Le Siècle, xo août

= 174 D de César sur la mobilité des anciens Gaulois. Tout en rendant un ample hommage à la Constitution de 1852, il confessait néanmoins qu’elle avait eu pour origine des nécessités passagères et que l’immobilité était impraticable. La tentative libérale semblait le laisser sceptique : « Nous ne pouvons dire quelle sera l'issue de l’entreprise, observait-il. » Il rapportait à l’empereur tout le mérite de l'initiative. « Jusqu'ici les changements politiques ont été plus ou moins arrachés par force à l’autorité existante. Aujourd’hui c'est le souverain lui-même qui donne le signal de : l’évolution. Si l’histoire conserve quelque vérité, elle dira que Napoléon III inaugura seulle mouvement libéral, non seulement sans contrainte,mais au milieu de résistances considérables et à charge de cette ingratitude qui accueille chez nous dès le premier jour les gestes les plus courageux. » La seconde partie du rapport était consacrée aux articles du sénatus-consulte et à l'examen des amendements. En terminant, Devienne reportait ses regards vers le début du règne et après avoir énuméré tout ce qui s'était fait de grand sous le régime de 1852, il exprimait le souhait que les institutions futures fussent encore plus effcaces pour le bien du pays. Tout en faisant certaines réserves, la presse s’associa à l'esprit de ce rapport. C'est ainsi que le Constitutionnel concluait dans un article « que le rapport deM. Devienne est une œuvre

remarquable qui honore son auteur ainsi que la Commission dont M. Devienne est l’organe ».

Discussion générale. — Le Sénat ayant entendu la lecture du rapport, décida que la discussion serait renvoyée au 1 septembre. Bien que la majorité accueillit avec plus de résignation que de joie et de confiance les réformes du sénatus-consulte, les institutions parlementaires avaient néanmoins des partisans convaincus et capables de prouver qu'elles devaient être non pas une expérience dont le résultat est incertain, mais la forme définitive du gouvernement. Ce fut le comte Boulay de la Meurthe qui ouvrit la discussion générale. Il considérait la Constitution de 1852 comme l'idéal des constitutions, ne lui reprochant que d’être perfectible et soutenait que le parlementarisme était impraticable pour cette excellente raison qu’il avait amené la chute de Louis-Philippe. Manifestant des sentiments peu tendres à l’égard du parti constitutionnel libéral, il reprochait à ses membres leur ambition et leur hostilité aux institutions de 1852. Quentin-Beauchart résuma ce discours en disant qu'il concluait à un retour pur et simple à la Constitution de 1852, c’est-à-dire à l’impossible. Il prouva que la responsabilité ministérielle et le veto du Sénat étaient des contre-poids suffisants à l'extension d’attributions de la Chambre élective. Le général de la Rue, ancien aide de camp de Marmont, voyait les choses en noir

non seulement en France, mais en Europe. Il aurait voulu, (avant que chez nous on passe la parole à l’armée que le gouvernement ouvrit des négociations avec tous les cabinets du continent pour supprimer les associations etligues d'ouvriers ». Monnier de la Sizeranne fit une profession de foi parlementaire qu'il chercha à concilier avec l'appui prêté par lui au régime dictatorial. Larrabit approuvait le sénatus-consulte « soit que le Sénat veuille le restreindre, soit qu’il veuille l’étendre ». Le prince Napoléon présenta le bilan de la situation.

Il accueillait les réformes avec d'autant plus de contentement qu’elles étaient une large satisfaction aux idées de toute sa vie, mais il les jugeait insuffisantes. J1 réclamait une répartition plus équitable des attributions législatives et constituantes. Il voulait que le Sénat eût l'initiative des lois et que le pouvoir constituant fût exercé à la fois par l’empereur, le Sénat et le Corps législatif ; il voulait aussi que le Sénat pût retrouver une vigueur nouvelle dans le suffrage universel. Il réclamait la suppression du sénatus-consulte interdisant la discussion de la constitution ainsi que la modification des articles constitutionnels concernant la nomination des députés, leur nombre, les circonscriptions électorales. IL demandait la publicité des séances des conseils municipaux et l'élection des maires. En terminant il attaquait vigoureusement tous ceux qui parlaient de

l'impossibilité de l’Empire libéral et il émettait le vœu qu'on fit tout ce qui était possible de façon « à limiter les réclamations, à les rendre injustes ». Forcade, le ministre de l'Intérieur, qui parla ensuite, se montra confondu de tant d’audace et déclara que de pareilles idées étaient personnelles au prince. Néanmoins, il se montra partisan dela responsabilité ministérielle la plus large, la plus étendue. « Dans ma pensée, disait-il, c’est le devoir d’un ministre et je l’ai toujours compris ainsi même avant le sénatusconsulte de ne s'associer qu'à une politique qu'il accepie et qu'il approuve. » Le comte de Ségur d’Aguessau à propos du procès-verbal crut devoir protester contre le discours du prince Napoléon qu'il qualifia d’affligeant et de scandaleux. Devienne réfuta aussi avec vivacité quelques-unes des critiques formulées contre son rapport. Il s’efforça de démontrer qu'on accusait bien à tort la commission de n'’avoir pas accueilli le sénatus-consulteavecsympathie. Michel Chevalier se prononça comme le prince Napoléon pour le partage législatif entre deux Chambres et contre l'attribution du pouvoir constituant au Sénat seul. Vous pouvez, disait-il, entraver le mouvement, vous ne l’arrêlerez pas complètement. Il ajoutait même, ayant en cela une vue très juste de l’avenir : (Je ne crains pas de le dire, il ne se passera peut être pas deux années avant que le gou-

vernement lui-même, cédant à l’opinion, en fasse la proposition. »

Discussion des articles. — La discussion générale ayant été close. on passa à la discussion des articles. L'article 1 fut adopté sans discussion. L'article donna lieu à un discours de Maupas. Il indiquait que le but à atteindre était de faire sortir du camp des adversaires de l’Empire tous ceux qui ne combattent que pour conquérir au pays le complément des institutions libres. Le Sénat se consacra ensuite à l’examen de l’amendement Bonjean qui était le seul ayant quelque importance, Bonjean aurait voulu partager le Pouvoir législatif entre les deux assemblées. Si un dissentiment était survenu, il aurait été soumis au jugement d’une Commission composée de 15 sénateurs ou de 15 députés nommés par leurs collègues ; chaque assemblée délibérerait sur le rapport de ses commissaires et le projet qui ne réunirait pas Ja majorité dans les deux assemblées ne pourrait être présenté au plus tôt que dans la session suivante. Les modifications à la constitution,sauf celles qui ne peuvent avoir lieu que par plébiscite,seraient votées dans les mêmes formes que les lois ; toute demande de modification à la constitution devrait être signée de 10 membres et autorisée par la majorité des bureaux. Le vote, de quelque pouvoir qu’émane la proposition, ne serait définitif qu'après trois iectures espacées de mois en mois. Delangle dési-

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rait que le Sénat repoussät l'amendement sans discussion par la question préalable. Il faut rendre à la Commission et au Sénat cette justice qu'ils furent plus libéraux que Delangle. « La majorité de la Commission à pensé, dit le rapport de Devienne, que dans son système de publicité, la diseussion avait de tels avantages que le moindre doute devait se résoudre en sa faveur. Elle a rejeté la question préalable. » C’est ce que le Sénat eût la sagesse de faire après avoir entendu un discours de La Gueronnière qui défendait les idées libérales et quelques observations très sensées de Le Verrier qui demandait qu'on ne mît pas la lumière sous Ie boisseau. Bonjean fut donc admis à développer les raisons pour lesquelles il demandait l'assimilation des attributions du Corps législatif et du Sénat. Chasseloup-Laubat combattit l'amendement Bonjean au nom du gouvernement et montra que le Sénat était un corps indépendant ne devant relever de personne, pas plus du prince que des électeurs. Le baron Dapin combattit aussi l'amendement Bonjean et fit l’éloge du Sénat « qui n’est nullement une espèce de poudre d’or ou de paillettes légères jetées par le chef de FEtat aux yeux du pays ». L'article 6 donna lieu à un amendement du baron Brenier qui aurait voulu qu'on fit de Ja liberté mais sans la décréter. « On pouvait, disaitil, donner d’une main la liberté et de l’autre retenir le pouvoir nécessaire pour réprimer les passions qui

veulent toujours abuser de la liberté. » Le gouvernement, par l'organe de Magne, déclara qu'il ne pouvait s'associer à cette manière de voir, car il voulait faire œuvre sincèrement libérale. A propos de

l’article 7, Hubert Delisle déposa un amendement

7; tendant au rétablissement de l'adresse. Magne expliqua pourquoi le gouvernement avait renoncé définitivement à l'adresse. Les derniers articles furent votés presque sans discussion et le 6 septembre le sénatus-consulte fut voté à l'unanimité moins 3 voix.

VI. — Critique du sénatus-consulte. — Le Sénat commit une lourde faute en persistant dans sa double et contradictoire ambition de se saisir de la partie la plus importante des attributions législatives et de garder en même temps à la face de la France le pouvoir constituant. En acceptant de ratifier ou de rejeter non plus seulement au point de vue de leur accord avec la constitution, mais au point de vue de leur valeur propre les lois votées par l’autre Chambre, le Sénat empiétait sur les attributions du Corps législatif. Non seulement c'était la moitié de la fonction législative que la Chambre haute s’appropriait, la fonction législative consistant à proposer ou à rejeter les lois, mais encore c'était la moitié la plus importante. Pendant dix-huit ans le Corps législatif n'avait eu d'autre pouvoir que celui d’accepter ou de rejeter les lois, et quand les libéraux réclamaient

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le droit d'initiative pour cette assemblée, on leur répondait qu'elle avait déjà la partie la plus importante du pouvoir législatif, le droit d'accepter ou de rejeter les lois. Personne n'avait réclamé en faveur du Sénat, pas un vœu ne s’était produit aux élections de 1869 et on lui accordait une sorte de prépondérance qui était en contradiction avec l'esprit des institutions impériales. En effet, dans un pays de suffrage universel, l'élection est pour les pouvoirs la source unique de toute autorité comme de tout prestige. Investir une assemblée choisie par le souverain seule de la faculté de refondre et de rejeter les lois votées par la Chambre élective, c'était méconnaître Île principe supérieur des institutions et se mettre en conflit avec la volonté populaire. On comprend très bien que le législateur, inquiet du rôle nouveau de la Chambre,cherchât un contre-poids du côté du Sénat ; c'était légitime, car à moins de rêver le retour d’une Convention, il fallait cette pondération des “eux assemblées. Mais elle ne devait pas consister dans la subordination de l’une à l’autre et dans le droit pour la seconde de paralyser, d’annuler la première, alors surtout que l'assemblée réduite à l'infériorité se compose des mandataires de la nation, tandis que le corps dominant n’est qu’une simple délégation de la couronne. «Il a paru nécessaire, disait l'exposé des motifs, que le Sénat pût avoir désormais une action directe en faisant entendre

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ses sages observations ; il faut qu'il puisse spécifier, formuler les modifications qui lui paraissent nécessaires et qui,profondément méditées,ne peuvent qu’avoir une sérieuse influence sur les déterminations du Corps législatif ». Cela est juste ; mais ce qui ne l’est pas,c'est que le pouvoir jusqu'alors restreint de s’opposer à la promulgation des lois soit devenu complet.

Dans les pays où le Sénat est électif comme en Belgique, aux Etats-Unis, cette origine lui crée un titre naturel à la puissance législative, mais l’assimilation ne peut être faite de ces Sénats électifs avec un Sénat dont les membres triés avec soin par le prince sont favorisés par lui d’une riche dotation.

De plus, si lon avait voulu réaliser l'harmonie et équilibre perfectionné dont on parlait tant, il fal- Jait, que le Sénat participant à la puissance législative de la Chambre, la Chambre à son tour fût associée au pouvoir constituant du Sénat. Dans un régime libre, il est impossible qu’on remanie ou qu'on abroge les dispositions du pacte fondamental sans consulter les représentants élus de la nation, autrement que serait une constitution toujours à la merci du prince et d’une assemblée choisie par lui ?

VIT. — Modijications apportées par le sénatus-consulte. — a) Publicité des séances. — Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 modifia le Sénat à différents points de vue. Tout d’abord le Sénat constitue son

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pouvoir politique en arquérant deux droits indispensables à la responsabilité ministérielle : le droit pour les ministres d'entrer dans la Haute-Assemblée et de prendre part à ses discussions, le droit pour elle de questionner et d’interpeller. Encore faut-il pour que ces droits entrent en jeu, pour que ces moyens d'actions puissent être utilisés, qu'il existe un cabinet solidaire qui s’offre à la responsabilité. Or ce cabinet solidaire existe puisque l’article 2 du sénatus-consulte déclare que les ministres resnonsables délibèrent sous la présidence de l’empereur. Ce cabinet étant solidaire en soi se présente comme tel devant le Sénat aussi bien que devant le Corps législatif. Ainsi donc le Sénat se trouve lui aussi en contact direct avec le gouvernement et il reçoit des ministres toutes les explications nécessaires sur sa politique et ses projets.

En ce qui concerne les séances du Sénat, clles deviennent publiques ; toutefois la demande de einq membres suffit pour qu'il se forme en comité secret (art. 4). Aux termes de l’article 24 2 de la Constitution de 1852, les séances du Sénat n'étaient pas publiques, mais Empire adoptant de plus en plus les règles du régime parlementaire, la publicité s’imposait au nouveau système politique. La commission l'avait admise comme propre à accroître la respectueuse déférence due au Sénat, l'autorité de ses décisions et la dignité de ses membres. C'était un

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avantage destiné à rétablir dansune certaine mesure l'égalité constitutionnelle entre les deux Chambres, car s’il faut en croire le duc de Broglie, la mesure la plus propre à atteindre ce résultat serait « de donner aux discussions du Sénat l’activité, le mouvement et la vie, d’attirer et de fixer sur ces discussions l'attention publique, de placer en un mot le premier corps de l'Etat au premier rang dans l'opinion ».

b) Veto. — Le Sénat, dans le cas où il était contraire à la loi pour des raisons de fond, pouvait jusqu'alors la renvoyer au Corps législatif; il ÿ a à ce sujel trois règles à observer. La première est l’interdiction faite au Sénat de modifier en quoi que ce soit, car il n’a pas le droit d'amendement, La seconde est l'obligation pour lui de motiver ce renvoi de manière que le Corps législatif soit nettement fixé sur sa cause. La troisième est le rejet de la nouvelle discussion à la session suivante du Corps législatif, de manière que celui-ci ne reprenne pas tout de suite les débats, blessé dans son amour-propre, obstiné dans son idée, mais seulement plus tard une fois son irritation calmée et son jugement müri, Soumis à ces trois règles, le renvoi de la loi pour la raison de fond était ainsi à la disposition du Sénat, mais encore dans une certaine limite : une seule fois, pas plus. Si le Corps législatif persistait et votait une seconde fois la loi sans changement, le Sénat ne pouvait plus Parrêter, ou du moins il ne pourrait plus

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l'arrêter s’il y avait lieu, que par son veto constitutionnel. Son veto législatif était épuisé. Avec le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, la situation est changée. Le Sénat ne jouit pas encore du droit d'amendement, mais il peut, en demandant une nouvelle délibération au Corps législatif, indiquer les modifications dont la loi lui paraît susceptible, mais ce droit n’est pas nouveau à vrai dire, puisqu il pouvait décider par une résolution motivée que la loi serait soumise à une nouvelle délibération du Corps législatif (sénatus-consulle du 14 mars 1865). Ce qui est nouveau, c’est que le Sénat peut dans tous les cas s'opposer à la promulgation de la loi. À son veto suspensif :l joint désormais un veto absolu. Son veto est absolu car il s'applique à tous les cas où la loi lui paraîtrait mauvaise et aussi parce qu'il peut se répéter un nombre indéfini de fois. L’approbation du Sénat devient nécessaire à la loi ; son droit législatif encore restreint dans sa manifestation est entier quant à la sanction. Camme par le passé, le Corps législatif n’examinera une loi sur renvoi du Sénat que dans la session suivante. De plus il faut noter que l’article 26 de la Constitution de 1852 est abrogé. La deuxième partie de cet article due au sénatusconsulte de mars 1867 devenait inutile ; elle donnait au Sénat un veto suspensif que lui conserve le paragraphe 1 de l’article 5 du sénatus-consulte de septembre 1869. La première partie qui avait trait au