I. Les dépenses afférentes à Vimperium do mi

A. L'administration centrale.

Il n'y avait pas de budget de dotations. Les citoyens ne recevaient aucune indemnité pour venir voter dans les assemblées souveraines du peuple (i). La dignité de sénateur était absolument gratuite.

L'administration centrale imposait fort peu de charges au Trésor. Aucun magistrat n'avait un traitement, et le nombre des fonctionnaires subalternes et des gens de service qui étaient aux ordres des différents collèges de magistrats, était, relativement à l'organisation de l'administration centrale dans nos Etats modernes, fort restreint. C'étaient diverses décuries d'appariteurs et des esclaves publics. Les appariteurs reçoivent du Trésor un salaire (merces) (2), payé par les questeurs urbains aux appariteurs fonctionnant à Kome (3), par les questeurs militaires aux appariteurs attachés aux commandants militaires. Quel était le taux du salaire des diverses décuries d'appariteurs (4) ? Qui le fixait? Qui avait le droit de le majorer, s'il y avait lieu ? Toutes questions sur lesquelles nous ne sommes point renseignés. Cependant il est probable que la loi qui instituait une magistrature, déterminait les catégories et le nom-

(1) Parmi les dépenses imputables sur le budget des comiiia, on ne signale guère que la somme annuelle due au citoyen qui a été déclaré par les censeurs adjudicataire de la charge de donner le signal pour les comices centuriates. Varr., de 1. 1., VI, 76 (63), p. 270 Sp. : « Quod attingat qui de censoribus classicum ad comitia centunaia redemptum hàbent... »

(2) Mommsen, Staatsr., I, 320, n« 2.

(3) Cf. Plut., Cat. min., 16, s. f. — Mommsen, Staatsr., II, 532, n« 4. Lange, I, 888, n» 4.

(4) Nous avons peu de détails sur le taux du salaire des appariteurs romains. Par contre nous connaissons d'une manière précise le salaire attribué aux différentes catégories d'appariteurs de la Colonia Julia Genitiva par la loi de cette colonie. Voyez Mommsen, Staatsr., I, 32!, n« 1.

bre d'appariteurs qui y étaient attachés, et fixait le salaire du personnel subalterne (i), et partant, qu'en cette matière il n'y avait guère lieu à intervention du Sénat.

Les esclaves publics (2) ne coûtent à l'Etat que leur entretien, pour lequel le Trésor paie à chaque esclave une somme annuelle (cibaria annua) (3). Cette dépense ne devait guère donner lieu à des fluctuations annuelles.

B. Le département de l'Intérieur. — La/rwmentatio.

Un budget de dépenses ordinaires du département de l'Intérieur, à vrai dire, n'existait pas. Du temps de la République, Rome n'a pas eu d'administration municipale qui fût distincte de l'administration centrale. Tout ce qui concernait l'agriculture, l'industrie et le commerce, l'instruction, les sciences, les lettres et les beaux-arts, nous l'avons déjà dit (p. 268), était laissé à l'initiative privée. L'Etat ne payait ni pensions civiles, ni pensions militaires, et si le Sénat a décrété parfois des récompenses publiques pour des services publics rendus dans la vie civile, ces récompenses ne nécessitaient guère l'intervention financière de l'Etat (p. 270).

La seule dépense tant soit peu importante que l'on puisse imputer sur le budget du département de l'Intérieur, c'est celle qui résultait de l'achat de froment pour les distributions à faire aux citoyens. Et encore, jusqu'à l'époque des Gracques, ces distributions ni furent ni ordinaires ni gratuites. Avant les Gracques, c'était seulement en des moments de grande disette que le Sénat décrétait d'acheter aux frais du Trésor du froment pour être distribué aux citoyens à prix réduit. Les exemples historiques de ces distributions sont fort rares. Tite- Live et Denys en mentionnent quelques-unes dans l'histoire du premier siècle de la République (4), et Polybe (5) parle d'une

(1) Comparez la note p. 380, n« 4.

(2) Mommsen, Staatsr., I, 311 suiv.

(3) Mommsen, Staater., I, 309, n« 2.

(4) En 508 (Liv., II, 9 § 6), en 492 (Dionys., VII, 1, Liv., II, 34), en 411 (Liv., IV, 52 § 5-7). Voyez plus haut, p. 331, n« 6.

(5^ Polyb., IX, 44 (210). — Pendant la seconde guerre punique et dans

distribution faite pendant la seconde guerre punique. Cependant il est impossible d'admettre avec les auteurs grecs et romains de la fin de la République et de l'Empire que déjà en 440 avant J. C, la cura annonae ou frumenti ait été déléguée extraordinairement à un seul sénateur L. Minucius (i), qui eût porté le titre de praefectus annonae (sTrap^o; -cm àyopâç) (2) et qui eût été nommé soit par le Sénat seul (3), soit par le Sénat et la plèbe (4).

En effet, l'achat du froment se faisait toujours par une commission de s en a t e u r s (5), à la suite d'un sénatusconsulte qui déterminait le nombre des commissaires (6) et leur mode de nomination (7), la région italique ou extra-italique où la commission se rendrait pour conclure l'achat (s), et sans doute la somme mise à sa disposition. Après l'arrivée du froment à Rome, un sénatusconsulte fixait le prix auquel il serait distribué (9) aux citoyens par les magistrats compétents, qui furent anciennement les consuls, dans la suite les édiles curules(io).

l'époque suivante, il est fait mention fréquemment de froment acheté en Italie ou hors de l'Italie et de dîmes provinciales apportées Rome, sans qu'il soi parlé de distribution à prix réduit. Il est probable que ce froment était destiné aux armées romaines d'Italie. Voyez plus loin, II A.

(1) Voyez Mommsen, Rom. Forsch., II, 214.

(2) Plin., H. N., XXXIV, 5 (11) § 21. Zonar., VII, 20 (D. II, 145).

(3) Dionys., XII, 1.

(4) Liv., IV, 12 § 8.

(5) En 411, dit Tite-Live (IV, 52 § 7) « solitudinem in civitate aegra (par la peste) experti consules sunt, cum in legationes non plus singulis senaioribus invenientes coacti sunt binos équités adicere. " Cela prouve qu'il fallait une cause de force majeure pour nommer député un citoyen qui ne fût pas sénateur ; mais le fait que Tite-Live rapporte, est en lui-même peu vraisemblable.

(6) Ils sont généralement au nombre de trois. Cf. Liv., 1. 1. Voyez aussi Ch. V, §6.

(7) Voyez à ce sujet le Ch. V, § 6.

(8) En 508 : « Missi alii in Vulscos alii Cumas » (Liv., II, 9 § 6), en Etrurie, dans le Latium et en Sicile en 492 (Liv., II, 34) et en 411 (Liv., IV, 52 § 5-7), en Egypte (Polyb., IX, 44).

(9) Cf. Liv., II, 34 § 7 : « Agitatumque in senatu (on 491) quanti frumen tum plebi dareiur. » Denys (VII, 21, 37) commet ici un prochronisme, en faisant ratifier par une loi le s. c. sur le prix du froment.

(10) Mommsen, Staatsr., II, 468, n« 2, 491, n« 2.

Des distributions de froment acheté par le Trésor à prix d'argent, il faut distinguer les distributions du froment envoyé en cadeau par les alliés (p. 372) ou par les généraux romains (p. 368^. En efifet celles-ci n'imposent au Trésor aucune dépense. Cependant elles doivent être également autorisées par le Sénat, qui fixe le prix du froment (i).

D'ailleurs, avant l'époque des Gracques, le peuple n'est jamais intervenu directement dans la question frumentaire. La décision en celte matière appartenait au Sénat. Encore en 138 avant J. C. un tribun de la plèbe qui croyait urgent de remédier à la disette présente par l'achat de froment, ne trouva d'autre moyen que d'obliger moralement les consuls à faire rapport au Sénat sur cette question (2).

Mais, en 123, un plébiscite de C. Gracchus ordonna de distribuer mensuellement aux citoyens de Rome un nombre déterminé de muids de froment à un prix réduit, fixé par la loi (3). D'autres plébiscites frumentaires, votés généralement malgré le Sénat (4), modifièrent le nombre de muids ou le

(1) La distribution se fait par les édiles curules (Liv., XXX, 26, XXXI, 4, 50, XXXIII, 42), Aussi, quand le froment est destiné à des distributions aux citoyens, il est livré aux édiles (cf. Liv., XXIII, 41), tandis que, s'il sert â l'entretien des aimées, il est remis aux consuls (cf. Liv., XXII, 37). — Tite-Live rapporte, il est vrai, dans tous ces exemples simplement le fait de la distribution par les édiles curules avec la mention du prix : quate^^is aeris in modios (XXX, 26, XXXI, 4) ou binis aeris (XXXI, 50, XXXIII, 42); mais, comme le Sénat décide de l'acceptation des libéralités et dispose des propriétés mobilières de l'Etat, dont font partie les froments envoyés à Rome par les généraux, il est évident que la distribution à prix réduit ne peut se faire en ces cas si ce n'est eoo s. c.

(2) <♦ Annonae caritate increscente C. Curiatius tr. pi. productos in concionem consules compellehat ut de frumento emendo adque id negotium explicandum mittendis legatis in curia referrent. >» Val. Max., III, 7 § 3.

(3) Liv., Ep. LX. Plut., C. Grâce, o. Flor., III, 13 § 9. App., B. C, I, 21.

(4) Rogatio du tribun Appuleius : « Quum L. Saiuminus legem frumentariam de semissibus et trientibus laturus esset, Q. Caepio, qui id temporis quaestor urbanu^ erat, docuit senatum ao'arium pati non posse largitionem tantavn... « Auct. Rhet. ad Her., I, 12 § 21. — Loi frumentaire après Sulla : Gran. Lie, p. 43. Sali., hist. fragm. III, or. Lie, § 19. Cic, Verr., II, 3, 70 § 163.

prix de vente, jusqu'à ce qu'enfin le plébiscite Clodien de 58 ordonna des distributions gratuites (i).

Depuis les Gracques les distributions mensuelles de froment devinrent donc ordinaires, d'abord à prix réduit, ensuite gratuitciiient. Les lois frunaentaires, qui imposaient au Trésor de grandes dépenses(2), empiétaient sur les pouvoirs financiers du Sénat. Non-seulement elles obligeaient le Sénat à voter une somme annuelle suffisante pour acheter la quantité nécessaire de froment, mais encore elles arrêtaient parfois les mesures d'exécution, en décidant où, comment et à quel prix le froment devait être acheté (3). Cependant le Sénat conservait le droit et le devoir de veiller à l'exécution de la loi et de contrôler l'achat. Il pouvait d'ailleurs par le vote de sommes extraordinaires ordonner des distributions extraordinaires, et en ce cas il arrêtait lui-même et surveillait les mesures d'exécution (4).

Pendant cette période l'achat du froment se faisait généralement dans les provinces romaines, spécialement en Sicile (5), par l'intermédiaire des gouverneurs, conformément aux conditions prescrites par la loi qui régissait les frumentations ordi-

(1) Dio Cass., XXXVIII, 13. Cic, p. Sest., 25 § 55 : « £/< remissis semissibics et irientibus quinta 'prope jtars vectigalium tolleretur. »

(2) Flor., III, 13 § 9 : " Emptio frumenti ipsos reipublicae nei^os exhauriebat aerarium. « Cf. Cic, p. Sest., 25 §55 (cité n« 1), — Marquardt, Staatsverw., II, 111.

(3) Cf. Cic, Verr., II, 3, 70 § 163 : « Finimenium émette in Sicilia debuit Verres... ex lege Terentia et Cassia fi^mentaria " 75 § 173 ; « Utrum te lex Terentia Siculorum pecunia frumentum emere a Siculis an populi Romani pecunia ft^mentum ab Siculis em^re jussit .? " § 174 : « Est enim modius lege HS III aestimatics « 5, 21 § 52 : « Quum... ex lege Tei^entia et Cassia frumentum aequabiliter emi ab omnibus Siciliae civitatibus oporteret. •>

(4) En 103 ou 100 avant J. C. des monnaies frappées par les questeurs urbains avec l'inscription ad fru(mentum) emu(ndum) ex s. c, sont une preuve d'achat extraordinaire de froment (Mommsen, Hist. de la monn., II, 385, n" 192). — Sur les achats faits pendant le proconsulat deVerrés en Sicile, voyez p. 385, n« 1. — Crédit voté par le Sénat en 63, sur le conseil de Caton, pour des distributions extraordinaires de froment. Plut., Cat. min,, 26, Caes., 8.

(5) Cf. Cic, 'Verr., II, 3, 78 § 182 : « Quum in eadem ista Sicilia pro /'immento civitatibus pecuniam solverem » (Cicéron questeur), et les passages cités n« 3.

naires ou par le sénatusconsulte qui avait décidé la frumentation extraordinaire. Ainsi de 73 à 71, Verres, proconsul de Sicile, eut en vertu de la lex Terentia Cassia frumenfaria et en vertu d'un sénatusconsulte (i) la charge d'acheter du froment en Sicile. D'abord, toutes les cités siciliennes qui devaient les dîmes annuelles de froment, étaient obligées de fournir directement au gouverneur une seconde dîme annuelle au prix de trois sesterces par muids (aller ae decumae, triticum decumanum) (2). La fourniture du reste (environ 800,000 muids) devait être répartie par part égale entre toutes les cités siciliennes contre remboursement de 4 sesterces par muids (triticum imperQtum)(^. A cet effet le Sénat alloua à Verres un crédit annuel de 32,000 HS pour le triticum imperatum et d'environ 90,000 pour les alterae decumae (4).

Les sommes allouées par le Sénat pour l'achat du froment étaient selon sa décision payables par le Trésor central (5), ou prélevées sur les redevances annuelles des sociétés finan- <;ière3 qui avaient en ferme des vectigalia de la province où l'achat se faisait, et payées directement par la société au gouverneur (e).

(1) Cicéron distingue expressément à plusieurs reprises la loi et le s. c. Cf. Cic, Verr., II, 3, 70 § 163 : » Frumenturn, émette in Sicilia debuit Ve^-res ex s. c, et ex lege Ta^entia et Cassia f-nv.neyitaria » 74 § 172 : « Quuni senatus decei^iit ut ematur in Sicilia frumenturn aut quutn populus jubet » 5, 21 § 52 : " Quum ex s. c, itemque ex lege Tei^entia et Cassia frumenturn... emi... oporteret. » Il ne peut donc être question dans œs passages du s. c. préalable à la loi, ni du s. c. en exécution de la loi, mais d'un s. c. spécial qui ajoutait à l'achat ordinaire ordonné par la loi un achat extraordinaire. Cf. Cic, div. in Caec, 10 § 32. Ps. Asc, p. 113.

(2) Cic, Verr., II, 3, 70 § 163.

(3) Cic, Verr., II, 3, 70 § 163, 5, 21 § 52. — Comme Verres avait perçu sur ces achats des droits d'écriture (scribae nomine de tota pecunia binae quinquagesimae detrahebantur), Cicéron (Verr., II, 3, 78 § 181) lui demande : - Quis tibi hoc concessit ? quae lex 1 quae senatus auctoritas ? »

(4) Cic, Verr., II, 3, 70 § 163 : « /to m ft^m^ntum impei-atuyn HS bis et tricies in annos singulos Verri decemebatur, quod araioribus solveret : in altei'as decumas ferme ad nonagies. Sic per triennium ad hanc /i'umenti

.empiionem Siciliensem prope centies et tricies erogalum est. -

(5) Voyez les monnaies citées p. 384, n« 4.

(6) Cic, Verr., II, 3, 70 § 165 : » (Pecunia ad ft^mentum emundum)

C'était pour veiller à la réception et au transport du froment qui fut institué le département questorien d'Ostie, probablement à la suite des lois frumentaires ; car on le mentionne pour la première fois en 105 ou 106 (i). Une preuve de l'influence du Sénat sur ce département, et partant sur la cura annonae, c'est qu'en cette année 105 ou 106 le Sénat, mécontent du questeur d'Ostie, transféra ses fonctions au prince du Sénat (2).

En 57 avant J. C. les circonstances obligèrent le Sénat à consentir à une mesure extraordinaire qui était un amoindrissement considérable de ses pouvoirs. Contraint par une émeute de la populace (3), le Sénat invita les consuls à proposer eœ s. c. un projet de loi : « qua Pompeius per quinquennium omnis potestas rei frumentariae toto orbe terrarum daretur[i). » Pompée aurait en outre, pour faciliter l'exercice de ces fonctions, Vimperium proconsulaire en Italie et hors de l'Italie (5), et le Sénat lui accorderait quinze légats (e). Ce projet de loi ne laissait absolument au Sénat que le vote des crédits mis à la disposition de Pompée. Ce pouvoir même, le tribun Messius voulut l'enlever au Sénat ; car il proposa un contreprojet qui accordait à Pompée la disposition absolue du Trésor (qui omnis pecuniae dat potestatem) , une flotte et une armée et dans les provinces un imperium supérieur à celui des gouverneurs (7). Le projet consulaire passa (s). Le Sénat conserva le vote des

quum posita esset apud eas societaies unde erat attributa(yQn\)« 71 § 165 : « Pecunia publica ex aerario erogata, ex vectigalibus populi Romani ad emendum frumenium attributa. »

(1) Voyez T. I, p. 232, n"» 1. — Cf. Cic, p. Mur., 8 § 18.

(2) T. I, p. 232, n" 1, et plus haut, p. 260,

(3) Cic, ad Att., IV, 1 § 6. Dio Cass., XXXIX, 9 § 2. Ps. Cic, de dom., 5§ 11, 10 §25.

(4) Cic, ad Att., IV, 1 § 7.

(5) Dio Cass., XXXIX, 9 § 3 : « àp^^vjv... à«9u;râTou xai ev tç 'iTa^ta xai elw, »

(6) Cic, ad Att., IV, 1 § 7. Appien (B. C, II, 18) lui attribue 20 légats.

(7) Cic, ad Att., IV. 1 § 7.

(8) Liv., Ep. CIV et fr. 28 (T. VI, éd. Weissenborn). Dio Cass., XXXIX, 9, 24, 63 § 3. Cf. App., B. C, II, 18. Plut., Pomp., 49, 50. •

crédits. En 56 par exemple, il décréta à Pompée une somme de 400,000 HS(i).

Nous ne parlons pas des distributions de froment ou d'autres matières, comme l'huile ou le vin (congiaria) ^ qui étaient faites gratuitement ou à prix réduit par des magistrats ou pro-magistrats au moyen des ressources du butin, des amendes de la caisse édilicienne, ou de leur fortune privée (2). Là le Sénat n'intervenait pas. Le Sénat n'a d'ailleurs jamais ordonné d'autres distributions à prix réduit que celles du froment. Du temps de la République on ne mentionne nulle part la distribution aux frais du Trésor, et sur l'ordre du Sénat, ni de congiaria ni de numéraire.

Cependant, en 133, le tribun Ti. Gracchus avait proposé, contrairement au désir du Sénat, un projet de loi qui distribuait aux citoyens pauvres l'argent de la succession laissée par le roi Attale au peuple romain (3). Ce projet n'eut pas de suite. Mais, en 59, le consul César porta, malgré le Sénat, une loi en vertu de laquelle de l'argent fut distribué aux citoyens, au moins indirectement, en ce sens que des terres furent achetées aux frais du Trésor et données gratuitement à des citoyens (4).