LE DÉPARTEMENT DES FINANCES ET DES TRAVAUX PUBLICS

Dans l'exposé de la Constitution romaine Polybe définit la compétence financière du Sénat à son époque, c'est-à-dire au second siècle avant J.-C, comme suit (i) :

Le Sénat a le gouvernement du Trésor (2). Il dispose de tous les revenus de l'Etat, et décide de la presque totalité des dépenses. En eflet, sans une décision du Sénat, les questeurs ne peuvent rembourser les dépenses des divers services, sauf les sommes mandatées par les consuls. Les dépenses de loin les plus importantes et les plus considérables, celles que les censeurs font pour l'entretien des immeubles de l'Etat et pour les travaux publics pendant un terme de cinq ans, dépendent encore du Sénat qui alloue aux censeurs les sommes nécessaires.

§ 1. LE DÉPARTEMENT DES FINANCES ET DES TRAVAUX PUBLICS DEPUIS l'origine DE ROME JUSQU'a l'iNSTITUTION DE LA CENSURE EN 443.

Si, au rapport de Polybe, le Sénat avait aux derniers siècles delà République une influence toute puissante sur l'administration financière de l'Etat, le passage de l'historien grec que

(1) VI, 13 : « 'H ffv7x).>3To;. . . s)(ei t^v toj rafiutoy xupiâv. xai yàp t^; eiTci^ov nairni «vtij xparet, xai tiÇ; è^ôSom napoin'kiiairû;, o\>7e "/àp el; ràj xarà pUpo; Xpeîa; o'jotfiiav TTOisîv l'^o^ov oî radiât ^ûvayrai x**p''» '^^'^ "^^^ (nryxîijJTOU (^O'/jxsctuv, nli-j T/,v tl; Toù; ÛTrâTOu;. rijç Té rrapà no^ù twv â»<uv ôkotryjpi'nâ.rTOi xai luyiarr.i OaTTovij;, ï'v oî TifijjTal irotojfftv el; rà; in'iaxs'ji; xai xaraTXêuà; T'iv <yi3fi07i'ijv xara TrevTatnjpî^a, TaÛTïj; r, o">/x),i(jto^ l»Tt x'jcia, xai oià Tavrrjç '/ûstat ■:» av'/y(^ûpnita Toïî TtfXïjTal;. »

(2) C'est ce que Cicéron appelle Vaerarii dispensatio (in Vat., 15 § 36).

nous venons de transcrire, permet d'affirmer qu'avant l'institution de la censure cette influence était infiniment moindre.

En effet, avant cette époque, toute l'administration financière compétait aux consuls', comme à l'époque royale elle faisait partie intégrante des attributions royales (i). Puisque, même à l'époque de Polybe, les consuls ne devaient pas être autorisés par le Sénat pour disposer du Trésor public, leur gestion financière au premier siècle de la République était, en droit strict, soustraite à la surveillance du Sénat.

Cependant gardons-nous d'exagérer l'importance du département des finances à cette époque.

L'Etat romain ne s'étendait guère au-delà de Vaj/er romanus. Les propriétés de l'Etat se composaient d'une certaine étendue à'a^er publicus (2), des bâtiments et des esclaves publics, et des lingots de métaux du Trésor. Aux revenus du domaine public s'ajoutait le boni réalisé sur la vente du sel, dont le monopole avait été attribué à l'Etat par une décision du Sénat (3). Par contre, dès le commencement de la République, le Sénat abolit l'impôt direct (tributumj, l'impôt sur les orbi^ orbae et viduae (4) et les impôts de douane à Rome (portoria) (5).

Les dépenses ordinaires étaient limitées aux frais du culte, au salaire de quelques employés subalternes, à l'entretien des esclaves et des édifices publics. Ni l'administration centrale, ni le département de la guerre ne nécessitaient beaucoup de dépenses. La solde militaire notamment n'existait pas encore. Aussi les magistrats qui commandaient les armées hors de Rome, n'étaient-ils point accompagnés de caissier ou de payeur (e).

(1) Cf. Zonar., VII, 13 (D. II, 126).

(2) Cf. Plin., H. N., XVIII, 3 (3) § 11 : « Etiam nunc in tabulis censoriis pascua dieuntur omnia eocquibus populusrediticshabet, quia diu hoc solum vecligal fuerat. »

(3) Liv., 11,9: ^ Salis quoquevendendi arbitrium... ademptum privatis.^

(4) Plut., Poplic, 12 (où àveOstarjj; t;^; eiT^opâ- ne signifie pas imposito, mais rejecto, sublato tributo), cf. Cam., 2.

(5) Liv., II, 9 : « Portoriisque et tributo plèbes liberata, ut divites conferrent qui oneri ferendo essent. » La restriction de Tite-Live en ce qui concerne l'imposition des riches, n'est pas exacte. Voyez plus loin, Art. 2, 2. A.

(6) Voyez p. 331, n" 4, et Ch. VI, § 2.

Ce qui montre encore davantage l'état rudimentaire de l'administration financière à cette époque, c'est que la monnaie romaine proprement dite n'est pas antérieure à l'époque des Décemvirs (451 avant J. C). (i). Le Trésor de l'Etat ne contenait que des lingots de métaux (2), produit du butin versé par les généraux victorieux (3). Il se trouvait, dès le commencement de la République, sous la garde de deux questeurs (4), fonctionnaires subalternes des consuls, par qui ils étaient nommés (5).

Pas n'était besoin que les consuls fissent rapport au Sénat sur les dépenses ordinaires ou de peu d^importance. Cependant, comme le Sénat devait être consulté more majorum sur toutes les affaires importantes, les consuls avaient l'obligation morale de soumettre au Sénat toute dépense extraordinaire, par exemple l'achat de froment à vendre aux citoyens à prix réduit (e).

Le dictateur avait-il, comme les consuls, le droit de disposer des ressources de l'Etat sans autorisation préalable du Sénat ? Zonaras (Dion Cassius) prétend que le pouvoir dictatorial se distinguait du pouvoir royal en deux points. D'abord,

(1) Mommsen, Histoire de la monnaie romaine, trad. par de Blacas et de Witte, T. I, p. 179. Paris, 1865.

(2) Cf. Varr., de 1. 1., V, 36 (43) 182 Sp. : « Per truiinam solvi solitum, vestigium etiam nunc manet in aede Satumi, quod ea etiam nunc proptei'^ pensurain truiinam habet positam. «

(3) Dionys., X, 21. Liv., III, 31. — II y avait dans les premiers siècles de la République peu d'or à Rome. Cf. Liv., V, 25 § 8.

(4) Plutarch., Popl., 12. Zonar., VII, 13 (D. II, 123-124). Liv., IV, 43 § 2. Tacite (Ann., XI, 22) prétend, erronément, que les deux questeurs primitifs avaient des fonctions militaires. Voyez Ch. VI, § 2.

(5) Tac, Ann., XI, 22. — « Le témoignage unanime des historiens atteste, dit Humbert, dans les Origines de la comptabilité chez les Romains (Paris, 1880, p. 28), que l'établissement et la dénomination nouvelle des questeurs devenus les trésoriers du peuple romain, tendirent, comme les autres lois Valériennes, à restreindre l'héritage de l'ancien imperium royal. » Nous pensons que cette conclusion ne se concilie pas avec la situation subalterne dans laquelle les questeurs se trouvaient à l'origine vis à vis des consuls.

(6) Liv., II, 9 § 6, 34 § 3 et § 7. Dionys., VII, 1, 21, 37, IX, 25. — Voyez aussi plus loin^ K<ii 3?)

dit-il, le dictateur ne pouvait monter à cheval que pour se rendre en campagne; en second lieu, il ne pouvait, sans une autorisation préalable, dépenser aucun denier de l'Etat, » ovre h Twv 5r;fjiO(7tMV j^yjpârcov àva.'k(ha<xi ti Ï^YiV aiiTÛt, el p-Vi k^ffiaOri (i). •/

Remarquons que Zonaras ne dit pas par qui cette autorisation préalable devait être accordée. Néanmoins on conclut communément de ce passage de l'historien grec qu'au point de vue de la disposition des deniers publics le dictateur dépendait du Sénat. Il serait plus rationnel de compléter la phrase ei p/>i t^<fi<TQri par les mots ùnb tov §r,ixov (si cela n'avait été voté par le peuple), attendu que le premier point, l'autorisation de monter à cheval, était également accordé par un vote du peuple (2). -A en croire Zonaras, il fallait donc un vote spécial du peuple ou du Sénat, pour que le dictateur pût payer, au moyen des deniers publics, les dépenses qu'il ordonnait. Il nous est impossible de souscrire à cette opinion.

h'imperium dictatorial étant supérieur à Vimperium consulaire {3), il semblerait étrange que la puissance du dictateur sur le Trésor public fût moins étendue que celle des consuls. La chose serait d'autant plus étrange que la conduite des opérations militaires était précisément le motif ordinaire de la nomination d'un dictateur (4) ; et l'argent, on l'a dit bien des fois, c'est le nerf de la guerre. Si le dictateur ne pouvait puiser dans le Trésor public sans un mandat du Sénat, il dépendait absolument de celui-ci. Or précisément le dictateur ne dépendait pas du Sénat. Un historien grec dont l'autorité pour les anciennes institutions romaines est autrement importante que celle de Dion Cassius ou de Zonaras, Polybe, l'atteste formellement. « Le dictateur, dit-il (5), est un général qui