Faustin-Adolphe Hélie. Les Constitutions de la France

si le Sénat se trouve en quelque sorte sous la domination du pouvoir exécutif. L'article 19 de la constitution offre cependant une légère garantie à la Haute Assemblée. Cet article est ainsi conçu : « Le nombre des sénateurs ne pourra excéder 150 ; ilest fixé pour la première année à 80. » Abrogé par l’article 17 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, il fut remplacé par l’article 10 du même sénatus-consulte qui dispose « que le nombre des sénateurs nommés par l'Empereur ne peut excéder 150 ».

Quoi qu’il en soit, le pouvoir n’avait donc pas la faculté de changer à son gré la majorité et de noyer les éléments hostiles dans des éléments nouveaux et plus complaisants. C’est là une excellente mesure. Le peu d'indépendance qui appartienne à une Chambre nommée par le souverain, le peu de résistance qu’elle lui puisse opposer, il ne s’en soucie guère lorsqu'il peut les briser. Déjà docile de par sa composition, une Chambre haute sans cesse menacée d’une fournée ou remaniée par des fournées n’est plus qu’un auxiliaire dévoué du prince. Ce système qui fonctionna avec Decazes et Villèle est absolument néfaste.

Il. — Mode de nomination des sénateurs. — Le Sénat se compose des membres de droit et des membres nommés par l'empereur. En 1852, comme en l’an XII, la première catégorie de sénateurs

est celle des princes français dont la constitution ne parlait pas parce qu'elle était antérieure au rétablissement de l’Empire. Aux termes du sénatusconsulte du 25 décembre 1852, articles 6 et 7, ces princes sont : le fils unique ou aîné de l’empereur, qui porte le titre de prince impérial, et les autres princes de la famille impériale appelés éventuellement à l’hérédité, et leurs descendants qui portent le titre de princes français. Ils sont tous membres du Sénat quand ils ont atteint l’âge de dixhuit ans accomplis ; mais ils ne peuvent siéger qu'avec l’agrément de l'empereur. La seconde catégorie de sénateurs comprend, au lieu des titulaires des grandes dignités du premier Empire (architrésorier, connétable, grand amiral, etc.), les cardinaux, les maréchaux et les amiraux. La troisième et derpière catégorie se compose des sénateurs nommés directement par l’empereur. Ainsi donc, à part les membres de droit, l'empereur peut nommer qui il juge digne. Il s'impose simplement le devoir de grouper la partie la plus éclatante de la nation. Dans la commission préparatoire de la constitution, on proposa vainement de mettre en vigueur l'élection par le Sénat. Un tel pouvoir accordé au chef de Etat fut préjudiciable à l’Assemblée. Un corps politique, en effet, ne défend jamais que les intérêts qu’il représente et qui sont les siens ; or les sénateurs de 1852 pas plus que ceux de l’an VIIL n'avaient un

intérêt propre à défendre les libertés individuelles, ni même la constitution contre un pouvoir qui les nommait selon son bon plaisir et qui pouvait leur donner une dotation de 30.000 francs par an.

«a Jamais on ne vit mieux, écrit M. Corentin Guyho (1), combien le choix par le pouvoir est difficilement compatible avec l'indépendance et l’action sérieuse d’une Chambre haute ; jamais il ne fut mieux démontré a contrario qu’un sénat ou une pairie institués pour autre chose que pour une vaine parade libérale ne peuvent sortir que du principe héréditaire ou du principe électif. » Un tel mode de recrutement ne peut en effet apporter à là pairie ou au Sénat ni une autorité ni une indépendance propres. Il laisse la Chambre haute absolument dépendante de la couronne et par conséquent ne lui donne que la force possédée par la couronne elle-même ; il ne peut en faire qu’un grand Conseil d'Etat. Ce n’est pas à dire d’ailleurs que le recrutement par l’élection donne toujours de bons résullats. Quand les Chambres sont élues, il arrive souvent que l’une d'elles et généralement la Chambre des représentants absorbe tout le pouvoir réel.

Par le seul fait de leur mode de recrutement, les sénateurs ne pouvaient donc opposer une bien grande résistance à l'arbitraire gouvernemental.

1, Corentin Guyho. D'une Chambre haute.

Sans doute ils semblaient puiser dans le titre et la durée de leur charge une garantie d'indépendance. Bien que tenant du chef de l'Etat leurs fonctions, ils auraient pu lui échapper et voter avec la même liberté que des députés puisqu'ils ne relevaient plus que de leur conscience, mais la gratitude les retenait dans l’obéissance en même temps que la lassitude de l’âge leur ôtait toute velléité d'indépendance.

Il. — Caractères particuliers de la dignité sénatoriale. a) Inamovibililé. — Comme sous la constitution de l’an VIII, les sénateurs sont inamowvibles et à vie. (Art. 1.) C’est là une garantie d'indépendance, pour faible qu'elle soit. À l’ouverture de la session législative (29 mars 1852) l’empereur ira même jusqu'à dire : « Nommée par moi, ilest vrai, la Chambre haute est indépendante parce qu’elle est inamovible. » En effet, la résistance que l’empereur n’a pu vaincre pourrait par le jeu du renouvellement régulier des sénateurs s’effriter et disparaître à la longue, mais l’inamovibilité fait de la résistance occasionnelle une résistance définitive. Il est à craindre cependant que cette garantie ne suffise pas à transformer en indépendance la dépendance originelle que nous avons signalée. Pour que la résistance au chef de l'Etat fût invincible, il aurait fallu que le Sénat fût héréditaire ; sinon au pis aller, au fur et à mesure des décès, l’empereur pouvait chercher à en renouveler

l'esprit à l’aide de « jeunes conseillers d'Etat » appelés à combler les vides. Mais surtout, il n’est guère possible d'admettre que la docilité des sénateurs, avant.qu'ils le fussent, devienne fermeté dès qu'ils le sont. À cet égard le passé répond de l’avenir.

Néanmoins l'importance de l’inamovibilité de la Chambre haute est capitale aux yeux de quelques publicistes. M. Emile Ollivier, dans un récent article du journal Le Gaulois, écrivait : « Cette Chambre haute doit être constituée de manière que son action soit efficace, et pour qu’il en soit ainsi l’essentiel n’cst pas son mode de nomination. Qu'elle sorte de l’électionsous une forme quelconque ou du choix du prince, peu importe, pourvu que ses membres soient ënamovibles. Machiavel dans sa république idéale voulait un Consiglio degli Scelti : c'est le Sénat, composé de deux cents citoyens, e stessino a vito, qui devait être à vie. J'arrive à cet axiome : nommezle sénat par le procédé le plus imparfait, il sera bienfaisant si les sénateurs sont inamovibles ; adoptez le système le plus perfectionné, il sera un rouage superflu si les sénateurs ne sont nommés que pour un temps. »

b) Gratuité. — La constitution posait en principe la gratuité des fonctions de sénateur ; « néanmoins le Président de la République, aioutait-elle, pourra accorder à des sénateurs en raison des services rendus et de leur position de fortune une dotation annuel-

Perceau 2

le (1). » «Personne ne voudra accepter d’être sénateur doté », s'était écrié Montalembert. « Vous croyez, monsieur de Montalembert ? » avait simplement répondu le prince avec un imperceptible sourire.

Il y avait trois catégories de dotations, celles de 30.000 francs, celles de 20.000 francs et celles de 15.000. Incessibles et insaisissables, elles pouvaient être cumulées avec les traitements, pensions ou retraites (2). Elles furent vivement critiquées par certains députés et avec juste raison. La malignité publique devait en effet s’attaquer à ces sénateurs prébendés dont le pouvoir semblait vouloir s’attacher le concours à prix d'argent. Le sénatus-consulte du 5 décembre 1852 fit cesser ce fâcheux état de choses en décidant qu'une dotation annuelle et viagère de 30.000 francs serait affectée à la dignité de sénateur. Par suite l'exception devint donc la règle et tous les sénateurs jouirent d’un traitement égal.

Le traitement était viager et payable par trimestre en vertu de mandats individuels délivrés par le grand référendaire sur le trésorier du Sénat. Le montant était inscrit sur le Grand Livre de la Dette publique, avec indicalion de l’époque où commençait la jouissance. Le nombredes sénateurs de la troisième catégorie ne pouvant pas dépasser cent cinquante, il y