Œuvres de Napoléon Ier, t. I

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Sénat ne suffit plus, il faut la sanction souveraine du suffrage universel. Ainsi ie sénatus-consulte du 7 novembre 1852, modifiant une des bases fondamentales de la constitution par le rétablissement de l’Empire, a été soumis au peuple français qui l’a ratifié par le plébiscite des 21 et 22 du mème mois de noyvembre ; et il n’a été qu'après ce vote promulgé et déclaré loi d'Etat par le décret du 2 décembre 1852. C’est au Sénat qu'il appartient de modifier les dispositions du pacte fondamental qui ne répondent plus aux nécessités présentes. Mais il faut que l’assemblée soit éclairée sur l'opportunité des réformes réclamées par l’opinion publique, et qui pourra l’éclairer si ce n’est les citoyens par la voie des pétitions, des meetings, de la presse périodique ou non périodique et enfin par l'intermédiaire de leurs députés, organes des vœux du pays ? «Pour perfectionner la constitution, disait le marquis de Boissy, l’un des sénateurs les plus indépendants, nous ne sommes pas sorciers, il faut qu’on nous indique les perfectionnements désirés. À nous d'examiner s'ils sont raisonnables ou non. Si nous disons à tout le monde «silence », comment entendrons-nous,comment connaïîtrons-nous les vœux du pays ? « Le Sénat néanmoins ne crut pas devoir tenir compte de ces objections, etil vota le sénatus-consulte du 15 juillet 1866. D’après ce sénatus-consulte, toute pétition ayant pour objet une modification ou une interprétation

de la constitution, ne peut avoir aucune publicité préalable et ne peut être lue en séance publique, à moins d’avoir été autorisée par trois bureaux sur cinq, C'est-à-dire la majorité du Sénat. De plus cette pétition, eût-elle la bonne fortune bien rare d'être admise à être rapportée en séance publique, ne peut néanmoins être rendue publique autrement que par le compte rendu officiel de la séance dans laquelle elle aura été rapportée. Enfin toute discussion ailleurs qu’au Sénat est interdite si elle a pour objet la critique ou la modification de la constitution, et cette discussion ne peut être publiée ou reproduite, ni par la presse périodique, ni par des affiches, ni par des écrits non périodiques ayant moins de dix feuilles d'impression.

Sans doute, disait Troplong dans son rapport, il est permis à une critique modérée de soumettre les lois ordinaires au creuset d’un libre examen ; c’est le droit de l’indépendance de l'esprit. Mais quand il s’agit de la loi des lois, quand il s’agit de cet ordre fondamental qui fait que la société existe sous une forme consacrée, la discussion critique de ce qui en est le soutien et la vie est une attaque de plein droit qui vise jusqu'au cœur ei qu’on ne saurait admettre. Selon le président du Sénat, le meilleur commentaire du sénatus-consulte était fait par Thiers qui, en 1835, étant ministre de l'Intérieur, s’exprimait de la sorte à la Chambre des Députés : « Demander

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qu'on puisse tout discuter, la Constitution et le Prince, c’est demander quoi ? le droit de révolution... Or, dans aucun pays, dans aucun lieu, dans aucun temps, iln’y a eu un peuple assez insensé pour écrire que tous les jours on pourrait travailler au renversement de la Constitution et du Prince. » Au cours de son rapport, Troplong ayant dit que la Constitution ne peut être discutée par aucun pouvoir public autre que le Sénat, par aucun pouvoir publie, c’est-à-dire pas plus par le gouvernement que par le Corps législatif, cette opinion ne fut vivement combattue que par le marquis de Boissy mais la majorité s’y associa, ainsi qu’en fait foile compte rendu de la séance du 15 juillet 1866.

Marquis DE Boissy. — Il est interdit aux députés de dire leur opinion sur certains articles de la Constitution.

PLUSIEURS SÉNATEURS. — Sur tous les articles.

BARON DE CHAPUuyYs-MoNTLAVILLE. — Ils n’ont pas ce droit-là.

Marquis DE Boissy. — Ce n’est pas leur droit ! Permettez, vous voulez le leur enlever.

BaroN DE Cnapuys-MontLaviLze et plusieurs autres sénateurs vivement. — Ils ne l'ont jamais eu. Ils ont discuté la Constitution, mais ils n’en avaient pas le droit, c'était une usurpation.

Aïnsi donc d’après les sénateurs qui interrompaient le marquis de Boissy, le ministre d'Etat com-

mettait une usurpation quand il disait au Corps législatif : « Que l’on me fasse toutes les questions qu’on voudra au sujet de la constitution, je suis prêt à répondre ». Et les députés qui répondaient à son appel commettaient une usurpation. Et lorsque le Moniteur du 11 janvier 1856 reprochait au Sénat de s'être laissé entraîner à faire ce que font toujours les pouvoirs nouveaux, c'est-à-dire à emprunter, dans la pratique de la constitution nouvelle, quelque chose aux pouvoirs qu’ils ont remplacé, lorsqu'enfin il lui posait cette question au moins indiscrète : Le Sénat a-l-il bien compris lui-même toute l’importance de sa haute mission ? l’organe officiel du gouvernement ne commettait-il pas aussi une usurpation en interprétant à l’usage du Sénat une constitution que le Sénat a seulle droit d'interpréter ? En réalité, le vole du sénatus-consulte du 18 juillet 1866 fut une faute. Si, comme le disait Rouher dans son exposé des motifs, « le gouvernement croit bon que le Sénat se maintienne en communication avec l’opinion publique, en laissant parvenir jusqu’à lui l'expression des convictions et des vœux de chaque citoyen », à quoi bon édicler d’une façon aussi rigoureuse, « certaines garanties propres à éviter au Sénat l'obligation d'accepter une publicité et des discussions sans but sérieux » ? Il suffisait de mettre en dehors et au-dessus de toute discussion les bases fondamentales volées par le peuple français

en 1851 et 1852.

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Le Sénat n’outrepassait-il pas son droit en interdisant au Corps législatif une discussion qu'il n’avait aucun moyen de l’empêcher d'aborder ? Une semblable prescription était forcément dénuée de sanction puisque les discours tenus au sein de chacune des deux Chambres ne pouvait donner lieu à aucune action. De plus, quand il déclarait que toute infraction par la voie de presse aux prescriptions du sénatus-consulte de 1866 serait punie d’une amende de 5oo à 10.000 francs, n’avait-il pas légiféré et par conséquent empiété sur le domaine du Corps législatif, seul pouvoir public qui ait le droit de voter les lois ? Le rapport du projet de sénatus-consulte invoquait un précédent ; il rappelait qu'après avoir fait du dépôt préalable d’un serment par écrit la condition de toute candidature à la députation, le sénatusconsulte du 17 février 1858 avait établi une pénalité comme sanction de ses prescriplions. Cependant suffisait-il pour établir le droit du Sénat de rappeler, après Troplong, la disposition du sénaiusconsulte du 17 février 1858 ? Si le Sénat avait vraiment empiété une première fois sur le domaine du Corps législatif, ce premier empiétement ne pouvait être en aucune façon la justification de nouveaux empiétements de même nature. Une jurisprudence ne saurait être une série d’usurpations successives. Sans doute aucune opposition ne fut faite à l’application de la disposition du sénatus-consulte de 1858,

mais quoi d'étonnant puisque constitutionnellement nul pouvoir n’avait ni le droit, ni la faculté de faire opposition même en cas d’usurpation du Sénat? Troplong ‘s’efforçait de prouver par le simple raisonnement qu'une assemblée chargée même uniquement d’un rôle conservateur a compétence pour faire la loi et prononcer une peine. « D'abord, disait-il, un sénatus-consulte est une loi dans le sens le plus large ; il est une loi d’un ordre particulier et supérieur,

Il ordonne, il défend, il permet, il établit les engagements communs à toute la nation et il entre par là dans la définition que le célèbre jurisconsulte Papinien donne de la loi : « Lex est communis republicæ sponsio. » Ce n’est pas tout, le Sénat est, en union avec l’Empereur, un pouvoir souverain. Or la souveraineté d’un pouvoir a pour corrollaire la faculté de donner la sanction à ce qu'il prescrit. Sans sanction ce pouvoir ne serait pas souverain. Il ordonnerait sans être obéi et parlerait sans être écouté. Il descendrait à l’état subordonné. Le Sénat peut donc établir des peines comme sanction de ses prescriptions. Il le peut, disons-nous, d’abord parce que ces peines ne sont que l’accessoire d’une disposition principale qui estexclusivement de sa compétence et à laquelle il faut assurer l’obéissance ; ensuite parce que le sénatus-consulte est une loi véritable et que l’une des vertus de la loi, c’est de punir. Legis virtus hæc est punire. On peut se deman,

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der si Troplong s'était bien rendu compte de la confusion faite par lui seul et non par la constitution entre les sénatus-consultes posant des principes et les lois édictant des peines contre les infractions à ces principes. Aucune peine ne doit être prononcée sans loi et c’est le Corps législatif qui, selon la constitution de l’Empire, peut seul voter les lois. « Pas une ligne de la législation ne peut être changée sans l’assentiment du Corps législatif, déclarait le ministre d'Etat (1).» En revendiquant pour le Sénat le droit de faire des lois, Troplong s'inspirait sans doute d’un autre sénat votant le contingent, votant les impôts, alors que la constitution réservait aussi au Corps législatif le droit exclusif de voter les lois. Cette assemblée en effe:, « vu l’urgence des circonstances » avait, en 1805, cru pouvoir suppléer le Corps législatif en votant le contingent à sa place. Ce précédé fut invoqué en 1806 et 1807 et finalement jusqu’à la chute de l’Empire ce fut le Sénat qui vota le contingent ot l'impôt. Mais en agissant de la sorte, il commettait une usurpation dont le Corps législatif se rendait complice par son silence. Sous le second Empire au contraire, le Corps législatif, quoique fort déférent vis-à-vis du Gouvernement, n’aurait pu supporter, sans s'émouvoir, ce que les empiétements du Sénat auraient eu de trop excessif.