4 § 14), en 100 (Cic, p. Rab. perd., 7 § 20 : « qui rempublicam salvam esse vellent arma capere et se sequi jubent, » cf. §21, Phil,, VIII, o§ 15, App., B. C, I, 32), l'occupation militaire de la ville (en 63 : « uti — per totam urbem vigiliae haberentur, iisque' minores magistratus praeessent. » Sali., Cat., 30), en 52 ( « sed etiam publiais praesidiis etarmis, « Cic, p. Mil., 23 § 61), en 47(Dio Cass., XLII, 29), la prise des saga en 62 (Dio Cass., XXXVII, 43 « rà n iiiiua. cWâlavro » ), en 52 (Dio Cass., XL, 50 § 1), en 49 (Dio Cass., XLI, 3 § 3, etc., voyez T. I, p. 146- 147), le Jusiitium (ân-pa^îa, en 88 : Plut., SuU., 8).

(2) Cf. Cic, p. Mil., 33 § 88.

(3) En 62 « donec ambo (le tribun Metellus et le préteur Caesar) administratione reipublicae dscreto patrum submovereniur. » Suet., Caes.,16. Metellus quitta la ville (Dio Cass., XXXVII, 43). — En 48, le préteur Coelius : Caes.,