Dubs. Le droit public de la Confédération suisse

projets de lois ». La suppression des ministres sans portefeuille et l'attribution de leurs fonctions au ministre d'Etat avait eu pour effet d'augmenter l’action politique des assemblées et de restreindre le pouvoir personnel de l’empereur. Elle avait été un gain pour l’opposition libérale qui trouvait un chef de gouvernement à qui parler, irresponsable en droit, mais sur qui elle avait prise normalement. Les impérialistes prévoyants s’en étaient bien aperçus. C'était à leurs yeux une grosse faute; aussi après la mort de Billault, de Morny avait demandé la suppression du poste de ministre d'Etat où Napoléon III allait placer Rouher. Il considérait avec raison que la prépondérance du ministre d'Etat, c'était l’annihilation de l’empereur. Certains conseillers des Tuileries préféraient même le retour franc au système des ministres responsables et solidaires, ce qui aurait dégagé l’empereur d’une responsabilité injustifiée. La réforme opérée ne devait pas les satisfaire, mais le souverain entrait dans la voie qui lui était indiquée. Désormais le ministre d'Etat n’était plus l’intermédiaire indispensable entre le gouvernement et les deux assemblées.

Le résultat pratique de cette réforme était que les ministres assistant et prenant part aux délibérations importantes, la bonne expédition des affaires publiques serait mieux assurée. Ministres et assemblées se connaissant mieux, se pénétrant mieux el gagnant

chacun au contact plus d’efficacité et plus d’autorité, une meilleure économie serait ainsi appliquée à leurs rapports. C'était une faute aux yeux des partisans du pouvoir personnel, adversaires du parlementarisme, car les Chambres acquerraient une influence politique plus grande. La sanction qui en résulterait serait forcément la responsabilité des ministres dont ils ne voulaient pas. Il y a en effet contradiction flagrante entre les droits de contrôle donnés aux Chambres et l'impossibilité où elles se trouvent de l'exercer faute d’avoir devant elles une autre responsabilité que celle de l’empereur, laquelle est d’ailleurs absolument illusoire. Or il faut que la souveraineté de la nation représentée par les assemblées trouve à s'exercer non pas sur le souverain, mais sur un gouvernement qu'elle puisse contrôler et changer si bon lui semble, pour sanctionner ses critiques, il faut en un mot que les ministres soient responsables. Comme le disait M. de Pierre au Sénat « on ne donne pas les libertés et on ne les relient pas ensuite ; si vous donnez la liberté, donnez en même temps toutes les conditions nécessaires pour que nous puissions nous en servir ». Bien que le rétablissement du parlementarisme soit virtuellement consommé, l’empereur ne pouvant conserver au pouvoir un minisire qui serait en butte à l'hostilité des Chambres, il y a pourtant une différence entre le régime institué par l’article 7 et le système parlementaire.

La présence des ministres est purement individuelle et demeure facultative; ils ne viennent pas devant les Chambres comme membres d’un cabinet solidaire et responsable. Néanmoins, si le ministre d'Etat, avec le ministre président du Conseil d'Etat, continue à centraliser la représentation du gouvernement, il y aura en fait peu de ministres qui ne viendront pas défendre leurs actes et leur budget.A moins d’être complètement dépourvus du don de la parole, ils voudront payer de leur personne ; plus le cas sera grave, plus ils auront à cœur de se mettre eux-mêmes en avant, laissant à des secrétaires généraux ou à des conseillers d'Etat la défense des intérêts d'ordre secondaire dont le sort ne saurait en aucun cas provoquer une démission. Ce ne sera pas si l’on veut le vote des Chambres qui obligera le ministre à résigner ses fonctions. Sa disgrâce viendra, c’est bien évident, du chef du pouvoir qui ne voudra plus conserver au nombre de ses conseillers l’homme incapable de mettre la prérogative souveraine à l’abri d’un échec. On sait quelle est la limite des droits que la constitution reconnaît aux corps constitués ; mais le pouvoir exécutif leur doit certains égards et puisqu'il leur fait l'honneur de solliciter leur approbation, il n'est point admissible qu’il ait le parti pris de n’en tenir aucun compte. À la suite d’un vote contraire, apparaît ce dilemme rigoureux : ou le chef de l'Etat voudra maintenir la mesure prise et alors il devra

lui trouver devant les Chambres un meilleur avocat, ou il y renoncera et alors il devra confier à un homme nouveau l’exéculion d'une mesure nouvelle, Dans les deux cas, la modification ministérielle devient inévitable et cette nécessité va donner lieu dans le personnel des hommes d'Etat à un renouvellement plus fréquent et communiquer aux institutions plus de mouvement et plus de vie.

Ilest évident que la délégation spéciale en vertu de laquelle les ministres prezdront part aux débats du Sénat et du Corps législatif est une atténuation et signifie qu'ils n’assisteront pas aux séances des assemblées au même titre que l2s minisires du gouvernement parlementaire assistaient aux séances dela Chambre des pairs ou de la Chambre des députés. Il n’en reste pas moins acquis ce fail important et fondamental que désormais les actes du gouvernement sont défendus par ceux qui les accomplissent. On a beau se retrancher derrière des subtilités et prétendre que l’empereur seul fait acte de gouvernement, que lui seul est responsable, les ministres n’échapperont plus à une part de responsabilité. N’eussent-ils comme l'avocat qui plaide une cause et qui la perd que la responsabilité de cet insuccès aux yeux du public, elle peut paraître suffisante à ceux qui ne tiennent pas à voir renaître le régime parlementaire. Du reste, ce que l’on appelle la responsabilité en politique dépend bien plus des situa=

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tions personnelles et de la force des choses que des prévisions constitulionnelles. L'institution des cabinets responsables en Angleterre n’a été prévue, établie, par aucune loi. Ce sontles circonstances, le temps, l'expérience progressive qui l’ont formée. Jusqu'au 19 janvier, la part d'initiative qui revenait à chaque ministre dans les affaires de son département échappait légalement aux appréciations ; il fallait toujours supposer que toute mesure prise n'échappait pas à l’empereur ; qu'elle fût bonne ou mauvaise, la position du ministre n’en était point ébranlée. ]1 ne faut pas réfléchir longtemps pour voir qu’il n’en sera plus de même. Le ministre ne se bornera plus désormais à contresigner les décrets, il les fera siens et par ceitteintervention directe dans le domaine de la politique, il n’échappera pas aux conséquences d’une publique désapprobalion. Ce qui ressort donc bien nettement de l'entrée des ministres dans les Chambres, c’est une action plus réelle de l'opinion publique, non seulement sur les actes du gouvernement, mais encore dans une certaine mesure sur le choix des hommes chargés de les exécuter.

C'était là un grand progrès sur l’époque où le Pouvoir exécutif n’était représenté devant les Chambres que par & ces abstiractions en habits brodés » qu’on appelait les commissaires du gouvernement. Ces fonctionnaires qui ne relevaient d'aucun minis-

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tère spécial, exposaient des projets de loi devant un auditoire convaincu sans se départir de leur froide impassibilité. Le gouvernement crut remédier au mal en instituant des ministres sans portefeuille, les ministres de la parole comme on les a appelés : ce fui le pas fait en 1860 ; il préparait et rendait inévitable la réforme de 1867 que tous les libéraux appelaient de tous leurs vœux.

III. — Accueil fait au décret. — Les actes du 19 janvier 1867 ne furent point accueillis avec la satisfaction sans mélange qui avait salué en son temps le décret du 24 novembre 1860. C’est que les concessions libérales du 24 novembre n’avaient été achetées par aucun sacrifice, tandis que celles du 19 janvier, bien que sans contredit plus considérables, étaient payées du retrait de l'adresse. De plus, les réformes ayant trait au droit d'interpellation et à l’entrée des ministres dans les Chambres perdaient un peu de leur signification puisque aucune modification n’était apportée au droit de réunion et à la liberté de la presse, le seul point précisé dans la lettre impériale étant ia substitution pour les jour. naux du régime correctionnel au régime administratit. Toutefois, malgré les défiances de l’opposition libérale, la portée des mesures du 19 janvier ne pourrait être définitivement jugée que par l'application qui en serait faite. Malheureusement la mise en œu-

vres des réformes du 19 janvier resta confiée à des mains suspectes. On eût désiré que le ministère dont les antécédents n’autorisaient guère des espérances ambitieuses fût rajeuni par l’adjonction de quelques hommes nouveaux. Une dissolution du Corps législatif et un nouvel appel au pays paraissaient s’imposer. Toutes ces combinaisons furent vivement agitées dans la presse, mais le gouvernement craignait sans doute de se trouver entraîné hors de la sphère dans laquelle il entendait se maintenir. Le ministère ne fut pas modifié, la Chambre ne fut pas dissoute ; il fut, dès lors, difficile de considérer les modifications accomplies comme « achevant enfin le couronnement de l'édifice élevé par la volonté nationale ».