Corps législatif, séance du 19 mars

c) Annulation des actes inconstitutionnels. — Le Sénat, constitué gardien du pacte fondamental qu'il peutinterpréter et même modifier sous certaines réserves, est de plus investi du droit d'annuler tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels, soit par le Gouvernement, soit par les pétitions des ci- toyens (1). Ce pouvoir important, conçu dans les termes les plus clairs et les plus absolus, paraît au premier abord ne comporter d’autres limites que celles qu’il plaira à la sagesse du Sénat de lui imposer ; car quel acte émané d’une autorité quelconque, ne peut être considéré comme se rattachant de près ou de loin à la constitution et comme susceptible par conséquent d'y porter une atteinte, soit directe et explicite, soit indirecte et implicite par voie d’interprétation ? Le Gouverment et les citoyens, c’est-à-diretout le monde, peut appeler l'attention du Sénat sur ia prétendue inconstitutionnalité ; el ce recours extraordinaire demeure constamment ouvert, puisque aucun délai n’est fixé pour son exercice. Cependant et malgré la généralité du mot actes, employé dans l’article 29, ilne semble pas possible de l’appliquer indistinctement à tous les actes, sans blesser la maxime, non bis in idem, sans troubler l’harmonie des pouvoirs constitutionnels ou sans intervertir l’ordre des juridictions. Ainsi les sénatus-consultes émanés

r. Constitution, art, 29.

du Sénat lui-même ne sauraient lui être soumis une seconde fois pour en apprécier la constitutionnalité ; de même les lois à la promulgation desquelles le Sénat aura déclaré ne pas s'opposer après discussion de la question constitutionnelle. Il y a également plusieurs hypothèses dans lesquelles le Sénat ne pourrait connaître de l'annulation des actes judiciaires, jugements et arrêts, sans empiéter sur les attributions du ministre de la Justice, du procureur général près la Cour de Cassation et de cette Cour elle-même qui se trouverait saisie par la dénonciation de ce magistrat. Ainsi ne pourront être déférés au Sénat pour cause d'inconslitutionnalité les actes judiciaires par lesquels les juges auraient excédé leurs pouvoirs en matière civile, lorsque, en vertu de l’article 80 de la loi du 2; ventôse an VIII, ces actes auront été dénoncés sur l’exhibition d’un ordre formel du ministre de la Justice par le procureur général près la Cour de Cassation à la Chambre des requêtes, dans l'intérêt de la loi.

Il en sera de même pour les jugements et arrêts par lesquels les juges auraient excédé leurs pouvoirs, aussi en matière civile, lorsqu'en vertu de l’article 88 de la loi du 27 ventôse an VIII, le procureur général près la Cour de cassation dénoncera de son propre mouvement et sans ordre du ministre de la Justice les jugements et arrêts à la Chambre civile dans l'intérêt de la loi. Il en sera de même

encore pour les actes judiciaires par lesquels les juges auraient excédé leurs pouvoirs en matière criminelle, lorsqu’en vertu de l’article 441 du Code d'instruction criminelle, sur l’exhibition d'un ordre formel du ministre de la Justice, ces actes seront dénoncés par le procureur général près la Cour de Cassation à la Chambre criminelle dans l'intérêt de la loi. Il en sera de même également pour les jugements et arrêts par lesquels les juges auraient excédé leur pouvoirs, aussi en matière criminelle lorsqu’en vertu de l’article 442 du Code d'instruction criminelle, le procureur général près la Cour de Cassation dénoncera d'office à la Chambre criminelle ces jugements et arrêts dans l'intérêt de la loi. Il semble même que dans ces différents cas, si cette dénonciation n’avait pas encore eu lieu, il conviendrait de surseoir pendant un délai après lequel à défaut de dénonciation par le procureur général le Sénat statuerait.

Un incident fit surgir dans le sein du Sénat une discussion très grave sur l'interprétation à donner à l’article 29. Une dame Aubert de Berlaër avait attaqué comme inconstitutionnel devant le Sénat un décret rendu au contentieux, le 27 mars 1856, en matière de déclaration de domanialité. Le rapporteur de la Commission au Sénat soutint que les jugements des tribunaux passés en force de chose jugée sont inattaquables. Le corps judiciaire, disait-il,

forme un des pouvoirs de l'Etat. Ce pouvoir est indépendant par sa nature : l'intérêt de la société exige impérieusemeni que les décisions qui en émanent ne puissent, sous aucun prétexte, être revisées par un corps politique. Elles ne peuvent donc pas tomber sous l’application de l’article 29 de la Constitution de 1852 ; il suffit pour s'en convaincre de comparer les dispositions des constitutions du premier Empire et celles de la constitution actuelle. Le rapporteur faisait ainsi allusion à ce fait que d’après le sénatus-consulte de l’an X, le Sénat avait le droit d'annuler les jugements des tribunaux lorsqu'ils sont attentatoires à la sûreté de l'Etat. En terminant il concluait que « si les jugements des tribunaux sont inattaquables et ne peuvent être déférés au Sénat, il en doit être de même des décrets rendus au contentieux, car ces décrets sont de véritables décisions judiciaires assimilables en tout aux jugements des iribunaux ». Les commissaires du gouvernement se rangèrent à cette doctrine et la soutinrent avec beaucoup d'énergie. Elle fut par contre combattue par un sénateur, le baron de Crouseilhes: « En présence, dit-il, d’un texte aussi absolu, aussi formel, une disposition constitutionnelle, comment poser une limite, une restriction arbitraire à un principe solennel promulgé en termes si clairs ? Si quelque jour (certes contre toute attente) on signalait dans un arrêt de la Cour de cassation elle-même

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une erreur matérielle, une inconstitutionnalité flagrante, funeste peut-être à l'Etat, que faire ?.… Faudrait-il courber la tête, se résigner et déclarer que pour ce cas (qui ne se produira sans doute pas mais qu’il faut prévoir) le Sénat ne peut user de la faculté de préservation que lui donne l’article 29 ? » La demande de la dame de Berlaër ne présentait au fond aucune cause d’inconstitutionnalité. Il fnt donc convenu que la décision portant que le Sénat maintenait le décret du 25 mars 1826 ne tirerait dans aucun cas à conséquence pour l’avenir et que toutes les opinions demeureraient réservées sur la question. S'il se présente jamais une nouvelle occasion de discuter l’application de l’article 29 de la constitution aux décisions judiciaires, disait le rapporteur, chacun sur la question préalable pourra parler dans la plénitude de son droit.

Le recours au Sénat pour cause d’inconstitutionnalité est admissible contre tous les actes à l’égard desquels aucune autre voie n’est ouverte par la loi pour les attaquer comme inconstitutionnels, depuis les simples rapports des gardes-champêtres et les arrêts municipaux jusques et y compris les décrets ; car l’auteur de la constitution devait pouvoir être ramené à son exécution s’il lui arrivait de s’en écarter. Vainement prétendait-on, à ce sujet, distinguer entre les décrets rendus sur le rapport des ministres et ceux rendus après avoir entendu le Conseil d'Etat

au contentieux. Sans doute, ces derniers constituent des décisions judiciaires, en matière administrative, mais à la différence des jugements et arrêts dont il vient d’être parlé plus haut, ils ne peuvent être dénoncés à la Cour suprême, et le pouvoir accordé au Sénat de poursuivre et de déclarer l’inconstitutionnalité partout où elle se trouve, doit aussi bien s’appliquer à ces sentences émanées du Conseil d'Etat qu’à celles rendues en dernier ressort par les Conseils de préfecture. Si l’on examine maintenant quelles seront les conséquences de l’annulation des actes prononcée par le Sénat, il faut observer qu’elle ne fera pas revivre les droits que les parties intéressées auraient eu le tort de laisser éteindre faute d’avoir attaqué ces actes par les voies ordinaires et dans les délais légaux. La haute juridiction déférée au Sénat par le présent article 29 est d’une nature essentiellement politique et gouvernementale, qui ne comporte ni instance, ni partie ; elle doit être uniquement exercée dans l'intérêt de l’ordre public et en dehors de l'intérêt privé se rattachant à l’acte dénoncé dont l’annulation doit être prononcée sans préjudice au fond du droit des parties intéressées. Telles sont les attributions constitutionnelles du Sénat. On peut dire qu'il détient la plus grande part du pouvoir constituant et qu’il ne laisse au peuple qu’une part très amoindrie. Sans doute c'est le peuple qui a le rôle le plus important, lorsqu'il s’agit

PAU RTS

des modifications à apporter aux bases fondamentales indiquées dans la proclamation du 2 décembre 1851, mais il ne faut pas s’exagérer la valeur de ce droit et bien que ces bases soient nettement définies, il est possible pourtant d'apporter des changements qui peuvent sinon en violer ouvertement les principes, du moins en altérer l’esprit.

IT. — Attributions essentiellement législatives. — a) Lois d’un grand intérêt national.— Sans parler de son veto constitutionnel qui, par une extension abusive, pourra dégénérer en veto législatif, le Sénat a quelques droits proprement législatifs comme l’indique l’article 4 de la constitution qui est ainsi conçue : «La puissance législative s'exerce collectivement par le président de la République, le Sénat et le Corps législatif ». Si l’on s’en lient à la lettre de cet article, il semble que le pouvoir législatif soit partagé entre le chef de l’Etat et les deux Chambres, de la même façon que sous les Chartes de 1814 et de 1830 (art. 14 et 15) ; il n’en est rien cependant et les attributions législatives du Sénat ne sont pas comparables à celles de la Chambre des Pairs.

La plus importante des attributions législatives qui appartienne au Sénat est l'initiative des lois. Cette initiative, moins complète que celle qui appartient à l'empereur, est doublement limitée : dans son étendue et dans son objet que détermine ainsi l’article

Fes ne a

30 de la constitution. Le Sénat peut, dans un rapport au président de la République, poser les bases des projets de lois d’un grand intérêt national. Sous la constitution de l’an VIII, d’après l’article 29, «le Tribunat exprimait ses vœux sur les lois faites et à faire, sur les abus à corriger, sur les améliorations à entreprendre dans toutes les parties de l’administration publique sans qu'aucune autorité constituée fat obligée d’y donner suite par une délibération ».

La mission confiée au Sénat de 1852 est moins étendue ; mais les projets de loi d’un grand intérêt national dont il pose les bases dans un rapport à l’empereur ne constituent aussi que de simples vœux auxquels le Pouvoir exécutif est libre de ne donner aucune suite. Du reste, si les projets de lois même d’un grand intérêt national, proposés par le Sénat et approuvés par l’empereur ne touchent ni à la constitution de la France continentale, ni à celle des colonies et ne rentrent par conséquent dans aucun des cas prévus par les articles 27 et 37, il ne peut y être statué par un sénatus-consulte, mais ils doivent être soumis au Corps législatif, discutés et votés comme les lois ordinaires. Le Sénat ne devait guère user de son ‘droit d'initiative. Latour-Dumoulin, dans ses Lettres sur la constitution, constate l’ahsence presque complète de projets dus à l'initiative sénatoriale. « A l’exception d’un rapport concernant les enfants

trouvés, auquel il n’a pas été donné suite, et du Code rural dont le premier livre a été seul achevé, aucun des projets de lois d’un grand intérêt national qui sont pouûr le Sénat un monopole n’a été élaboré par lui. » Rien de surprenant à cela d’ailleurs. Les sénateurs se trouvent dans une sphère trop élevée pour apercevoir les progrès et les améliorations que désire le pays. L’ascendant de leur situation les rend les arbitres et les organes de nombreux intérêts privés, mais en même temps les met à l’abri des renseignements trop véridiques qui pourraient les éclairer sur les besoins du pays et l’état réel de l’opinion publique. Comment dès lors formuleraient-ils en projets de lois l'expression de vœux qu'ils ne connaissent pas et ne peuvent pas connaître ?

b) Lois urgentes en casde dissolution du Corps législatif. — Le Sénat aencore d’autres attributions législatives qui, en temps. normal sont dévolues au Corps législatif : c’est le droit budgétaire, le droit de prendre des mesures urgentes, de voter le budget et les impôts que lui confrère la constitution dans le cas de dissolution du Corps législatif. Le Sénat du premier Empire nommant sur des listes d'éligibilité, le Corps législatif avait le droit corrélatif de le dissoudre ; la dissolution par le Sénat n’avait donc plus maintenant de raison d’être. C’est à défaut du droit de dissolution que le droit de prendre des mesures urgentes lui fut donné pour le cas où le Corps légis-

latif dissous aurait refusé le budget. L'article 33 qui le lui donne s'inspire de l’article 34 de l’acte additionnel de 1815 d’après lequel « dans le cas de dissolution de la Chambre des représentants, les impositions votées dans la session précédente sont continuées jusqu’à la nouvelle réunion de la Chambre ». Quoi qu’en aient dit quelques publicistes, les prérogatives du Corps législatif ne subissent pas d’atteintes graves, puisque en cas de dissoluticn une nouvelle convocation doit avoir lieu dans le délai de six mois. De plus, si pourles mesures urgentes, les sénaius-consultes tiennent lieu de loi durant la dissolution, ces pouvoirs législatifs délégués au Sénat sont nécessairement limités par leur caractère provisoire et le Sénat ne peut prendre d’autres mesures que des mesures d’une urgence assez évidente pour que le défaut entravât la vie nationale dans l’intervalle des deux législatures.

IV. — Attributions ordinairement conférées à l’Assemblée législative. — a) Mise en accusation des ministres. — Outre ses droits essentiellement législatifs, le Sénat en a d’autres de nature différente qui sont le plus généralement conférés à l’Assemblée législative. Ces droits sont au nombre de trois : les ministres ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat (art. 13) ; le Sénat est maitre sans qu’aucune condition soit exigée, de maintenir ou de lever

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