LE SÉNATUS-CONSULTE DU 44 MARS

I. Droit de veto suspensif accordé au Sénat, — II. Critique de ce droit. — III. Rapport de Troplong. — IV. Discussion.

I. — Droit de veto suspensif accordé au Sénat. — En même temps que des projets de loi concernant la liberté de la presse et le droit de réunion étaient présentés à la Chambre, le système politique du 19 janvier se complétait par un dernier changement destiné à servir de contre-poids aux autres parties de ce système. Au moment où la vie politique semblait devoir devenir plus active dans le Corps législatif et dans le pays, on voulut que le Sénat prit aussi sa part du mouvement. Comme le Corps législatif, le Sénat avait eu le droit d'adresse et le droit d’interpellation ; mais il était infiniment probable que sa prudence dévouée userait du second de ces droits avec la même réserve qu’elle avait usé du premier. On chercha donc à agrandir l’œuvre du Sénat en l’associant d’une manière plus intime à

l'œuvre législative.

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Le sénatus-consulte du 14 mars 1867 introduit un principe nouveau dans les institutions impériales, l'intervention du Sénat dans la discussion des lois. Cette assemblée jusqu’à ce jour n’envisageait les lois, comme nous l'avons vu, qu’au point de vue de leur constitutionnalité, c'est-à-dire de leur conformité aux principes généraux de la constitution. Dorénavant elle aura le droit d’examiner non plus seulement la constitutionnalilé, mais la valeur intrinsèque des lois, et de décider par une résolution motivée avant de se prononcer sur la promulgation d’une loi qu’elle sera soumise à une nouvelle délibération du Corps législatif. Cette nouvelle délibération ne peut avoir lieu que dans la session suivante à moins que le Sénat n’ait déclaré l’urgence. SI dans une seeonde délibération le Corps législatif adopte la loi sans changement, le Sénat saisi de nouveau délibère uniquement sur la question constitutionnelle. La part attribuée au Sénat par ce sénatus-consulte dans l’œuvre législative diffère en deux points de celle qui y prend la Chambre des Lords en Angleterre et qui y prenait la Chambre des Pairs sous la Restauration et le gouvernement de Juillet. Son veto n’est que temporaire et il ne peut amender la loi. Néanmoins le droit de veto était de nature à porter atteinte au Corps législatif et pouvait faire croire qu’il allait être réduit au simple rôle d’assemblée consultative. Ses appréhensions auraient été d’au-

tant plus plausibles qu'après avoir perdu le droit supérieur de parler directement à la couronne et la faculté d’agiter les problèmes constitutionnels, il était menacé de perdre le vote annuel du contingent et le droit de faire des lois définitives. Le Sénat n’avait jusqu'ici qu'un veto ; il en aura deux désormais et le second d’une application bien autrement facile que le premier. C’est Rouher qui avait voulu, quoique nul ne le demandât et qu’il n’y eût point nécessité, ajouter quelque chose de législatif aux attributions constituantes du Sénat. C’est un contre-poids nécessaire,disait-on ; ce qui était manifestement faux. Les contre-poids ne sont utiles que pour empêcher les abus de pouvoir et ce n'était pas apparemment du côté du Corps législatif qu'inclinait la balance. En quoi une Chambre élue qui ne possède ni linitiative des lois, ni leur préparation, ni leur amendement sans le secours et l’adhésion du Conseil d'Etat a-t-elle besoin d’un contre-poids de cette nature ? Les amis de l’Empire trouvaient néanmoins très sage cette extension des attributions du Sénat. D’après eux, elle soulageait l'empereur de ce pouvoir démesuré que la Constitution lui avait donné et qui pesait trop lourdement. Le veto suspensif, disaientils, agira dans deux cas : si le projet du gouvernement a été adopté par le Corps législatif sans changement, le veto suspensif donnera au pouvoir législatif un avertissement salutaire : si au contraire le

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projet n’a été adopté qu'avec rejet de certaines dispositions, le veto suspensif dispense l’empereur de recourir avant la seconde délibération au refus de sanction.

Il. — Critique de ce droit. — Ce qui était préférable si l’on voulait donner au Sénat des attributions législatives, c'était d’en faire de suite une seconde Chambre des Pairs ; mais c'était en contradictivn formelle avec la constitution. La conception primitive de l’empereur avait été de donner à son Sénat un caractère particulier le rapprochant de la Haute-Cour de justice des Etats-Unis, et de n’en pas faire une simple doublure du Corps législatif. Le décret du 24 novembre avait commencé la destruction de ce système original en attribuant à la haute chambre le droit d'adresse : l'innovation de Roubher y était une déformation de plus. Il devint évident que logiquement on serait amené à redonner au Sénat le caractère de la Chambre des Pairs de la Monarchie de Juillet et d’en faire une autre Chambre législative supérieure en dignité, inférieure en influence à la première.

C'était là le côté fâcheux de cette réforme. Si, comme l'indiquait avec beaucoup d'insistance le rapport, le nouveau droit qu’il s'agissait de conférer au Sénat n’avait eu pour conséquence que de donner plus de relief au premier corps de l'Etat et de lui fournir un stimulant dont il avait quelquefois besoin,

le sénatus-consulte, objet de ses délibérations, pouvait être adopté sans difficultés ; malheureusement, il y avait lieu de redouter une entière confusion de pouvoirs qui, un jour ou l’autre, engendrerait de nombreux conflits. Le Sénat, en effet, n’a rien de commun avec le Corps législatif ; il ne procède pas de la même origine ; il ne saurait donc avoir les mêmes attributions. Il est gardien de la constitution et rien de plus. Il n’a pas qualité pour faire les lois, le plébiscite initial ayant réservé ce droit à la Chambre élective ; il ne doit pas avoir qualité pour les arrêter au passage sous un prétexte quelconque. Sans doute le veto du Sénat n’est pas absolu, il ne pourra jamais empêcher une loi, qui n’a rien d’inconstitutionnel, d’être promulguée, mais il pourra en retarder d’un an la promulgation et ce délai dans bien des cas sera sujet aux plus graves inconvénients: l’ajournement peut souvent tenir lieu de prohibition; il y a des lois qu’une certaine tendance des eprits rend nécessaires à l'heure même.

Que serait-il arrivé, par exemple, si le projet de loi sur la presse et sur le droit de réunion, après avoir été voté par le Corps législatif n'avait pas été à la convenance du Sénat, s’il avait fallu en renvoyer l'examen à une prochaine session? Ni les députés, ni le public ne se seraient résignés volontiers à cet ajournement et le Sénat aurait acquis de ce fait encore plus de discrédit et d’impopularité. Le gou-

vernement lui-même qui avait l'initiative des lois aurait été dans de grands embarras et se serait vu dominer par un corps délibérant qui aurait paralysé son action. Tout ce qui émane du suffrage universel, Je Corps législatif et le souverain peuvent donc se trouver à un moment donné, soumis à l’autorité d’une assemblée non élective, représentant, si l’on veut, le mérite, l'intelligence, la gloire, la première dans l’ordre hiérarchique, mais la dernière dans l’ordre de la souveraineté. Si l’on s’est proposé de laisser les membres du Sénat parler dans leur huis clos, sur les sujets qui ont déjà fait l’objet des délibérations du Corps législatif, on ne voit pas bien l'utilité publique de ces doubles débats. Les sénateurs, d’ailleurs, peuvent accomplir ce devoir en examinant la constitutionnalité des lois, avant d’en autoriser la promulgation. Mais là doit se limiter le rôle du Sénat, si l’on veut rester dans l’esprit d’une constitution qui a pour base fondamentale la division des pouvoirs et qui attribue aux mandataires du suffrage universel seul le droit de légiférer. « La constitution et le plébiscite sont atteints, écrivait Jules Ferry (1), si le Sénat devient une seconde Chambre, s’il participe à l’œuvre législative autrement que comme un organe élevé du pouvoir constituant et dans cette qualité de gardien du pacte fondamental qui est la seule que le

x. Le Temps, 12 mars 1867.

plébiscite lui attribue. » Il n’y a pas à craindre que les députés fassent des lois contre la volonté de la nation, puisqu'ils représentent la nation, il n’y a pas à craindre non plus qu'ils en fassent contre la volonté du chef de l'Etat puisque c’est par le chef de l'Etat qu'ils en sont saisis.

Cette double garantie maintient l’autorité du Corps législatif dans de justes limites et suffit pour l’empécher de déborder. « Si l’on veut mettre un frein au mouvement impétueux d’un corps constitué, disait Sieyès à l’Assemblée nationale dans une séance où s’agitait la question du veto royal, il vaut mieux placer le remède en lui-même qu’au dehors, c’est dans la séparation des pouvoirs, dans le renouvellement fréquent des membres de l’Assemblée, dans l’exercice souvent répété du pouvoir constituant du peuple, que l’on aura un rempart contre l’audace du despote et l’ambition des représentants du peuple. »

Ce sont là de saines vérités dont l’auteur de la Constitution de 1852 ne se pénétra pas suffisamment lorsque, pour complaire au Sénat, il voulut étendre ses attributions jusque sur le domaine que le Corps législatif revendiquait jalousement comme lui étant propre. Incontesiablement,la Chambre peut soutenir qu’elle est mieux placée que le Sénat pour connaître les tendances de l’opinion et les besoins du pays. Sans doute ses membres n’ont pas l’expérience des longues carrières,mais ils sont en revanche plus sou-

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vent mêlés à la vie des populations, et mieux au courant des idées nouvelles. Lorsqu'il s’agit de connaître l'opinion publique et de déméler les aspirations parfois confuses de la démocratie, ce sont les représentants du pays qui sont compétents et non pas ces hommes « qui vivent dans la silencieuse majesté de leurs souvenirs ».

Les titres du Sénat justifient amplement le rôle qui jusqu'alors a été accordé au premier corps de l'Etat et qui n’aurait pas dû être modifié; mais ils ne sont pas suffisants pour lui donner le pouvoir de contrôler les lois et encore moins les arrêter. Comme le disait M. de la Gueronnière « le Sénat ne représente aucune fraction dela société française ; il représente cette supériorité de tous les temps qui s'appelle le mérite, l'intelligence, la g'oire ;il est un pouvoir modérateur, destiné à prévenir le choc de la couronne et du Pouvoir législatif ». Sa situation n'a rien de bien précis; il occupe une situation vague entre la couronne et la Chambre, c’est en quelque sorte une autorité honoraire. Il y a des pays, comme en Angleterre, où la Chambre haute représente un élément considérable de la nation, l'aristocratie ; elle est héréditaire. Ailleurs comme aux Etats-Unis elle représente l'élément démocratique, elle est élective. En France le Sénat n’est ni héréditaire, ni électif, il ne représente ni l'aristocratie, ni la démocratie ; il représente «le mérite, l'intelligence, la gloire ». Placé

en dehors du suffrage universel, il n’aurait dû bénéficier d'aucune des extensions de pouvoir que les représentants du suffrage universel ont obtenues. La nation s’inquiétait des prérogatives de ses représentants directs ; elle se souciait peu des sénateurs et tous les avantages qu’on pouvait leur faire ne comptaient pour rien à l'actif de ses libertés. On peut affirmer que le public ne prit pas un grand intérêt à cet accroissement de privilèges du Sénat et à la discussion du sénatus-consulte, les tendances bien connues du Sénat ne permettant pas d'espérer que l’accroissement de ses prérogatives fût profitable à la cause libérale ; en ce qui concernait particulièrement la presse et le droit de réunion, son intervention obligée n'était considérée que comme un retard et un obstacle de plus.

ITI.— Rapport de Troplong.— Le sénatus consulte du 14 mars 18679 avait été présenté au Sénat dès le 15 février de la même année. Lesjournaux bonapartistes affectaient de témoigner de grandes craintes sur l'avenir, depuis que le décret du 19 janvier avait selon eux complètement changé la condition des pouvoirs de 1852 ; ils feignaient de redouter une trop grande concentration d'influence entre les mains du Corps législatif et ils se demandaient en tremblant s’il n’y aurait pas quelque chose à faire pour éviter le choc trop brusque entre l’Assemblée issue du suf-

frage universel et le souverain. Leurs alarmes ne devaient pas tarder à être calmées par la nouvelle réforme constitutionnelle. Le sénatus-consulte fut confié à l'examen d’une Commission de 10 membres sous la présidence de Troplong. Il fut discuté dans les séances des 11et 12 marset adopté à l’unanimité des 126 votants. L’exposé des motifs de Rouher et le rapport de Troplong sont d'une précision qui en détermine avec exactitude la portée. Troplong expliquait tout d’abord que le Sénat avait rarement à faire usage de ses prérogatives quoique celles qu'il avait étaient les plus hautes que puisse détenir une assemblée. « On a reproché, disait-il, et non sans vérité, à notre pacte constitutionnel de n'’utiliser qu’incomplètement des forces et des lumières précieuses pour la bonne solution des affaires publiques ou pour la sage protection des grands intérêts de l'Etat. » Il montrait que la mission la plus naturelle d’un pouvoir pondérateur est d’avertir et c’est dans ce but qu’il voulait ajouter aux autres prérogatives déjà possédées par le Sénat « celles non moins précieuses de vérifier les doctrines qui inspirent chaque projet de loi et de signaler en temps opportun aux autres pouvoirs constitutionnels les perfectionnements désirables ». Le rapport de Troplong mérite d’autant plus une certaine attention qu’on y trouve émises des idées qui étonnent sous la plume de ce savant légiste toujours prêt d'ordinaire à se faire l'avocat de

l’'absolutisme contre la liberté. Ce fut une surprise pour tous les libéraux que de l’entendre parler « des droits imprescriptibles de la liberté » et avouer que si le pays « n’exigeait pas avec ardeur le développement de nos libertés, du moins il l’attendait pour un jour à venir». Cet étonnement ne faisait que croître lorsque, revenant aux traditions et au langage d’une autre époque, il parlait à plusieurs reprises de « la couronne », terme qui désigne un gouvernement beaucoup moins personnel que les expressions employées d’ordinaire à partir de 1852 dans les documents officiels pour désigner le chef de l’Etat. Cependant quelques autres passages du rapport provoquaient une opinion contraire. Le rapporteur donnait comme connue et consacrée depuis longtemps une théorie constitutionnelle qui était nouvelle pour tous. Il soutenait en faveur du gouvernement le droit de ne pas présenter à la sanction du Sénat et de ne pas promulguer une loi votée par le Corps législatif. D’après lui, en France, une loi qui a éte soumise parle gouvernement aux représentants du pays, examinée, discutée et votée par eux peut disparaître sans aucune formalité, sans discussion nouvelle d’aucun pouvoir établi, sans un acte, sans une déclaration officielle faisant savoir où elle est annulée et pourquoi elle l’est.

Une disparition de ce genre aurait vraiment constitué une étrangeté sans exemple. Ce n’est pas ainsi

que les choses se passaient en Angleterre où Troplong aimait chercher ses exemples. Ailleurs, comme en Amérique, les représentants du peuple avaient l'initiative législative et le chef de l'Etat le droit de veto, mais encore fallait-il qu’il exprimât d’une manière formelle son opposition à la loi votée par les Chambres. Prévost-Paradol combattit vigoureusement cette singulière théorie dans le Journal des Débats (1). Après avoir énuméré tous les obstacles empêchant le vote des lois, il écrivait « et lorsqu'on songe que tous ces freins, tous ces obstacles sont jugés nécessaires par le rapporteur pour arrêter des lois dont l'exécutif a seul l'initiative et que l’assemblée élective ne peut modifier sans le Conseil d'Etat, on ne peut vraiment s’empêcher de sourire de cet excès de prudence : on croirait voir un homme ardemment préoccupé de protéger sa main droite contre les attaques de sa main gauche ».

IV. — Discussion. — Le projet du sénatus-consulte fut discuté dans les séances des 11 et 12 mars 1867. Le premier orateur qui prit la parole fut le duc de Persigny. Il ne dit que quelques mots à propos du sénatus-consulte ; son long discours fut employé tout entier à combattre le parlementarisme et la responsabilité ministérielle. Il chercha à prouver que des